Статья 5. Срок действия соглашения

1. 1). В связи с тем, что осуществление соглашения о разделе продукции затрагивает сферу недропользования, срок его действия должен устанавливаться с учетом содержания ст. 10 Закона "О недрах". Согласно ч. 1 этой статьи участки недр предоставляются в пользование на определенный срок или без ограничения срока. Продолжительность срока зависит от характера недропользования и вида добываемого полезного ископаемого.

На определенный срок участки недр предоставляются в пользование для следующих работ:

- геологического изучения - на срок 5 лет;

- добычи полезных ископаемых - на срок отработки место рождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр;

- добычи подземных вод - на срок до 25 лет;

- добычи полезных ископаемых на основании предоставления краткосрочного права пользования участками недр в соответствии со ст. 21.1 Закона "О недрах"*(54) - на срок до 1 года.

В соответствии с ч. 2 ст. 10 Закона "О недрах" без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых или же используемых для захоронения отходов, строительства и эксплуатации нефте- и газохранилищ, а также для образования особо охраняемых геологических объектов и иных целей.

Эта норма имеет непосредственное отношение к деятельности инвестора, основанной на соглашении о разделе продукции, поскольку, согласно п. 2 ст. 12 Закона о СРП, инвестор наделяется правом на сооружение объектов по хранению, переработке и транспортировке минерального сырья.

2). В соответствии с ч. 5 ст. 10 Закона "О недрах" сроки пользования участками недр исчисляются с момента государственной регистрации лицензии на пользование этими участками недр. Следует отметить, что ст. 10 не содержит исключения из этого правила, которое касалось бы рассматриваемых соглашений.

Вместе с тем, ч. 5 ст. 9 этого же закона установлено, что права и обязанности пользователя недр возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр, а при предоставлении права пользования недрами на условиях соглашения о разделе продукции - с момента вступления такого соглашения в силу.

Как указывалось в комментарии к предыдущей статье, момент выдачи лицензии и вступления в силу соглашения о разделе продукции в ряде случаев могут не совпадать, поскольку, согласно абз. 5 п. 1 ст. 6 Закона о СРП, некоторые соглашения должны утверждаться отдельными федеральными законами. В связи с тем, что момент возникновения прав и обязанностей пользователя и момент начала исчисления срока пользования участком недр обязаны совпадать, соотношение упомянутых положений Закона "О недрах" и Закона о СРП нуждается в корректировке.

3). Поскольку в соответствии c абз. 2 п. 3 ст. 1 часть прав и обязанностей сторон соглашения о разделе продукции имеет гражданско-правовой характер, при установлении сроков действия такого соглашения должны учитываться положения Гражданского Кодекса РФ.

Соответствующее регулирование содержится, в частности, в ст. 314 (Срок исполнения обязательств). Эта статья предоставляет должнику и кредитору значительную свободу в определении указанных сроков. Обязательство может предусматривать день исполнения или период, в течение которого оно должно быть исполнено. В случаях, когда обязательство не предусматривает срока его исполнения и не содержит условий, позволяющих определить этот срок, оно должно быть исполнено в разумный срок после возникновения обязательства. Абзац 2 п. 2 указанной статьи регулирует ситуацию, при которой обязательство не было исполнено в разумный срок или же срок был определен до востребования.

Руководствуясь этими нормами, стороны соглашения вправе устанавливать фиксированные сроки исполнения своих обязательств или же включать более общие положения, касающиеся этого предмета.

Момент исполнения обязательства может определяться любым допустимым способом, указанным в ст. 190 ГК РФ, а именно: в годах, месяцах, днях, часах. Исчисление сроков должно производиться с учетом положений ст. 191-194 ГК.

Большое значение имеют также ст. 425 ("Действие договора") и 433 ("Момент заключения договора").

В этой связи следует подчеркнуть, что вопрос о моменте возникновения обязательств по соглашению о разделе продукции нельзя считать полностью урегулированным вследствие необходимости утверждения части таких соглашений отдельными федеральными законами. Представляется, что в отношении таких соглашений моментом заключения и, соответственно, вступления в силу должно быть не подписание соглашения, как можно было бы предположить, исходя из содержания п. 2 ст. 4 (см. комментарий), а дата вступления в силу федерального закона, утвердившего соглашение.

2. 1). Формулировка п. 2 комментируемой статьи в основном соответствует содержанию ч. 3 ст. 10 Закона "О недрах", касающейся продления срока пользования участком недр. Согласно ч. 3 этот срок может быть продлен по инициативе пользователя недр при выполнении им условий, оговоренных в лицензии на пользование участком недр, и необходимости завершения разработки месторождений полезных ископаемых или выполнения ликвидационных мероприятий.

Пунктом 2 ст. 5 Закона о СРП установлено, что соглашением о разделе продукции определяются условия и порядок продления действия такого соглашения. В соответствии с ч. 4 ст. 10 Закона "О недрах" порядок продления срока пользования участком недр на условиях соглашения о разделе продукции определяется указанным соглашением. Таким образом, содержание упомянутых норм обоих законов почти полностью совпадает.

