Статья 4. Пользование участками недр на условиях раз дела продукции

1. Согласно ст. 1.2 Закона "О недрах" недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Данная норма Закона "О недрах" воспроизводит положение п. "в" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Любые иные субъекты, кроме государства могут использовать недра лишь в той мере и на тех основаниях, которые установлены государством.

Все используемые участки недр, представляющие собой геометризованные блоки недр, а также неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа в совокупности составляют государственный фонд недр.

Часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений.

В соответствии со ст. 6 Закона "О недрах" недра предоставляются в пользование для следующих целей:

1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр; (в ред. Федерального закона от 02.01.2000 N 20-ФЗ)

2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; (в ред. Федерального закона от 02.01.2000 N 20-ФЗ)

3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения (поисков, разведки) и добычи полезных ископаемых. В этом случае добыча полезных ископаемых может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении.

Согласно ч. 1 ст. 7 Закона "О недрах" в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр.

При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов, а также другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.

Важное значение для определения правового статуса участка недр, предоставляемого пользователю в виде горного отвода, имеет содержание ч. 4 ст. 7 Закона "О недрах". В нем установлено, что пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.

Предоставленный в пользование участок недр может также иметь статус геологического отвода. Участку недр, выделяемому в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых), по решению федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа придается статус геологического отвода. В отличие от горного отвода в границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр. Их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование.

Согласно ч. 6 ст. 7 Закона "О недрах" в отношении участка недр, предоставляемого в соответствии с соглашением о разделе продукции при поисках, разведке и добыче минерального сырья, горный или геологический отвод оформляется в границах, определенных указанным соглашением. Как можно видеть, данная норма подчеркивает приоритет соглашения перед лицензией, что в целом отличает пользование недрами на основе раздела продукции от пользования ими, осуществляемого на иных основаниях. В этих случаях определяющую роль при установлении порядка пользования недрами играет лицензия. Далее вопрос о соотношении соглашения и лицензии будет рассмотрен подробнее.

Анализ п. 1 ст. 4 позволяет придти к выводу, что соглашение, не соответствующее требованиям Закона о СРП, не может служить основанием для предоставления инвестору права пользования участками недр на условиях раздела продукции.

Одновременно п. 1 ст. 4 имеет и иной смысл: если соглашение заключено в соответствии с Законом о СРП, оно служит достаточным основанием для предоставления инвестору права пользования участком недр на условиях раздела продукции.

2. 1). Изложенная выше идея о приоритете соглашения над лицензией получает развитие в п. 2 ст. 4, который устанавливает, что участок недр предоставляется в пользование инвестору в соответствии с условиями соглашения. При этом лицензия на пользование участком недр лишь удостоверяет право пользования, играя в процедуре наделения инвестора упомянутым правом подчиненную в сравнении с соглашением роль. Именно в соглашении указывается, какой участок недр должен быть предоставлен инвестору.

Нормы Закона "О недрах", относящиеся к выдаче лицензий, также возвращают нас к содержанию соглашений: согласно ч. 4 ст. 12 лицензия на пользование недрами на условиях раздела продукции должна содержать соответствующие данные и условия, предусмотренные указанным соглашением. Таким образом, вслед за Законом о СРП упомянутый закон полностью подчиняет содержание административного акта - лицензии - воле сторон договора, отличающегося не вполне ясной правовой природой, что, однако, не мешает разработчикам Закона о СРП распространять на него гражданско-правовое регулирование.

Изменение условий договора должно вести к изменению и условий лицензии, фактически теряющей при этом свое первоначальное значение как властно-распорядительного акта. В свою очередь, госорганы, выдавшие лицензию, утрачивают возможность применить в случае необходимости в отношении инвестора весь объем предоставленных им полномочий. Следует подчеркнуть, что подобная ситуация характерна только для рассматриваемых соглашений и не распространяется на недропользователей, действующих на иных основаниях.

2). Остановимся на лицензировании пользования недрами более подробно и сравним обычный порядок предоставления субъекту предпринимательской деятельности права пользования участком недр с порядком, установленным для соглашений о разделе продукции.

