Статья 7. Условия выполнения работ

1. Согласно п. 1 ст. 7 используемое в Законе о СРП понятие "работы по соглашению" должно означать работы и виды деятельности, предусмотренные соглашением. Они выполняются в соответствии с программами, проектами, планами и сметами, которые утверждаются в порядке, определяемом соглашением.

В п. 1 не затронут вопрос об изменениях и дополнениях, вносимых в указанные документы в процессе реализации соглашения. Между тем, подобные коррективы могут существенно изменить первоначальные параметры, заложенные в программах, проектах, планах и сметах. В связи с этим в соглашения должны включаться нормы, устанавливающие порядок внесения изменений и дополнений в такие документы.

Положения п. 1 имеют важный смысл. Согласно им в процессе реализации проекта не должны производиться работы, которые не отражены в указанных выше документах, а, следовательно, не санкционированы уполномоченными органами. Это связано с необходимостью осуществления строгого учета производимых работ, что, в свою очередь, сопряжено с выделением инвестору причитающейся ему компенсационной продукции (о понятии "компенсационная продукция" см. комментарий к п. 1 ст. 8). За счет нее инвестор получает возмещение основного объема своих расходов, понесенных им при реализации проекта, в случае, если отношения инвестора и государства строятся по схеме раздела продукции, предусмотренной п. 1 ст. 8. Характер, объемы и сроки проведения инвестором работ оказывают влияние на пропорции распределения произведенной продукции и в случае осуществления раздела по схеме, предусмотренной п. 2 ст. 8.

Содержание п. 1 ст. 7 следует рассматривать в совокупности с положением п. 3 ст. 1 (см. комментарий), согласно которому соглашением о разделе продукции регулируются отношения, возникающие в процессе поисков, разведки и добычи минерального сырья, раздела про изведенной продукции, а также ее транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования, реализации или распоряжения иным образом. В настоящем Комментарии уже обращалось внимание на излишнюю широту этого положения. На практике указанные виды деятельности должны осуществляться на основе отдельных гражданско-правовых договоров (контрактов), заключаемых с перевозчиками, переработчиками и другими субъектами предпринимательских отношений.

Если допустить, тем не менее, что эти отношения должны регулироваться в рамках соглашения о разделе продукции, то, руководствуясь п. 1 ст. 7, они подлежат отражению и регламентации в перечисленных юридических документах (программах, проектах, планах и сметах).

При этом, однако, нельзя не обратить внимания на то, что обязательства государства как стороны соглашения о разделе продукции, которое разработчики закона представляют как частично гражданско-правовой договор, непомерно расширяются и становятся слабо управляемыми. Помимо этого, указанное регулирование ставит в менее благоприятное положение других недропользователей, занимающихся упомянутыми операциями (хранением, транспортировкой и пр.) на общих основаниях, не располагая при этом льготами, предоставляемыми государством инвестору, действующему на основе раздела продукции.

Вопросы возмещения расходов инвестора и (или) оператора соглашения, понесенных в ходе выполнения указанных работ, регулируются Положением "О составе и порядке возмещения затрат при реализации соглашений о разделе продукции" (подробнее об этом акте см. комментарий к п. 2 ст. 8).

Пунктом 1.4 Положения установлено, что в соответствии с программой работ и сметой затрат в порядке, предусмотренном соглашением, управляющим комитетом утверждаются возмещаемые затраты, под которыми понимаются обоснованные затраты инвестора или оператора соглашения, понесенные при выполнении программы работ. Согласно п. 2.3 размер затрат инвестора и (или) оператора, понесенных с даты вступления соглашения в силу и в течение всего периода действия соглашения, обосновывается в утвержденных управляющим комитетом программе работ и смете затрат. Управляющий комитет может утвердить изменения по отдельным статьям затрат. В этом случае отчет об исполнении сметы утверждается с учетом указанных изменений (п. 2.6).

Затраты инвестора и (или) оператора возмещаются в пределах отчета об исполнении сметы затрат, одобренного управляющим комитетом (п. 4.4).

Учет финансово-хозяйственной деятельности инвестора при выполнении работ по соглашению производится по каждому отдельному соглашению, а также обособленно от такого учета при выполнении им иной деятельности, не связанной с соглашением. Ведение бухгалтерского учета и отчетности в соответствии с п. 4 ст. 7 Закона о СРП осуществляется инвестором или по поручению инвестора оператором соглашения.

Программы и планы работ, сметы расходов разрабатываются инвестором и (или) оператором соглашения. В соответствии с подп. "л" п. 2 Положения о разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области подготовки, заключения и реализации соглашений о разделе продукции, а также по контролю над их реализацией, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 2001 г. N 86, Министерство экономического развития и торговли РФ по согласованию с Министерством финансов РФ и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти принимает решения об одобрении от имени Правительства РФ представляемых инвестором и (или) оператором соглашения программ, планов работ и смет расходов.

В подп. "ж" п. 3 того же Положения предусмотрено, что Министерство энергетики РФ в пределах своей компетенции участвует в согласовании программ, планов работ и смет расходов, представляемых инвесторами и (или) операторами в ходе реализации соглашений о разделе продукции.

