Статья 10. Распределение и реализация государственной доли произведенной продукции

1. 1). Помимо вопросов, связанных с распределением государственной доли произведенной продукции, в договоре, заключаемом между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, решаются и другие вопросы, касающиеся их взаимоотношений, возникающих в процессе реализации соглашений о разделе продукции. Некоторые из них упомянуты непосредственно в Законе о СРП. Так, в п. 2 ст. 20 говорится, что договорами, указанными в п. 1 ст. 10 Закона, устанавливаются условия и порядок распределения между Российской Федерацией и соответствующим субъектом Российской Федерации расходов для удовлетворения требований инвестора о возмещении убытков в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения государством своих обязательств по соглашению, а также порядок взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации при рассмотрении предъявленных государству требований инвестора, касающихся исполнения государством своих обязательств по соглашению.

Вместе с тем, в Законе о СРП нет специальных предписаний, ограничивающих содержание рассматриваемого договора только двумя упомянутыми группами вопросов. На основании этого можно сделать вывод о том, что таким договором могут быть урегулированы и другие аспекты взаимоотношений участников соглашения о разделе продукции, представляющих государство, главным образом имеющие имущественный характер. К их числу можно отнести комплекс проблем, затронутых в ст. 11 комментируемого закона. Они связаны с переходом к государству права собственности на имущество, вновь созданное или приобретенное инвестором и используемое им для выполнения работ по соглашению.

В абз. 3 п. 1 этой статьи говорится, что в случае перехода к государству права собственности на указанное имущество порядок его отнесения к федеральной собственности и (или) к собственности субъекта Российской Федерации, а также порядок дальнейшего использования этого имущества определяются на основе договора, заключаемого между Правительством РФ и органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. В отличие от п. 2 ст. 20 здесь не дается конкретной отсылки к договорам, предусмотренным ст. 10 Закона о СРП. Тем не менее, указанные проблемы также могут быть решены в рамках такого договора, однако в этом случае он должен быть заключен, как предписано ст. 11, между Правительством РФ и органом исполнительной власти субъекта федерации. В комментируемом пункте ст. 10 дана более широкая характеристика стороны договора, представляющей федеральный центр: "соответствующие органы исполнительной власти Российской Федерации".

Помимо указанных вопросов предметом регулирования упомянутых договоров могут быть порядок и условия реализации государственной доли произведенной продукции, осуществляемой федеральными и региональными органами исполнительной власти. Процесс реализации продукции требует проведения ряда организационных мероприятий, а также определенных финансовых затрат, поскольку он сопряжен с необходимостью создания новых или же выделением из числа уже существующих структур отдельных образований, специализирующихся на выполнении данных функций. Организационно-правовые формы таких образований могут быть различными. Объем необходимых материальных вложений, перечень и порядок проведения соответствующих мероприятий и другие вопросы могут находить отражение в рассматриваемых договорах.

2). Вызывает определенные сомнения содержащееся в абз. 1 ст. 10 указание о том, что рассматриваемые в этой статье договоры заключаются "применительно, как правило, к каждому отдельному соглашению". По-видимому, такая формулировка должна означать разрешение заключать единый договор такого рода между одними и теми же участниками нескольких соглашений о разделе продукции, например, в случае разработки на указанных условиях нескольких участков недр, расположенных на территории одного субъекта федерации.

Вместе с тем, ее можно понимать как возможность решать указанные вопросы в административном порядке, не заключая подобного договора. Однако, если возможны случаи, при которых договор не заключается, каким образом при этом должно происходить распределение государственной доли произведенной продукции, а также указанной в п. 2 ст. 20 ответственности участников, выступающих от лица государства в основном соглашении? Представляется, что ст. 10 следовало бы сформулировать более определенно. Было бы целесообразным включить предписание о заключении такого договора в каждом отдельном случае, поскольку условия каждого соглашения о разделе продукции, в рамках которого предоставляются в пользование участки недр и осуществляются работы на шельфе, являются по-своему уникальными.

При любом толковании комментируемой статьи употребленное законодателем выражение "как правило" не согласуется с императивным предписанием заключить такой договор не позднее, чем через 30 дней со дня вступления в силу соглашения о разделе продукции. Такой подход практически подрывает возможность защиты одним из участников, чаще всего субъектом федерации, своих интересов путем принуждения другого участника отношений по разделу продукции к заключению упомянутого договора.

Так, при отказе заключить договор или несоблюдении установленного для его заключения 30 дневного срока может быть применена ст. 445 ГК РФ ("Заключение договора в обязательном порядке").

Согласно п. 4 этой статьи "если сторона, для которой в соответствии с настоящим Кодексом или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор".

Одновременно вступает в действие норма этой же статьи, устанавливающая, что "сторона, необоснованно уклоняющаяся от заключения договора, должна возместить другой стороне причиненные этим убытки" (абз. 2 п. 4 ст. 445 ГК). Указание на то, что договор "заключается, как правило, к каждому отдельному соглашению", порождает неопределенность в отношениях участников соглашения по разделу продукции, что дает суду основание отказать в принуждении другой стороны к его заключению.