Предоставление недр в пользование осуществляется на основании специального государственного разрешения в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами (ч. 1 ст. 11 Закона "О недрах"). Такой же подход к содержанию лицензии характерен и для Гражданского Кодекса РФ, рассматривающего лицензию как специальное разрешение (абз. 3 п. 1 ст. 49 ГК). Итак, по своей правовой природе лицензия представляет собой разрешение, данное государством конкретному лицу на занятие определенной деятельностью или на пользование объектом, находящимся в собственности государства.

В ч. 3 ст. 11 Закона "О недрах" дается еще одно определение лицензии. Она рассматривается как документ, удостоверяющий право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Последнее определение не противоречит первому и не заменяет его, поскольку в ч. 1 говорится о лицензии как о юридическом акте, а в ч. 3 - как о документе, удостоверяющем и оформляющем совершение этого акта. Такая же двойственность присуща, например, договору, который можно рассматривать и как акт согласования волеизъявления участников договора, и как документ, оформляющий достигнутое согласие. При изменении содержания права пользования участком недр в лицензию должны вноситься со ответствующие поправки.

Согласно ч. 4 ст. 11 Закона "О недрах" лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования недрами.

В отношении соглашений о разделе продукции ч. 2 ст. 11 этого же закона устанавливает, что предоставление участка (участков) недр в пользование на условиях раздела продукции оформляется лицензией на пользование недрами. Лицензия удостоверяет право пользования указанным участком (участками) на условиях соглашения, определяющего все необходимые условия пользования недрами в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" и законодательством Российской Федерации о недрах.

Из приведенного текста видно, что законодатель трактует значение лицензии, получаемой в порядке раздела продукции, иначе, чем при получении ее в обычном порядке. Подчеркивается, что в этом случае лицензия оформляет и удостоверяет пользование, однако не говорится о том, что она представляет собой специальное государственное разрешение на пользование недрами, а также определяет основные условия недропользования. Одновременно в целом ряде положений Закона "О недрах" подчеркивается, что при определении условий пользования недрами на основе раздела продукции первостепенная роль принадлежит именно соглашению, которое, как уже упоминалась, определяет все необходимые условия пользования недрами. Не случайно поэтому, в ряде статей этого акта говорится, что при определении основных прав и обязанностей пользователя недр источником регулирования может служить лицензия или соглашение, а не одновременно оба документа. По-видимому, это означает, что при осуществлении проектов на условиях раздела продукции их содержание должно практически совпадать, что делает достаточным применение любого из них при сохранении доминирующей роли соглашения.

3). В ст. 10.1, внесенной в Закон "О недрах" Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ, в качестве основания получения права пользования участками недр названо вступившее в силу соглашение о разделе продукции, заключенное в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции". Эта формулировка отличается от содержания п. 1 комментируемой статьи, в котором говорится о соглашении "заключенном в соответствии с настоящим Федеральным законом".

Представляется, что в Законе "О недрах" данный вопрос решен более корректно. В силу абз. 5 п. 1 ст. 6 часть соглашений подлежит утверждению отдельными федеральными законами. В связи с этим точнее говорить о вступившем в силу, чем о заключенном соглашении. Более того, заключенным следовало бы считать лишь такое соглашение, в отношении которого состоялось требуемое Законом о СРП утверждение отдельным законом. Следует напомнить, что в Законе о СРП отсутствует статья, в которой раскрывались бы основные используемые в законе понятия, в том числе понятие "заключение соглашения".

Поскольку в рассматриваемом случае речь идет о предусмотренном законодательством формальном требовании к соглашению, уместно привести норму, содержащуюся в п. 1 ст. 434 ГК РФ. Согласно ей договор может быть заключен в любой форме, предусмотренной для совершения сделок, если законом для договоров данного вида не установлена определенная форма. В связи с указанным представляется, что лишь утвержденное соглашение может рассматриваться в таких случаях как договор, совершенный с соблюдением всех установленных законом формальных требований, и являться действительной сделкой.

Еще одним вариантом решения затронутого вопроса может быть рассмотрение соглашения как сделки, совершенной под отлагательным условием. В соответствии с п. 1 ст. 157 ГК РФ сделка считается совершенной под отлагательным условием, если стороны поставили возникновение прав и обязанностей в зависимость от обстоятельства, относительно которого неизвестно, наступит оно или не наступит. Схожая правовая ситуация складывается и в случае, когда требуется последующее утверждение соглашения отдельным федеральным законом.