Нормы обоих упомянутых Положений свидетельствуют о том, что за время, прошедшее с момента вступления в силу Закона о СРП, появились новые нормативные акты, содержащие предписания, касающиеся порядка разработки и утверждения программ, планов работ и смет расходов по соглашению. В связи с этим положение комментируемого абз. п. 2 ст. 7 о том, что указанные документы утверждаются в порядке, определяемом соглашением, нуждается в корректировке. В противном случае нормы упомянутых и иных актов в части порядка утверждения этих важных для реализации проектов документов теряют самостоятельное юридическое значение для сторон соглашения, прежде всего для инвестора и оператора соглашения, являющихся разработчиками программ, планов и смет. До момента внесения изменений в Закон о СРП нормы упомянутых Положений должны находить отражение непосредственно в соглашениях о разделе продукции.

2. 1). Согласно абз. 1 п. 2 ст. 7 работы по соглашению выполняются при соблюдении требований законодательства Российской Федерации. Последнее включает конституционные и иные федеральные законы, принимаемые в порядке, установленном Конституцией РФ.

Абзац 2 п. 3 ст. 1 указывает, что к соглашениям применимо гражданское законодательство, которое, согласно п. 2 ст. 3 ГК РФ, состоит из Гражданского кодекса РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пп. 1 и 2 ст. 2 ГК РФ.

Основным федеральным законом, регулирующим отношения по разделу продукции, является Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции". Среди прочих актов аналогичного уровня большое значение имеет Федеральный Закон "О недрах" как наиболее близкий по кругу регулируемых отношений к Закону о СРП.

Следует выделить также Федеральные законы "О континентальном шельфе Российской Федерации", "О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне Российской Федерации", "Об исключительной экономической зоне РФ". Помимо Гражданского кодекса РФ значительная роль в регулировании принадлежит и другим кодифицированным актам: Земельному, Лесному, Водному, Воздушному, Налоговому, Бюджетному и Трудовому кодексам. Особое место в правовом регулировании деятельности, осуществляемой на основе соглашений, занимает Конституция РФ, являющаяся законом, имеющим высшую юридическую силу и прямое действие на территории Российской Федерации.

2). Абзац 1 п. 2 ст. 7 предусматривает также, что работы по соглашению выполняются при соблюдении утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, охране недр, окружающей природной среды и здоровья населения. Указанные стандарты (нормы, правила) содержатся в подзаконных актах, издаваемых Правительством РФ, федеральными министерствами и ведомствами в пределах их компетенции.

Таким образом, приведенные положения абз. 1 п. 2 ограничивают круг обязательных для инвестора видов нормативных актов федеральными законами, а также подзаконными актами, содержащими стандарты (нормы, правила), применимые лишь к перечисленным областям деятельности. В итоге, работы по соглашению изымаются из-под действия значительной части правовых актов, обязательных для исполнения недропользователями, действующих не на основе заключенных с государством соглашений о разделе продукции.

Стремление законодателя ограничить влияние российских правовых актов на деятельность инвестора и иных субъектов в рамках соглашений о разделе продукции приводит к тому, что теоретически может быть поставлена под сомнение возможность применения в отношении них также подзаконных актов, принятых на основе и во исполнение самого Закона о СPП. К таким актам, в частности, формально можно отнести Постановление Правительства РФ от 3 июля 1999 г. N 740 "Об утверждении положения о составе и порядке возмещения затрат при реализации соглашений о разделе продукции"*(60) и Постановление Правительства РФ от 8 июля 1999 г. N 741 "Об утверждении положения о формировании и использовании ликвидационного фонда при реализации соглашений о разделе продукции"*(61). Есть и другие акты, не содержащие признаков, указанных в абз. 1 п. 2 ст. 7, однако имеющие непосредственное отношение к рассматриваемым соглашениям. Указанную неясность следовало бы устранить либо путем повышения статуса соответствующих подзаконных актов, либо изменением формулировки абз. 1 п. 2 ст. 7.

3). В абз. 2-8 п. 2 ст. 7 перечислены обязательства инвестора, которые должны присутствовать в любом соглашении о разделе продукции, заключаемом между государством и инвестором. Они представляют собой так называемые обязательные условия договора. Необходимость их включения в соглашение следует учитывать при разработке технико-экономического обоснования проекта и условий конкурса на заключение соглашения.

Первым из таких обязательств закон называет обязательство по предоставлению российским юридическим лицам преимущественного права на участие в работах по соглашению в качестве подрядчиков, поставщиков или в ином качестве на основании договоров (контрактов) с инвесторами. В базовой редакции Закона о СРП предусматривалось предоставление российским юридическим лицам преимущественного права на участие в работах по соглашению "при прочих равных условиях". В редакции Федерального закона от 7 января 1999 г. N 19-ФЗ требование закона стало более категоричным, не допускающим со стороны инвестора ссылок на то, что выбор им контрагента из числа иностранных юридических лиц обусловлен объективными причинами, в том числе предложением лучших условий выполнения работ. Впрочем, на практике не исключены попытки обойти и это предписание закона.