3). Важно подчеркнуть, что договор, регулируемый ст. 10 и 20, не является частью соглашения о разделе продукции, а существует как отдельный юридический документ.

В то же время он имеет взаимосвязь с основным соглашением. Согласно абз. 1 ст. 10 договор заключается не позднее чем через 30 дней со дня вступления такого соглашения в силу.

Сторонами договора должны быть соответствующие участники соглашения о разделе продукции, представляющие в нем государство. В комментируемом абзаце содержится важное положение, отчасти восполняющее пробел в регулировании, допущенный в п. 1 ст. 3. Напомним, что в этом пункте в качестве одной из сторон соглашения о разделе продукции называется Российская Федерация (государство), от имени которой в соглашении выступают Правительство РФ и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр, или уполномоченные ими органы. При этом оставалось неясным, орган исполнительной власти какого из субъектов должен участвовать в указанном качестве, если участок недр расположен вне территории какого-либо субъекта федерации, например, на континентальном шельфе Российской Федерации.

В п. 1 ст. 10 указывается, что договор о распределении государственной доли произведенной продукции заключается между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр или же проводятся работы по соглашению при пользовании недрами континентального шельфа Российской Федерации.

Толкование указанной нормы приводит к выводу, что в случае проведения работ по соглашению на шельфе участником такого соглашения должен быть субъект федерации, на территории которого проводятся работы, непосредственно связанные с пользованием недрами континентального шельфа Российской Федерации.

Остается, однако, неясным, какой субъект федерации в лице соответствующего органа власти должен выступать в качестве участника соглашения о разделе продукции, а также стороны рассматриваемого договора в случае, если предоставленный в пользование участок недр расположен в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Подобные пробелы в регулировании можно отнести к недостаткам Закона о СРП.

Следует отметить, что более корректная формулировка содержится в Постановлении Правительства РФ от 2 февраля 2001 г. N 86 и утвержденном этим актом Положении о разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области подготовки, заключения и реализации соглашений о разделе продукции, а также по контролю над их реализацией. В связи с рассмотрением вопроса об упомянутых договорах в этих документах говорится о субъектах Российской Федерации, на территории которых расположены предоставляемые в пользование участки недр или проводятся работы по таким соглашениям.

Представляется, что аналогичная формулировка могла бы быть включена и в Закон о СРП.

4). В части, касающейся распределения государственной доли произведенной продукции, рассматриваемые договоры устанавливают:

- пропорции распределения государственной доли произведенной продукции;

- условия и порядок поступления указанной продукции или ее стоимостного эквивалента в соответствии с согласованными пропорциями распределения государственной доли такой продукции в федеральную собственность и собственность субъекта Российской Федерации.

В абз. 3 п. 1 ст. 10 перечислены факторы, которые подлежат учету при определении пропорции распределения государственной доли произведенной продукции. В их числе названы:

- месторасположение предоставляемого в пользование участка недр;

- вид добываемого минерального сырья и размер его извлекаемых запасов;

- величина учитываемых при разделе продукции между государством и инвестором налогов, подлежащих уплате в федеральный бюджет, бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации и местные бюджеты;

- уровень социально-экономического развития территории, на которой производятся работы по соглашению;

- степень экологических рисков.

Данный перечень является исчерпывающим и не должен толковаться расширительно.

Нормы, касающиеся распределения доходов, получаемых государством от эксплуатации природных ресурсов недр, между бюджетами разных уровней, содержатся в ряде федеральных законодательных актов, в частности, Федеральных законах "О недрах", "О континентальном шельфе Российской Федерации", "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", Бюджетном кодексе РФ.

Так, с учетом положений абз. 3 п. 1 ст. 10 с 1 января 2002 г. непосредственное влияние на содержание рассматриваемых договоров оказывает ст. 48 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 05.08.2000 N 116-ФЗ, 08.08.2001 N 126-ФЗ)77, устанавливающая соотношение долей налога на добычу полезных ископаемых, поступающих в доход федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и соответствующего местного бюджета. При установлении пропорций распределения сумм указанного налога принимаются во внимание такие факторы, как месторасположение предоставляемого в пользование участка недр и вид добываемого минерального сырья.

5). Абзац 4 п. 1 ст. 10 содержит два важных положения. В нем говорится, во-первых, что государственная доля произведенной продукции после ее распределения между участниками соглашения, представляющими государство, становится федеральной собственностью и собственностью соответствующего субъекта Российской Федерации. Во-вторых, указывается, что в собственность указанных субъектов может поступать как произведенная продукция, так и ее стоимостной эквивалент.

6). До настоящего времени не решен вопрос о правовой природе договора, заключаемого между исполнительными органами Российской Федерации и соответствующего субъекта федерации в порядке, предусмотренном комментируемой статьей. Поскольку речь идет о регулировании имущественных отношений, его можно рассматривать как гражданско-правовой договор. Основанием для такого подхода является предоставление Российской Федерации и ее субъектам возможности участвовать в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Содержание действующих нормативных актов не препятствует тому, чтобы органы исполнительной власти Российской Федерации и субъекта Федерации как стороны договора о распределении государственной доли произведенной продукции выступали в качестве субъектов гражданского права.