4). Согласно п. 2 ст. 4 Закона о СРП продление, пере оформление лицензии, а также утрата ею юридической силы должны осуществляться в соответствии с условиями соглашения. Этому соответствует содержание ч. 3 ст. 17.1 Закона "О недрах", введенной Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ, согласно которой переоформление лицензий на пользование участками недр на условиях раздела продукции осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции".

Часть 5 ст. 12 Закона "О недрах" устанавливает, что изменение условий пользования недрами допускается только с согласия пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством. Таким образом, при реализации проектов на условиях раздела продукции изменение условий должно иметь место либо с согласия пользователя, либо в случаях, установленных прежде всего в Законе о СРП как специальном законе, регулирующем данную группу правоотношений. В свою очередь, как указывалось, п. 2 ст. 4 Закона о СРП устанавливает, что лицензия подлежит переоформлению либо утрачивает силу в соответствии с условиями соглашения.

Согласно ст. 17.1 Закона "О недрах" лицензии на пользование участками недр подлежат переоформлению:

- при изменении наименований юридических лиц - пользователей недр;

- при переходе права пользования участком недр к другому лицу.

Часть 1 этой статьи устанавливает, что право пользования участками недр переходит к другому субъекту предпринимательской деятельности в следующих случаях:

- реорганизация юридического лица - пользователя недр путем его преобразования - изменении*(52) его организационно-правовой формы;

- реорганизация юридического лица - пользователя недр путем присоединения к нему другого юридического лица или слияния его с другим юридическим лицом в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- реорганизация юридического лица - пользователя недр путем его разделения или выделения из него другого юридического лица в соответствии с законодательством Российской Федерации, если вновь созданное юридическое лицо намерено продолжать деятельность в соответствии с лицензией на пользование участками недр, предоставленной прежнему пользователю недр;

- юридическое лицо - пользователь недр выступает учредителем нового юридического лица, созданного для продолжения деятельности на предоставленном участке недр в соответствии с лицензией на пользование участком недр, при условии, что новое юридическое лицо образовано в соответствии с законодательством Российской Федерации и ему передано имущество, необходимое для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование участком недр, в том числе из состава имущества, объектов обустройства на границах лицензионного участка, а также имеются необходимые разрешения (лицензии) на осуществление видов деятельности, связанных с недропользованием, и доля прежнего юридического лица - пользователя недр в уставном капитале нового юридического лица на момент перехода права пользования участком недр составляет не менее половины уставного капитала нового юридического лица;

- приобретение субъектом предпринимательской деятельности в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", имущества (имущественного комплекса) предприятия-банкрота (пользователя недр), при условии, что приобретатель имущества является юридическим лицом, созданным в соответствии с законодательством Российской Федерации, отвечает квалификационным требованиям, предъявляемым к недропользователю законодательством о недрах Российской Федерации.

Согласно ч. 3 ст. 17.1 Закона "О недрах" передача права пользования участками недр, предоставленными субъектам предпринимательской деятельности на основании соглашений о разделе продукции, осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции". Передаче прав и обязанностей по соглашению посвящена ст. 16 этого закона (см. комментарий).

5). Основания прекращения права пользования недрами указаны в ст. 20 Закона "О недрах". В соответствии с ч. 1 этой статьи право пользования прекращается:

1) по истечении установленного в лицензии срока ее действия;

2) при отказе владельца лицензии от права пользования недрами;

3) при возникновении определенного условия (если оно зафиксировано в лицензии), с наступлением которого прекращается право пользования недрами;

4) в случае переоформления лицензии с нарушением условий, предусмотренных п. 2 ч. 1 ст. 17.1 Закона "О недрах".

Важные положения содержит ч. 2 ст. 20, устанавливающая, в каких именно случаях право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию. В их числе указаны такие случаи:

1) возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;

2) нарушение пользователем недр существенных условий лицензии;

3) систематическое нарушение пользователем недр установленных правил пользования недрами;

4) возникновение чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.);

5) если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;

6) ликвидация предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование;

7) по инициативе владельца лицензии.

Таковы установленные государством общеприменимые условия досрочного прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами. В отличие от этого, как уже указывалось, при пользовании недрами в соответствии с соглашением о разделе продукции право пользования может быть прекращено, приостановлено или ограничено на условиях и в порядке, которые предусмотрены таким соглашением. При этом они могут как совпадать с вышеперечисленными условиями, так и отличаться от них.