Нельзя не заметить, что приведенные положения отличаются от регулирования ч. 3 ст. 10 Закона "О недрах", касающегося остальных недропользователей. В отношении них порядок и условия продления права пользования участком недр определяются компетентным госорганом и фиксируются в лицензии, имеющей характер не договора, а обязательного для исполнения недропользователем административного акта. Следовательно, применительно к таким пользователям соответствующий орган сохраняет возможность отказать в продлении упомянутого права, в то время как в отношении инвестора по соглашению о разделе продукции он практически лишен такой возможности.

В одной из своих работ автор настоящего Комментария уже указывала на то, что нормы ст. 5 Закона о СРП создают возможность практически беспрепятственного продления срока действия соглашения, осуществляемого "по инициативе инвестора", что позволяет de facto использовать недра на протяжении неограниченно долгого времени*(55).

На основе изучения практики реализации Соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2" аудиторы Счетной палаты РФ пришли к аналогичному выводу о характере действия установленных этими документами условий, касающихся сроков и порядка их продления. При этом аудиторы полагают, что в отношении указанных соглашений должно действовать ограничение, установленное Законом РСФСР от 4 июля 1991 г. "Об иностранных инвестициях в РСФСР" (ныне данный закон не действует). В ст. 40 ("Концессионные договоры") этого акта указывалось, что "срок действия концессионного договора определяется в зависимости от характера и условий концессии, но не может быть более 50 лет". Поскольку вопрос о сроках действия соглашения о разделе продукции имеет существенное значение для его правовой характеристики, остановимся подробнее на соответствующей части Отчета.

Лицензия на право пользования недрами на условиях Соглашения "Сахалин-1" была выдана на срок действия этого Соглашения, которое в соответствии с п. 8.1 ст. VIII упомянутого документа имеет силу в течение периода геологического изучения недр, периода обустройства и добычи, а также любых его продлений, если оно не будет прекращено раньше в соответствии с условиями этого Соглашения. Инвестор может обратиться с просьбой о последующем продлении периода обустройства и добычи, причем количество продлений не ограничивается, но каждое продление должно быть кратно 10 годам. Таким образом, делают вывод аудиторы, Соглашение "Сахалин-1" является бессрочным.

Начальный срок действия лицензий, предоставленных инвестору по Соглашению "Сахалин-2", составляет 25 лет. Согласно этому документу срок действия лицензии сохраняется в течение всего периода, пока компания считает продолжение работ экономически целесообразным. Она пользуется правом на неограниченное продление срока действия лицензии на последовательные периоды в 5 лет с предоставлением российской стороне письменного извещения с уведомлением о продлении ее срока не позднее, чем за 1 год до окончания текущего периода действия лицензии.

Из приведенных положений следует, что Соглашения "Сахалин-1" и "Сахалин-2" не содержат ограничений, касающихся общих сроков действия этих соглашений, и ставят продление указанных сроков в зависимость от воли инвестора.

Аудиторы обратили внимание также на то, что формулировки условий, предусматривающих продление срока действия Соглашений, носят недостаточно четкий, "размытый" характер. В качестве примеров приводится ниже следующее: "если оно (Соглашение "Сахалин-1" - Н.П.) не будет прекращено раньше в соответствии с условиями на стоящего Соглашения", "пока компания считает продолжение работ экономически целесообразным" (Соглашение "Сахалин-2"). Аудиторы полагают, что такие формулировки полностью игнорируют наличие и интересы второй договаривающейся стороны в лице Российской Федерации. Автор настоящего Комментария разделяет эти оценки применительно к упомянутым соглашениям, а также считает, что их можно распространить на соответствующие нормы Закона о СРП и Закона "О недрах". Выраженный в перечисленных документах и нормативных актах подход к продлению сроков действия соглашения, а вслед за ним и лицензии на пользование недрами, носит односторонний характер и приуменьшает роль государства как полноправного контрагента инвестора.

В связи с вопросом о продлении срока действия лицензии и соглашения обращает на себя внимание также содержание ч. 3 подпункта (i) п. (с) ст. 3 Соглашения "Сахалин-2". Она предусматривает, что компания (инвестор - Н.П.) вправе обжаловать отказ в продлении срока по своему усмотрению - в административном порядке, в судах Российской Федерации, либо, в соответствии с п. 30 упомянутого Соглашения, - в арбитраже. При этом указанное "обжалование приостанавливает действие отказа, а лицензия продолжает действовать до вынесения решения по этой жалобе", что, по мнению аудиторов, автоматически означает продление его сроков и допускаемое в очередной раз игнорирование интересов российской стороны в пользу инвестора. Нельзя не отметить, что такой порядок рассмотрения споров превращает лицензию, являющуюся административным актом, в предмет обсуждения в международном арбитражном суде, что не отвечает интересам российского государства.