Причина включения в Закон о СРП указанного условия состоит в том, что, как уже указывалось, согласно п. 3 ст. 1 этого акта соглашением о разделе продукции регулируются не только отношения, возникающие в процессе поисков, разведки, добычи минерального сырья и раздела произведенной продукции, но также отношения, возникающие в процессе ее транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования, реализации или распоряжения иным образом (см. комментарий к п. 3 ст. 1). При этом основная часть затрат, произведенных инвестором и (или) оператором соглашения в процессе осуществления перечисленных видов деятельности согласно схеме раздела продукции, предусмотренной п. 1 ст. 8, подлежит возмещению за счет соответствующей части произведенной по соглашению продукции (компенсационной продукции). При увеличении размеров этой доли соответственно уменьшается объем прибыльной продукции, подлежащей разделу между государством и инвестором. Естественно, что, предусмотрев такую систему раздела продукции, законодатель одно временно включил в закон комментируемое положение п. 2 ст. 7 о приоритетном праве участия в работах по соглашению российских юридических лиц. Таким путем предполагалось распространить предусмотренные законом льготы, прежде всего на российские организации.

Однако практика реализации Соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2" показала, что включение подобных условий в текст соглашения не является гарантией достижения указанных целей. Иностранные инвесторы заинтересованы в привлечении преимущественно зарубежных исполнителей работ и услуг, зачастую тесно связанных с компаниями-инвесторами.

Материалы проверок, проведенных Счетной палатой РФ, свидетельствуют о том, что на протяжении ряда лет наблюдалась тенденция к снижению доли российских организаций в общем числе компаний, заключивших контракты на выполнение работ по упомянутым Соглашениям. Так, по проекту "Сахалин-1" по сравнению с 1997 г. общее количество контрактов, заключенных с российскими предприятиями в 1998 г., уменьшилось в 2,5 раза, а по суммам заключенных договоров - в 10,8 раза. В 1999 г. эта тенденция продолжилась. Лишь в 2000 г. был отмечен небольшой рост соответствующих показателей.

В отношении проекта "Сахалин-2" имело место практическое отсутствие контрактов с российскими предприятиями на создание высокотехнологического оборудования, необходимого для реализации проекта (п. 5.3 разд. VII Отчета). Одновременно аудиторы пришли к выводу, что "возможность почти неограниченного отнесения расходов недропользователя на возмещаемые затраты стимулирует оператора к заключению максимально дорогих контрактов, к закупке максимально дорогого оборудования (услуг) у "своих" или близких фирм, при естественном стремлении зарубежных компаний действовать согласованно со своими производителями оборудования (услуг), что не обеспечивает увеличения доли российских подрядчиков в Сахалинских проектах" (там же).

Как представляется, включение рассматриваемого условия в закон не способно помочь российским производителям товаров и услуг, поскольку привлечение их к выполнению работ по соглашению наталкивается на негативную либо в лучшем случае пассивную позицию в данном вопросе со стороны инвестора. Поддержка отечественных предприятий стала бы реальной лишь в том случае, если бы списание произведенных инвестором затрат по контрактам ставилось в зависимость от того, заключены ли эти контракты с российскими юридическими лицами. При этом могла бы осуществляться адресная поддержка таких организаций за счет бюджета Российской Федерации.

Вместе с тем, нельзя не отметить, что правовые нормы, предусматривающие поддержку отечественного производителя, а также в целом предоставляющие преимущества на внутрироссийском рынке определенным группам субъектов, противоречат нормам и принципам, действующим в отношении государств - членов ВТО. Таким образом, весь блок соответствующих норм Закона о СРП, равно как и сам этот акт, приходят в противоречие с указанными нормами и принципами.

4). Вторым из упомянутых в п. 2 ст. 7 обязательств инвестора является обязательство по привлечению работников - граждан Российской Федерации, количество которых должно составлять не менее чем 80% состава всех привлеченных работников. Помимо этого предусмотрено привлечение иностранных рабочих и специалистов только на начальных этапах работ по соглашению или при отсутствии рабочих и специалистов - граждан Российской Федерации соответствующих квалификаций. В базовой редакции Закона о СРП абз. 3 п. 2 отсутствовал. Он был введен Федеральным законом от 7 января 1999 г. N 19-ФЗ.

Как и в случае с привлечением российских юридических лиц, соответствующая цель оказания поддержки за счет средств госбюджета российским гражданам могла быть достигнута при условии, что списание затрат инвестора и (или) оператора соглашения на оплату труда рабочих и специалистов производилось бы лишь при найме на работу граждан Российской Федерации. В иных случаях попытки решить указанным в абз. 3 п. 2 способом проблему занятости населения в тех регионах, где проводятся работы по соглашениям, вряд ли смогут привести к желаемому результату.

Характерна в данном случае аргументация позиции инвесторов, приводимая в упомянутом Отчете Счетной палаты РФ. Несоблюдение предусмотренной Соглашением "Сахалин-2" 70%-ной доли участия российских юридических лиц в производстве работ по соглашению представители компании-оператора мотивировали тем, что указанная доля участия является целью, поставленной для всего срока осуществления проекта. Формулировки абз. 2 и 3 комментируемого пункта не препятствуют использованию аналогичного аргумента и в отношении требований закона о преимущественном привлечении к выполнению работ по соглашению граждан Российской Федерации.

Представляется, что внешне категоричная, однако лишенная реальных механизмов воздействия на инвестора норма комментируемого абзаца нуждается в корректировке.

5). В абз. 4 п. 2 ст. 7 предусмотрено включение в соглашение обязательства инвестора по размещению заказов на изготовление оборудования, технических средств и материалов, необходимых для геологического изучения, добычи и первичной переработки полезных ископаемых, в объеме не менее чем 70% общей стоимости таких заказов между российскими или иностранными юридическими лицами, осуществляющими соответствующую деятельность и зарегистрированными в качестве налогоплательщиков на территории Российской Федерации. Данная норма введена Федеральным законом от 7 января 1999 г. N 19-ФЗ.