Вместе с тем, исходя из того, что сторонами договора являются государственные органы исполнительной власти, т.е. носители административно-властных полномочий, такой договор можно отнести к так называемым "административным договорам" или, в соответствии с определением, данным известным специалистом в области административного права проф. Ю.М. Козловым, к "административно-правовым соглашениям"*(78). Вместе с тем, как обоснованно отмечается в специальной литературе, "достижение соглашения между субъектами государственно-управленческой деятельности требует затем соответствующего юридически-властного оформления. Само соглашение непосредственно не порождает конкретные административные правоотношения, но способствует формированию сложного состава юридического факта: соглашение плюс последующее (как результат) правомерное действие властного субъекта управления в виде издания индивидуального правового акта.

Результатом может быть и издание нормативного административно-правового акта:"*(79).

Не исключена возможность возникновения подобного сложного состава и в случае заключения договора о распределении государственной доли произведенной продукции. Наиболее вероятно, что реальное распределение продукции будет производиться после издания на основе и во исполнение договора индивидуальных правовых актов властного характера обоими органами исполнительной власти.

По предварительному согласованию между этими органами возможно издание одного акта, например, правового акта Правительства РФ.

Признание административно-правового характера такого договора не лишает стороны, прежде всего орган исполнительной власти субъекта Федерации как более уязвимую сторону данного договора, права защищать свои интересы в судебном порядке. В частности, такую возможность предоставляет Арбитражный процессуальный Кодекс РФ от 5 мая 1995 г.*(80), устанавливающий в ч. 1 ст. 22, что арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений, в том числе споры между Российской Федерацией и субъектами Федерации.

Часть 2 ст. 22 Арбитражного процессуального Кодекса РФ напрямую относит к спорам, разрешаемым арбитражным судом, споры о разногласиях по договору, заключение которого предусмотрено законом, т.е. в случае, аналогичном рассматриваемому.

Итак, следует признать вероятность двух разных подходов к определению природы рассматриваемого договора: гражданско-правового и административно-правового. Во избежание двойного толкования проблему следовало бы разрешить в специальном правовом акте с учетом возможных последствий выбора того или иного варианта.

2. Согласно п. 2 ст. 10 часть произведенной продукции, поступающая в федеральную собственность, может быть использована для федеральных нужд в порядке, определяемом Правительством РФ, с зачислением выручки от ее реализации в федеральный бюджет. Поскольку в данном пункте речь идет о той части государственной доли произведенной продукции, которая принадлежит Российской Федерации, указанные полномочия по ее использованию находятся в пределах компетенции Правительства РФ и представляются юридически правомерными. Вместе с тем, обращает на себя внимание неопределенность, существующая в отношении размеров части продукции, которая может использоваться в указанном порядке.

Ожидаемые поступления от реализации соглашений о разделе продукции должны отражаться в федеральном бюджете и использоваться не только для удовлетворения текущих нужд. Всякое увеличение доли произведенной продукции, используемой вышеупомянутыми органами в оперативном порядке, ведет к снижению общих объемов поступлений от реализации такой продукции, направляемых в федеральный бюджет.

Предоставляя исполнительным органам важное полномочие по распоряжению значительной долей произведенной продукции, минуя закон о федеральном бюджете, п. 2 ст. 10 не ограничивает свободу их действий. Руководствуясь данной нормой, соответствующие органы могут использовать по своему усмотрению сколь угодно большую часть продукции, являющейся федеральной собственностью, по сути, не отчитываясь в своих действиях перед органом законодательной власти. Для лучшего понимания масштабов полномочий, предусмотренных п. 2 ст. 10, следует напомнить, что по имеющимся данным на условиях раздела продукции разрабатывается уже 26,5% разведанных запасов российской нефти (см. предисловие к настоящему Комментарию). Представляется, что распоряжение значительными объемами продукции должно осуществляться под общим контролем федерального законодательного органа с учетом положений бюджетного законодательства.

В связи с изложенным данный пункт нуждается в корректировке в части уточнения размеров доли произведенной продукции, которая может использоваться в указанном порядке.

3. Пункт 3 ст. 10 демонстрирует существенную разницу в подходе законодателя к порядку использования части произведенной продукции, поступающей в федеральную собственность, а также части этой продукции, поступающей в собственность соответствующего субъекта Российской Федерации.

Если в первом случае широкие полномочия по использованию продукции предоставляются исполнительным органам, которые в лице Правительства РФ определяют и сам порядок ее использования, то во втором случае деятельность по использованию продукции должна осуществляться в порядке, определяемом законодательством субъектов Российской Федерации. Таким образом, исполнительным органам субъекта федерации Закон о СРП предоставил менее широкие полномочия по распоряжению соответствующей частью произведенной продукции, чем аналогичным федеральным органам.