6). Содержание лицензии на пользование недрами определено в ст. 12 Закона "О недрах". Согласно императивным нормам ч. 1 этой статьи лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать:

1) данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии;

2) данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;

3) указание пространственных границ участка недр, пре доставляемого в пользование;

4) указание границ земельного отвода или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами;

5) сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовка технического проекта, выход на проектную мощность, предоставление геологической информации на государственную экспертизу);

6) условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями;

7) согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье;

8) соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами;

9) условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ;

10) порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.

7). В целом анализ приведенных выше норм не оставляет сомнений в стремлении разработчиков Закона о СРП, а также Федерального закона от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ, внесшего существенные изменения в Закон "О недрах", сместить привычные акценты, придав первостепенное значение в процедуре наделения инвестора по соглашению о разделе продукции правом пользования участком недр не лицензии, а упомянутому соглашению.

При изменении роли лицензии неизбежно меняется и характер требований, предъявляемые к ее содержанию. Императивное предписание Закона "О недрах" о включении в лицензию перечисленных выше условий по существу теряет свое значение, поскольку определяющая роль отводится уже не содержащемуся в этом законе перечню обязательных условий, а положениям соглашения о разделе продукции.

Между тем, содержание соглашения не подчиняется столь же строгой регламентации, как содержание лицензии. Оно носит произвольный характер, поскольку зависит главным образом от воли сторон соглашения. Некоторые существенные аспекты деятельности инвестора, затрагивающие интересы государства, могут не находить отражения непосредственно в соглашении. Кроме того, отсутствуют гарантии сохранения указанных в законе условий в неизменном виде даже в случае их включения одновременно и в лицензию, и в соглашение. В процессе осуществления проекта в соглашение могут вноситься изменения и дополнения, в том числе касающиеся упомянутых условий. Поскольку лицензия должна соответствовать содержанию соглашения, постольку внесенные в соглашение поправки неизбежно повлекут изменение условий лицензии.

В качестве примера можно привести ситуацию, связанную с определением права собственности на геологическую информацию, получаемую инвестором в ходе реализации проекта. Пункт 8 ч. 1 ст. 12 Закона "О недрах" предусматривает в качестве неотъемлемой части лицензии соглашение о праве собственности на геологическую информацию, полученную в процессе пользования недрами. Таким образом, по мнению законодателя, этот аспект пользования недрами имеет существенное значение для отношений недропользования и должен быть отражен в лицензии.

В п. 8 разд. VI Отчета Счетной палаты РФ указано, что в ходе заключения и реализации Соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2" Правительство РФ и уполномоченные им органы не уделяли должного внимания вопросам, связанным с информацией о недрах, разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность, как особом виде федеральной собственности.

Первичная геологическая, геофизическая, геохимическая и иная информация, данные по ее интерпретации и производные данные, а также образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, полученные инвестором в результате выполнения работ по соглашениям, не рассматриваются в этих Соглашениях как объекты имущественных прав.

В ст. XXXI Соглашения "Сахалин-1" предусмотрено, что стороны "могут свободно использовать такую информацию для своих целей, необходимых для выполнения своих обязательств по настоящему Соглашению, включая раскрытие информации родственным организациям и ее использование ими для этих целей", а также раскрывать информацию другим лицам в соответствии с порядком, предусмотренным этой статьей Соглашения. В Соглашении "Сахалин-2" регулирование этого вопроса вообще отсутствует.

Итак, в отличие от законодателя стороны соглашения по каким-то причинам не сочли данный аспект недропользования заслуживающим внимания и не отразили его в тексте документа. Если бы соглашения подчинялись общему регулированию, установленному Законом "О недрах", упомянутый выше пробел в соглашении мог быть восполнен заключением отдельного соглашения о праве собственности на геологическую информацию, полученную в процессе пользования недрами, являющегося обязательным условием и неотъемлемой частью лицензии.

Напротив, если исходить из того, что лицензия на пользование недрами на условиях раздела продукции должна содержать данные и условия, предусмотренные соответствующим соглашением, то подобный пробел, не отвечающий интересам Российской Федерации, сохранится на протяжении всего срока действия такого соглашения.