Сомнения в действенности подобных предписаний были вы сказаны в комментариях к абз. 2 и 3 п. 2 ст. 7. Практика показывает, что инвестор без труда обходит их. Достижение указанных целей возможно лишь путем ограничения перечня возмещаемых расходов инвестора и (или) оператора теми видами расходов, в осуществлении которых государство заинтересовано в наибольшей степени.

6). В абз. 5 п. 2 ст. 7 предусмотрено включение в соглашение обязательства инвестора по приобретению на конкурсной основе новой техники и внедрению прогрессивных технологий для ведения работ по соглашению. При этом российские товары (оборудование, технические средства и материалы) в отношении надежности, безопасности, качества и сроков поставок должны быть конкурентоспособными по отношению к аналогичным иностранным товарам. В базовой редакции Закона о СРП эта норма отсутствовала. Она введена Федеральным законом от 7 января 1999 г. N 19-ФЗ.

Данное положение вступает в противоречие с предписанием абз. 4 п. 2 ст. 7, обязывающим инвестора к размещению заказов на изготовление оборудования, технических средств и материалов, необходимых для геологического изучения, добычи и первичной переработки полезных ископаемых, в объеме не менее чем 70% общей стоимости таких заказов между российскими или иностранными юридическими лицами, осуществляющими соответствующую деятельность и зарегистрированными в качестве налогоплательщиков на территории Российской Федерации. По сути, норма абз. 5 представляет собой изъятие из приведенного положения. Из содержания абз. 5 следует, что при проведении конкурсов на приобретение новой техники требование об упомянутой выше не менее чем 70%-ной доле заказов не применяется. При этом требование о том, что российские товары должны быть конкурентоспособными по отношению к аналогичным иностранным товарам, предоставляет инвестору удобный аргумент для заключения контрактов преимущественно с иностранными контрагентами.

Не случайно по итогам проверки реализации Соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2" аудиторы Счетной палаты предложили исключить требование о конкурентоспособности российского оборудования "по срокам поставки", заменив его требованием соблюдения сроков, устанавливаемых согласованными программами ведения работ (п. 5 разд. VII Отчета). Было также предложено исключить требование о конкурентоспособности российского оборудования "по качеству", заменив требованием по соотношению "цена/качество" или установив четкие требования по качеству (соответствие стандартам и т.п.) как граничные условия (п. 6 разд. VII Отчета).

Аудиторы указали, что на невысокий уровень участия российских подрядчиков в работах по упомянутым Соглашениям будет и впредь оказывать влияние существующая практика проведения недропользователями конкурсов на контракты и заказы по множеству переменных параметров, а также отсутствие у УГО (уполномоченный государственный орган) и наблюдательного совета реальных рычагов пре сечения заключения контрактов без объявления конкурса. Аудиторы предложили установить санкции к недропользователю за несоблюдение квоты по размещению на российских предприятиях заказов на оборудование, материалы и услуги и оговорить временные интервалы (квартал, год), в течение которых обеспечивается 70%-ный уровень квот (п. 8 разд. VII Отчета).

7). Абзац 6 п. 2 ст. 7 предусматривает включение в соглашение обязательства инвестора по осуществлению мер, направленных на предотвращение вредного влияния работ по соглашению на окружающую природную среду, а также по ликвидации последствий такого влияния.

Степень указанного вредного влияния определяется исходя, прежде всего, из стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, охране недр, окружающей природной среды и здоровья населения, действующих в Российской Федерации. Необходимость соблюдения инвестором упомянутых стандартов (норм, правил) зафиксирована в абз. 1 п. 2 ст. 7.

Ликвидация последствий такого влияния также осуществляется в соответствии с установленными нормативами.

Вопросы финансирования ликвидационных мероприятий, про водимых после прекращения основной деятельности на выделенных в пользование инвестора территориях, регулируются Положением о формировании и использовании ликвидационного фонда при реализации соглашения о разделе продукции, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1999 г. N 741 (подробнее о содержании указанного Положения см. комментарий к п. 1 ст. 8).

8). Абзац 7 п. 2 ст. 7 предусматривает включение в соглашение обязательства инвестора по страхованию ответственности по возмещению ущерба в случае аварий, повлекших за собой вредное влияние на окружающую природную среду.

В целях регулирования вопросов страхования был подготовлен проект подзаконного нормативного акта "О порядке страхования работ (услуг) при реализации соглашений о разделе продукции", однако он не был принят.

Согласно п. 2.5.18 Положения о возмещении затрат инвестора расходы по страхованию экологических рисков относятся к возмещаемым затратам. Указанные расходы подлежат возмещению за счет части произведенной продукции (компенсационной продукции), что, соответственно, уменьшает причитающуюся государству долю прибыльной продукции при осуществлении раздела продукции по схеме, предусмотренной п. 1 ст. 8. В итоге, несмотря на выделение в абз. 7 п. 2 ст. 7 Закона о СРП обязательства по страхованию ответственности по возмещению ущерба в случае упомянутых аварий как обязательства инвестора, фактически финансирование страхования в значительной степени осуществляется за счет средств, которые должны были бы направляться в госбюджет.