Статья 3 Соглашения "Сахалин-2" предусматривает, что "продление срока действия лицензии не влечет за собой изменения первоначальных условий этой лицензии или настоящего Соглашения, если только не имеется согласия обеих сторон на такие изменения". Иными словами, вероятна ситуация, при которой и после завершения первоначального срока действия лицензии содержащиеся в ней условия, а также нормы Соглашений, которые перестанут соответствовать интересам Российской Федерации либо войдут в противоречие с ее законодательством, действующим в момент завершения действия лицензии, останутся неизменными.

В этой связи основной вывод специалистов Счетной палаты РФ состоит в том, что нормы Соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2" на неопределенные сроки выводят эти Соглашения и инвесторов из правового поля Российской Федерации. Подобное законодательное закрепление за инвесторами, в том числе иностранными, на неограниченное время прав пользования не до конца исследованными место рождениями может обернуться для российской стороны значительной упущенной выгодой и даже прямыми экономическими потерями (п. 3.5.5 Отчета). Аналогичный вывод следует и из анализа содержания п. 2 ст. 5 Закона о СРП.

2). Относительно сроков действия упомянутых соглашений о разделе продукции необходимо добавить следующее.

Прямое распространение на соглашения о разделе продукции норм, касающихся сроков действия концессионных договоров, представляется проблематичным. В комментарии к Преамбуле уже говорилось, что, несмотря на сходство упомянутых договорных форм, ни один закон напрямую не относит указанные соглашения к концессионным договорам.

Свидетельство этому можно найти, например, в Законе РСФСР от 4 июля 1991 г. "Об иностранных инвестициях в РСФСР", упомянутом в Отчете Счетной палаты РФ.

В ч. 1 ст. 40 этого акта предусматривалось, что предоставление иностранным инвесторам прав на разработку и освоение возобновляемых и не возобновляемых природных ресурсов и проведение хозяйственной деятельности, связанной с использованием объектов, находящихся в государственной собственности, но не переданных предприятиям, учреждениям, организациям в полное хозяйственное ведение или оперативное управление, осуществляются на основании концессионных договоров, заключаемых с иностранными инвесторами Советом Министров РСФСР или иным уполномоченным на то государственным органом в порядке, установленном законодательством РСФСР о концессиях.

Как известно, законодательство о концессиях до настоящего времени не разработано. Вместе с тем, 30 декабря 1995 г. был принят Закон о СРП, в развитие которого в соответствии с Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ в Закон "Об иностранных инвестициях в РСФСР" была введена новая ст. 40.1 ("Соглашения о разделе продукции"), согласно которой предоставление иностранным инвесторам прав пользования недрами на условиях раздела продукции осуществляется на основании соглашений о разделе продукции, которые определяют все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела продукции между сторонами указанного соглашения в соответствии с положениями Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции". В итоге в Законе "Об иностранных инвестициях в РСФСР" регулированию рассматриваемых договорных форм были посвящены две отдельных статьи.

Как можно видеть, законодатель не только не объединил указанные соглашения с концессионным договором, но, напротив, создал для каждой из этих форм обособленное регулирование. В дальнейшем развитие законодательства о концессиях было приостановлено, в то время как нормативное регулирование соглашений о разделе продукции развивалось весьма активно.

В связи с изложенным вызывает сомнение обоснованность распространения специалистами Счетной палаты РФ ограничения срока действия концессионного договора, установленного ст. 40 Закона "Об иностранных инвестициях в РСФСР", на Соглашения "Сахалин-1" и "Сахалин-2", рассматриваемые аудиторами как соглашения о разделе продукции. До вступления в действие Закона о СРП актом федерального уровня, имевшим непосредственное отношение к указанным Соглашениям, был Указ Президента от 24 декабря 1993 г. N 2285 "Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами"*(56), прекративший свое действие в соответствии с Указом Президента РФ от 28 августа 1996 г. N 1275 "О признании утратившим силу Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2285 "Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами". Однако Указ Президента N 2285 также не относил соглашения о разделе продукции к концессионным договорам и не ограничивал сроков действия таких соглашений.

Вместе с тем, необходимость ограничения сроков действия Соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2", а также их продления, можно обосновать ссылкой на ст. 10 Закона "О недрах". В соответствии с редакцией этой статьи, имевшей силу в период заключения указанных соглашений, срок пользования недрами не мог превышать 20 лет при добыче полезных ископаемых и 25 лет при добыче полезных ископаемых, которой предшествует или сопутствует геологическое изучение недр. Законом разрешалось продление пользования недрами на сроки, не превышающие первоначальные, т.е. максимальные сроки пользования недрами по этому закону составляли соответственно 40 и 50 лет.

В этой связи первоначальные сроки действия указанных соглашений, а также сроки, на которые они могут продлеваться, должны были определяться с учетом положений упомянутой статьи.