Напомним, что Соглашения "Сахалин-1" и "Сахалин-2" были подписаны до вступления в силу Закона о СРП. В отношении соглашений, заключенных после этого момента, вопрос о собственности на упомянутую информацию единообразно решен в п. 2 ст. 11 Закона о СРП. Вся первичная геологическая, геофизическая, геохимическая и иная информация, данные по ее интерпретации и производные данные, а также образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, полученные инвестором в результате выполнения работ по соглашениям, принадлежат на праве собственности государству. При соблюдении условий конфиденциальности, предусмотренных соглашением, инвестор имеет право свободно и безвозмездно пользоваться указанными информацией, данными и образцами в целях выполнения работ по соглашению. Отсюда следует, что подобное использование перечисленных объектов может осуществляться инвестором при наличии в соглашении условий о конфиденциальности.

Необходимо добавить, что согласно п. 2 ст. 11, порядок пользования указанными информацией, данными и образцами, а также порядок их вывоза за пределы Российской Федерации определяются соглашением в соответствии с законодательством Российской Федерации.

8). Проблема расхождения между содержанием соглашения и перечнем обязательных позиций, подлежащих включению в лицензию в соответствии с Законом "О недрах", имеет также следующий важный аспект. Даже при установлении факта такого расхождения органам, предоставившим лицензию, трудно предъявить инвестору, являющемуся пользователем недр на основании соглашения о разделе продукции, требование о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении лицензии в порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 20 Закона "О недрах". Так, при обычном порядке недропользования в случае нарушения лицом правил использования полученной им геологической и иной информации уполномоченные госорганы вправе поставить вопрос о применении к нему перечисленных в законе мер воздействия, поскольку действия этого лица могут квалифицироваться как нарушение существенных условий лицензии. Однако в отношении инвестора по соглашению о разделе продукции соответствующий госорган должен руководствоваться не требованиями ст. 20 Закона "О недрах", а содержанием соглашения.

В итоге, как представляется, применение норм Закона о СРП и Закона "О недрах", касающихся соотношения соглашения о разделе продукции и лицензии, ведут к ослаблению государственного контроля за недропользованием, замене его административной регламентации регулированием, осуществляемым в рамках квази гражданско-правового договора.

9). В связи с вопросом о соотношении лицензии и соглашения о разделе продукции, представляет интерес также п. 5 ч. 2 ст. 20 Закона "О недрах". Согласно ему право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах.

Как уже указывалось, применительно к соглашениям о разделе продукции ст. 20 Закона "О недрах" содержит изъятие из указанного порядка. Согласно ч. 4 этой статьи при пользовании недрами в соответствии с соглашениями о разделе продукции право пользования недрами может быть прекращено, приостановлено или ограничено на условиях и в порядке, которые предусмотрены указанным соглашением. Данная норма служит иллюстрацией применяемого законодателем способа ликвидации противоречий между нормами Закона о СРП и Закона "О недрах" путем усиления роли соглашения и, соответственно, ограничения роли лицензии и предоставивших лицензию госорганов, призванных контролировать деятельность пользователей недр.

Следует также учитывать следующее обстоятельство. При реализации проектов, основанных на разделе продукции, продолжительность указанных в лицензии сроков должна соответствовать содержанию соглашений. Однако в процессе реализации проекта стороны могут откорректировать продолжительность указанных сроков и отразить соответствующие изменения в дополнительных протоколах и приложениях к соглашению. Согласно Закону "О недрах" при изменении содержания права пользования участком недр в лицензию должны вноситься соответствующие поправки. Следовательно, у инвестора имеется возможность в ходе исполнения соглашения внести изменения в сроки, зафиксированные в лицензии, используя механизм корректировки отдельных положений соглашения.

Упоминавшийся ранее Отчет Счетной палаты РФ содержит впечатляющие примеры корректировки сроков освоения участков недр, в частности, по Пильтун-Астохскому и Лунскому месторождениям, разрабатываемым на основе Соглашения "Сахалин-2". При этом подобные нарушения не влекут ответственности недропользователей, действующих в рамках сахалинских проектов.