В Отчете, подготовленном специалистами Счетной палаты РФ, предложено "осуществлять (в течение трех календарных месяцев с даты подписания соглашения) страхование рисков неисполнения им (инвестором - Н.П.) своих финансовых и иных обязательств по соглашению, а также рисков, связанных с последствиями аварий (разливы нефти и нефтепродуктов и т.д.); установить законом порядок определения сумм страхования, а также требования, которым должны удовлетворять соответствующие страховые компании" (п. 15 разд. VII Отчета). Автор разделяет точку зрения о том, что ввиду важности вопросов страхования работ, производимых в связи с реализаций крупномасштабных проектов, нормативное регулирование вопросов страхования рисков, в том числе природоохранных, должно осуществляться в форме закона, а не подзаконных актов.

Представляется также, что государство не должно принимать на себя в полном объеме возмещение инвестору расходов по страхованию экологических рисков. Следует напомнить, что согласно п. 1 ст. 2 Закона о СРП инвестор обязуется осуществить работы по поискам, разведке, добыче минерального сырья "за свой счет и на свой риск".

9). В абз. 8 п. 2 ст. 7 предусмотрено включение в соглашение обязательства инвестора по ликвидации всех сооружений, установок и иного имущества по завершении работ по соглашению, а также по очистке от загрязнения территории, на которой проводились работы по соглашению. По своему содержанию данное обязательство близко к обязательству инвестора о необходимости ликвидации по следствий вредного влияния работ по соглашению на окружающую природную среду, сформулированному в абз. 6 п. 2. Основное различие между ними состоит в том, что норма комментируемого абзаца относится к ситуации, когда деятельность инвестора на выделенной ему в пользование территории завершается.

По окончании срока действия соглашения о разделе продукции, при досрочном прекращении его действия или отказе инвестора от части территории, предусмотренной соглашением, инвестор создает ликвидационный фонд в виде внебюджетного фонда при Министерстве энергетики Российской Федерации (ранее - Министерство топлива и энергетики Российской Федерации) - по соглашениям о разделе продукции по месторождениям углеводородного сырья или при Министерстве природных ресурсов Российской Федерации - по соглашениям о разделе продукции по месторождениям других полезных ископаемых с целью накопления финансовых средств, необходимых для осуществления работ по консервации и ликвидации горных выработок и всех видов скважин, демонтажу оборудования и иных сооружений (платформ, металлоконструкций, объектов обустройства и др.), связанных с пользованием недрами в соответствии с соглашением о разделе продукции, а также для рекультивации территории, использованной при проведении работ по соглашению (работы по ликвидации).

Упомянутое выше Положение о формировании и использовании ликвидационного фонда при реализации соглашения о разделе продукции предусматривает, что затраты инвестора, связанные с работами по ликвидации, возмещаются ему частью произведенной продукции в порядке, установленном соглашением. Таким образом, несмотря на выделение в абз. 8 п. 2 ст. 7 обязательства инвестора по ликвидации всех сооружений, установок и иного имущества по завершении работ по соглашению, а также по очистке от загрязнения территории, на которой проводились работы по соглашению, материальное обеспечение выполнения этих работ возлагается не только на инвестора, но и на государство.

Следует добавить, что согласно подп. "з" п. 6 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 2001 г. N 86, осуществление контроля над формированием и использованием средств ликвидационного фонда при реализации соглашения о разделе продукции возложено на Министерство финансов РФ.

10). Абзац 9 п. 2 ст. 7 предусматривает, что стороны соглашения могут согласовать применение общепринятых в мировой практике разведки и добычи минерального сырья стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, охране недр, окружающей природной среды и здоровья населения при условии предварительного одобрения указанных стандартов (норм, правил) соответствующими государственными органами Российской Федерации в установленном порядке.

Ранее уже говорилось, что согласно абз. 1 п. 2 ст. 7 работы по соглашению выполняются при соблюдении утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, охране недр, окружающей природной среды и здоровья населения. Абзац 9 п. 2 не противоречит этому общему правилу, поскольку предписывает, что иные, отличные от российских стандарты проведения работ могут применяться лишь после утверждения их компетентными госорганами Российской Федерации. В комментируемой норме не содержится требования о том, чтобы общепринятые в мировой практике стандарты были более жесткими, чем отечественные. Вместе с тем, поскольку российские стандарты являются основой разработки технико-экономических обоснований проектов, осуществляемых на основе соглашений о разделе продукции, применяемые в процессе реализации соглашений общепринятые стандарты должны соответствовать российским либо предусматривать более высокие требования к проведению работ, чем внутрироссийские нормативы. Лишь в этом случае применение международных стандартов представляется обоснованным.

11). Согласно абз. 9 п. 2 ст. 7 стороны должны предусматривать в соглашениях условие о том, что не менее определенной части технологического оборудования для добычи полезных ископаемых и их переработки, закупаемого инвестором, должно производиться на территории Российской Федерации.

В предыдущей редакции Закона о СРП речь в данном положении шла о части технологического оборудования для добычи полезных ископаемых и их переработки, закупаемого инвестором с последующим возмещением затрат компенсационной продукцией. В редакции Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 75-ФЗ это уточнение не содержится. Иными словами, требование о закупке соответствующей доли оборудования, производимого на территории Российской Федерации, ныне распространено на любое оборудование упомянутого вида, а не только закупаемое инвестором с последующим возмещением затрат компенсационной продукцией.

Следует, однако, учитывать положение абз. 5 п. 2 о необходимости приобретения инвестором на конкурсной основе новой техники и внедрения прогрессивных технологий для ведения работ по соглашению. При этом предписывается, что российские товары (оборудование, технические средства и материалы) в отношении надежности, безопасности, качества и сроков поставок должны быть конкурентоспособными по отношению к аналогичным иностранным товарам. Последнее требование может быть использовано инвестором как аргумент, оправдывающий несоблюдение указанной выше пропорции в закупках оборудования (см. комментарий к абз. 5 п. 2 ст. 7).

3. По сравнению с базовой редакцией Закона о СРП п. 3 ст. 7 был конкретизирован Федеральным законом от 7 января 1999 г. N 19-ФЗ. Ранее в этом пункте говорилось об обязанности инвестора "принимать все необходимые меры по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей". Такая формулировка носила излишне общий характер, неясно было, какими критериями должен руководствоваться инвестор при осуществлении указанных мер. Согласно действующей редакции Закона о СРП при выполнении работ по соглашению на объектах, расположенных на территориях традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, инвестор обязан принимать меры по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных на родов, предусмотренные законодательством Российской Федерации. Это положение согласуется с п. 2 комментируемой статьи, устанавливающим общее правило, в соответствии с которым работы по соглашению выполняются при соблюдении требований законодательства Российской Федерации.

Помимо этого п. 3 предусматривает обязательность выплат инвестором соответствующих компенсаций в случаях и порядке, которые установлены Правительством РФ.

Ряд вопросов, связанных с защитой интересов и прав коренных малочисленных народов, нашел отражение в Постановлении Правительства РФ от 31 декабря 1997 г. N 1664 "О реформировании системы государственной поддержки районов севера"*(62). Социально-экономические проблемы северных регионов России затрагивались также в разд. VI Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2000-2001 гг. от 16 декабря 1999 г.*(63).

4. 1). Согласно формулировке п. 4 ст. 7, содержавшейся в базовой редакции Закона о СРП, организация выполнения работ по соглашению, в том числе ведение учета и отчетности в соответствии с положениями ст. 14 этого закона, возлагалась на оператора соглашения, действовавшего по поручению инвестора. Ныне эти функции наряду с оператором соглашения может выполнять сам инвестор. Таким образом, законодатель расширил полномочия инвестора по соглашению. В п. 4, однако, не указано, вправе ли упомянутые субъекты разделить между собой соответствующие полномочия и исполнять их одновременно. В таком случае образовалось бы два центра, ответственных за организацию работ, что могло бы усложнить оперативный контроль со стороны государства за ведением учета и отчетностью в рамках соглашения.

Впрочем, упоминание об инвесторе как лице, самостоятельно осуществляющем учет и отчетность в ходе реализации соглашения, также не способствовало укреплению такого контроля. В отношении оператора комментируемый пункт предусматривает, что в таком качестве могут выступать созданные инвестором для этих целей на территории Российской Федерации филиалы или юридические лица либо привлекаемые инвестором для этих целей юридические лица, а также иностранные юридические лица, осуществляющие деятельность на территории Российской Федерации, тогда как в отношении инвестора закон не устанавливает какой-либо привязки к территории России.

Таким образом, географическая удаленность иностранного инвестора, а также возможность осуществления им предпринимательской деятельности одновременно в разных регионах мира может служить фактором, осложняющим государственный контроль за реализацией соглашений.

В подзаконные нормативные акты был включен ряд положений, направленных на упрощение контроля над финансово-хозяйственной деятельностью инвестора. Так, в Указаниях по отражению в бухгалтерском учете и отчетности операций при исполнении соглашений о разделе продукции, утвержденных Приказом Минфина РФ от 11 августа 1999 г. N 53н (подробнее об этом акте см. комментарий к ст. 14), содержится предписание о том, чтобы вся информация, связанная с составлением бухгалтерской отчетности, хранилась на территории Российской Федерации и представлялась по требованию налоговых и других уполномоченных государством органов. В связи с упомянутым дополнением комментируемого пункта, касающимся инвестора, аналогичное положение следовало бы включить непосредственно в текст Закона о СРП.

2). Пункт 4 устанавливает, что организация выполнения работ по соглашению, в том числе ведение учета и отчетности, осуществляется оператором соглашения по поручению инвестора. При этом предмет деятельности оператора должен быть ограничен организацией указанных работ. Взаимоотношения между указанными субъектами регулируются договором, устанавливающим круг обязанностей оператора.

В соответствии с российским законодательством таким договором может быть договор поручения. Пункт 1 ст. 971 ГК РФ устанавливает, что по договору поручения одна сторона (поверенный) обязуется совершить от имени и за счет другой стороны (доверителя) определенные юридические действия. Права и обязанности по сделке, совершенной поверенным, возникают непосредственно у доверителя.

Часть I Гражданского кодекса РФ, введенная в действие после даты вступления в силу Закона о СРП, содержит регулирование коммерческого представительства. Этот институт не был известен Гражданскому кодексу РСФСР 1964 г., применявшемуся в период подготовки комментируемого Закона.