При общепринятом лицензионном порядке регулирования недропользования существенное нарушение сроков освоения месторождения послужило бы основанием для досрочного ограничения или прекращения права пользования, поскольку данный случай подпадает под действие упомянутого п. 5 ч. 2 ст. 20 Закона "О недрах". Решение о прекращении права пользования недрами могло быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок он не устранил бы эти нарушения (ч. 4 ст. 21 Закона "О недрах"). Следует подчеркнуть, что с экономической точки зрения принятие таких мер не требует существенных затрат со стороны государства. В отличие от этого при разделе продукции подобный исход крайне затруднен, поскольку государство связано с пользователем широкомасштабными взаимными обязательствами по соглашению, а также ограничено нормами законодательства о недрах и разделе продукции, препятствующими изъятию предоставленного инвестору участка недр, либо делающими такое изъятие материально весьма обременительным.

Сказанное свидетельствует о том, что намерения отдельных представителей исполнительной власти проверять реальность участия инвесторов в разработке месторождений на условиях раздела продукции и при необходимости изымать соответствующие участки недр из пользования, могут столкнуться со значительными трудностями. В связи с тем, что характер лицензирования, применяемый при исполнении таких проектов принципиально отличается от общепринятого, высказывавшиеся в печати планы "отнять лицензию и выставить месторождение на аукцион, если инвестор несостоятелен"*(53) могут реализоваться лишь при наличии соответствующих норм непосредственно в соглашении о разделе продукции.

10). Согласно п. 2 ст. 4 лицензия на пользование участком недр выдается инвестору соответствующими госорганами в течение 30 дней с даты подписания соглашения.

Однако, как уже указывалось, в соответствии с абз. 5 п. 1 ст. 6 Закона о СРП соглашения, связанные с использованием участков недр, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации, а также соглашения, заключенные в соответствии с абз. 2 п. 2 ст. 6 Закона о СРП, утверждаются отдельными федеральными законами. Очевидно, что такая процедура может длиться дольше, чем упомянутый 30-дневный период. В то же время инвестор формально вправе требовать предоставления ему лицензии на пользование участком недр, в которой, согласно Закону "О недрах", должны быть отражены соответствующие условия соглашения о разделе продукции. Вместе с тем, не утвержденное в установленном порядке законом соглашение не может служить полноценным источником регулирования. В связи с этим 30-дневный срок выдачи лицензии следовало бы установить не с даты подписания соглашения, а с даты вступления его в силу. Такая формулировка включала бы упомянутые выше случаи, при которых соглашения должны утверждаться отдельными федеральными законами. Она также соответствовала бы ч. 5 ст. 9 Закона "О недрах", устанавливающей, что права и обязанности пользователя недр возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр, а при предоставлении права пользования недрами на условиях соглашения о разделе продукции - с момента вступления такого соглашения в силу.

3. 1). В соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона "О недрах", пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если федеральными законами не установлены ограничения предоставления права пользования недрами. Таким образом, приведенная норма подчеркивает, что в качестве пользователей недр могут выступать только субъекты предпринимательской деятельности.

Согласно ч. 2 той же статьи при заключении соглашений о разделе продукции пользователями недр могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане, юридические лица и создаваемые на основе договоров о совместной деятельности (договоров простого товарищества) и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц при условии, что участники таких объединений несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашений о разделе продукции. Данная норма повторяет положения абз. 3 п. 1 ст. 3 Закона о СРП, содержащего перечень субъектов, которые могут быть инвесторами по соглашению. Налицо расхождение в содержании частей 1 и 2 ст. 9 Закона "О недрах", поскольку вслед за Законом о СРП ч. 2 формально не требует, чтобы инвестор являлся субъектом предпринимательской деятельности.

2). Пункт 3 ст. 4 устанавливает, что при заключении соглашения инвестором, в роли которого выступает не имеющее статуса юридического лица объединение юридических лиц, лицензия на право пользования участком недр выдается одному из участников объединения с указанием, что данный участник выступает от имени объединения, а также с перечислением всех других участников такого объединения.

Нормативное регулирование договора простого товарищества содержится в гл. 55 ГК РФ. Пункт 2 ст. 1047 ГК устанавливает, что в случае, если договор простого товарищества связан с осуществлением его участниками предпринимательской деятельности, товарищи отвечают солидарно по всем общим обязательствам независимо от оснований их возникновения. Таким образом, независимо от содержания договора простого товарищества, а также того, кто из членов товарищества станет обладателем лицензии, при предъявлении к упомянутому объединению как пользователю недр претензий материального характера, ответственность должны нести все товарищи на солидарной основе.