Согласно п. 1 ст. 184 ГК РФ коммерческим представителем является лицо, постоянно и самостоятельно представительствующее от имени предпринимателей при заключении ими договоров в сфере предпринимательской деятельности. Коммерческое представительство осуществляется на основании договора, заключенного в письменной форме и содержащего указания на полномочия представителя, при отсутствии таких указаний - также и доверенности (п. 3).

Представляется, что при оформлении отношений между инвестором и оператором по соглашению о разделе продукции возможно использование обоих указанных видов договоров. В предусмотренных законом случаях они должны дополняться выдачей оператору доверенности на совершение определенных действий.

В случае участия в соглашении в качестве инвестора объединения юридических лиц, не обладающего статусом юридического лица, его участники вправе уполномочить на осуществление функций оператора некое третье лицо или же наделить соответствующими полномочиями одного из участников такого объединения.

Независимо от способа построения взаимоотношений между инвестором и оператором инвестор несет имущественную ответственность перед государством за действия оператора соглашения как за свои собственные действия.

5. Пункт 5 ст. 7 предусматривает обязательность возврата инвестором участков территории, переданной ему в пользование в соответствии с условиями соглашения, по завершении определенных этапов поисков и разведки место рождений минерального сырья.

Закон "О недрах" не содержит аналогичного требования к недропользователям. Среди обязанностей пользователя, имеющих отношение к возврату соответствующих участков, ст. 22 этого закона предусматривает лишь приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования, а также обеспечение сохранности разведочных горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию.

Между тем, проблема возврата участков, на которых работы по поиску и разведке месторождений уже завершены, весьма существенна. Государство заинтересовано в освобождении инвестором предоставленных ему ранее в пользование площадей для вовлечения их в оборот, консервации или иных целей. Инвестор, напротив, зачастую по разным причинам не спешит осуществить требуемые действия.

Для ускорения возврата неиспользуемых территорий Закон "О недрах" в ч. 2 ст. 41 предусматривает, что размеры регулярных взносов за единицу использованного участка недр или площади, как правило, возрастают в зависимости от продолжительности проведения работ. Иными словами, чем продолжительнее оказывается период проведения пользователем поисковых и разведочных работ, тем выше становятся взимаемые государством регулярные взносы за пользование недрами.

Схожий принцип использован в ст. 41 Закона "О недрах" в редакции Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ. Она предусматривает, что регулярный платеж за пользование недрами взимается за площадь лицензионного участка, предоставленного недропользователю, за вычетом возвращенной части лицензионного участка. При этом ставка такого платежа устанавливается за один квадратный километр площади участка недр.

Согласно п. 4 ст. 13 Закона о СРП при осуществлении соглашений о разделе продукции инвестор тоже вносит ежегодные платежи за проведение поисковых и разведочных работ (ренталс). На их размер также оказывает влияние продолжительность работ. Вместе с тем, при реализации таких соглашений увеличение размеров платежей не служит реальным стимулом для ускорения процесса возврата упомянутых участков, поскольку, согласно Положению "О составе и порядке возмещения затрат при реализации соглашений о разделе продукции", платежи этого вида относятся к возмещаемым затратам инвестора и подлежат возмещению за счет компенсационной продукции (подробнее о содержании Положения см. комментарий к п. 2 ст. 8). Таким образом, повышение размеров взносов, осуществляемых инвестором по этим платежам, способствует увеличению доли компенсационной продукции, что, согласно схеме раздела продукции, изложенной в п. 1 ст. 8, уменьшает количество прибыльной продукции, подлежащей разделу между государством и инвестором. Получая компенсационную продукцию в собственность, инвестор не ощущает снижения уровня прибыльной продукции. Потери государства, напротив, являются невозмещаемыми. Итак, при заключении соглашений о разделе продукции по упомянутой схеме государство лишено реальной возможности влиять на инвестора путем увеличения рентных платежей за пользование недрами, поскольку это ведет к прямым убыткам для самого государства.

Поскольку по указанным причинам экономические факторы воздействия на инвестора с целью ускорения возврата неиспользуемых площадей не являются эффективными, в Закон о СРП было включено прямое требование о возврате инвестором участков территории, переданной ему в пользование в соответствии с условиями соглашения, по завершении определенных этапов поисков и разведки место рождений минерального сырья. В соответствии с комментируемым пунктом ст. 7 размеры возвращаемых участков, а также порядок, сроки и условия их возврата определяются соглашением.

6. Вопросы, касающиеся государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, регулируются ст. 29 Закона "О недрах". Согласно этой статье экспертизе подлежат запасы полезных ископаемых разведанных месторождений.

Цель ее проведения состоит в создании условий для рационального, комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, а также границ участков недр, предоставляемых в пользование. Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов. Заключение государственной экспертизы о промышленной значимости разведанных запасов полезных ископаемых является основанием для их постановки на государственный учет.

Часть 4 упомянутой статьи устанавливает, что государственная экспертиза может проводиться на любой стадии геологического изучения месторождения при условии, что представляемые на экспертизу геологические материалы позволяют дать объективную оценку количества и качества запасов полезных ископаемых, их народно-хозяйственного значения, горно-технических, гидрогеологических, экологических и других условий их добычи.

Государственной экспертизе подлежит также геологическая информация об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых. Предоставление таких участков недр в пользование разрешается только после проведения государственной экспертизы геологической информации.

Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр осуществляется специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ. В соответствии с Законом "О недрах" эти вопросы были урегулированы Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. N 210 "Об органах, осуществляющих государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр"*(64).

Согласно указанному Постановлению Комитет РФ по геологии и использованию недр*(65) и его территориальные органы являются специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации, осуществляющими государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической и экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр.

Государственную экспертизу экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр обеспечивают Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ (ныне - Министерство природных ресурсов РФ) и его территориальные органы, уполномоченные на проведение государственной экологической экспертизы.

Упомянутым Постановлением Правительства РФ Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ была передана в установленном порядке из ведения этого Министерства в ведение Комитета РФ по геологии и использованию недр. В настоящее время эта комиссия находится в ведении Министерства природных ресурсов РФ.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ N 210, а также Постановлением Правительства РФ от 24 октября 1996 г. N 1260 "Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации" Приказом МПР РФ от 7 марта 1997 г. N 40 была утверждена Классификация запасов месторождений и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых и Классификация эксплуатационных запасов и прогнозных ресурсов подземных вод. Эти Классификации являются обязательными для всех недропользователей (юридических лиц и граждан) при разведке и разработке полезных ископаемых на территории Российской Федерации.

13 апреля 1998 г. был издан Приказ Министерства природных ресурсов РФ N 102 "Об утверждении положения о порядке проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической и экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр".

В соответствии с подп. 5.7 этого документа объектами государственной геологической экспертизы являются, в частности, программы, проекты соглашений о разделе продукции и иные материалы с точки зрения полноты и комплексности извлечения полезных ископаемых, их рационального использования и охраны недр.

Из содержания ст. 29 Закона "О недрах" можно заключить, что предоставление соответствующей информации для проведения государственной экспертизы является безусловной обязанностью инвестора, а также условием предоставление участков недр в пользование.

7. Базовая редакция Закона о СРП содержала формулировку, которая предусматривала возможность создания сторонами управляющего комитета. В настоящей редакции возможность создания такого органа сменилась обязанностью сторон сформировать соответствующий комитет. Таким образом, статус комитета, который первоначально рассматривался как факультативный орган, был существенно повышен. Это отвечало пожеланиям инвесторов, рассматривавших управляющий комитет как альтернативу уполномоченному государственному органу, который, по мнению инвесторов, в своей деятельности в первую очередь руководствовался бы интересами государства как стороны соглашения*(66).

С повышением статуса управляющего комитета изменилась и его роль в системе договорных отношений по разделу продукции. Представительный состав комитета позволяет оперативно решать практически любые вопросы, требующие участия в их разрешении одновременно государства и инвестора.

Непосредственная цель создания комитета заключается в координации деятельности по выполнению работ по соглашению. Напомним, что п. 4 ст. 7 организация выполнения работ по соглашению возлагается на инвестора, который вправе поручить реализацию этих функций оператору соглашения.

Соглашением определяется численный состав, права и обязанности управляющего комитета, а также порядок его работы. Комитет образуется на паритетных началах. Этот принцип распространяется как на представительство сторон соглашения, так и на представительство в комитете Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, участвующих в соглашении на стороне государства.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 2001 г. N 86 назначение и определение полномочий представителей Правительства РФ из числа федеральных государственных служащих в управляющих комитетах, создаваемых в соответствии с условиями таких соглашений, относится к компетенции Правительства РФ.

Согласно утвержденному упомянутым Постановлением Положению о разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области подготовки, заключения и реализации соглашений о разделе продукции, а также по контролю над их реализацией координация и организация деятельности представителей Правительства РФ в управляющих комитетах входит в круг полномочий Министерства экономического развития и торговли РФ.

Помимо комментируемого пункта ст. 7 Закон о СРП не содержит регулирования, касающегося правового положения управляющего комитета.

Ряд соответствующих норм содержится в Положении "О составе и порядке возмещения затрат при реализации соглашений о разделе продукции". Так, п. 1.4 этого акта установлено, что в соответствии с программой работ и сметой затрат в порядке, предусмотренном соглашением, управляющим комитетом утверждаются возмещаемые затраты, под которыми понимаются обоснованные затраты инвестора или оператора соглашения, понесенные при выполнении программы работ. Согласно п. 2.3 этого акта размер затрат инвестора и (или) оператора, понесенных с даты вступления соглашения в силу и в течение всего периода действия соглашения, обосновывается в утвержденных управляющим комитетом программе работ и смете затрат. Управляющий комитет может утвердить изменения по отдельным статьям затрат. В этом случае отчет об исполнении сметы утверждается с учетом указанных изменений (п. 2.6).

Затраты инвестора и (или) оператора возмещаются в пределах отчета об исполнении сметы затрат, одобренного управляющим комитетом (п. 4.4).

Затраты инвестора на содержание управляющего комитета по соглашению учитываются как управленческие затраты и возмещаются за счет компенсационной продукции.

При реализации соглашения о разделе продукции, согласно упомянутому выше Положению о формировании и использовании ликвидационного фонда, управляющим комитетом утверждаются подготавливаемые инвестором план работ по ликвидации и смета затрат на его реализацию, а также все изменения и дополнения к ним.

В случае необходимости управляющий комитет осуществляет корректировку плана работ по ликвидации и сметы затрат на его реализацию. Порядок и сроки их корректировки, а также корректировки размера отчислений устанавливаются соглашением о разделе продукции (п. 5).