§ 1. Условия производства расследования

Расследование дела  , являпсь начальной стадией производства 11 пвлаМ об вдшшистратывншс правонарушениях, представляет собой • мяиеко процессуальных деиств,1й, направленных на установление 1.'стоя'гельств проступка, их фиксирование и квалификации. В этой гадин создаются предпосылки для объективного и быстрого рассмс-рения дела, применения к виновному предусмотренных законом мер оздействйя.

На данной стадии необходимо рассмотреть следующие аспекты ад-мииястрчташюю процесса: повода л основания к возбуждения дела; липа, полномочные расследовать административные правонарушения; UOрядок производства расследования; гцлцессуалыше акты,  ]>лкспру~ щпв эту стадию.

Основанием возбуждения адншшспатииного дела и производства расследования является совершение лицом деяния, ООдеркаиаго признаки адишиютрятмвносч) проступка.

Стадия расследования включает в себя следующие отагту: 1) возбуждение дела; 2) вигылише фактических обстояглчьств; 3) процессуальное o^x)jj,uicHne результатов расследования; 4) направление дела на рассмотрение компетентных органов или общественных организаций, трудового коллектива.

Началу административного расследованая предшествует получение йн{ор1Ш1Ия о деянии, шлиющем признаки проступка, т.е. наличие повода, ибо латентное нарушение норш не вызывает административно-процессуальных отношений. Правовое значение повода к возбуждению и расследованию дела состоит в том, что он вызывает пуб-личнуп деятельность полномочных органов, тр°бует, чтобы они соответствующим образом реагировали на казгдмй сигнал о сорерчен-ном проступке.

Поводами к возбуждению и расследовянию административних дел

Иногд' данную стадию административного призрод:гва шм-чуют стадией возбуждения дела (см.: К о в п. л ь Л. В. Админи-^трптивно-даликтное   отношение. Киев, Ввда тою, 1979, с Л 34).

>>>19>>>

могут быть заявления граждан, сообщения представителей общественности, учреждений, предприятий и организаций, печати я иных средств массовой информации, а также непосредственное обнаружение проступка управомочешим лицом.

Последний повод отличается от других прежде всего тем, что вопрос о возбуждении административного дела решается по собственной инициативе лиц, осуществляющие административный надзор. Здесь нет внешнего побудительного начала, толчка к тому, чтобы эти лица занялись решением вопроса. Данный повод имеет некоторые особенности. Во-первых, непосредственное усмотрение как известное действие нигде не фиксируется, а потому не всегда   поддается контролю. Во-вторых, предположение о проступке возникает лишь в сознании управомоченного лица. В случае неподтверждения такого предположения нет необходимости официально опровергать его вынесением какого-либо специального документа.

Непосредственное обнаружение полномочным лицом административного правонарушения не является препятствием для дальнейшего его расследования этим субъектом. В уголовном процессе презюмирует-ся, что лицо, имея заранее сложившееся убеждение, не сможет бесстрастно исследовать все существенные по делу факты и вынести правильное, но вместе с тем основанное исключительно на материалах дела решение. Указанное обстоятельство не может быть механически перенесено на производство по делам об административных правонарушениях, поскольку расследование дела лицом, являвшимся очевидцем проступка, позволяет ему немедленно предпринять все необходимые действия по пресечению правонарушения, задержанию виновного, отысканию и закреплению доказательств. Иное противоречило бы принципу быстроты, экономичности   административного производства.

В ст. 227 КоАП указаны обстоятельства, при наличии которых административное дело не возбуждается, а возбужденное дело подлежит прекращению. Таковыми являются: 1) отсутствие события и состава административного правонарушения; 2) недостижение ляпом к моменту совершения административного правонарушения 16-летнего возраста; 3) невменяемость лица, повергавшего противоправно0 деяние; 4) совершение лицом действий в состоянии крайней необходимости или необходимой обороны; 5) издание акта амнистия, если он устраняет применение адмииистратчвиой отввтетв'внноотм; 6) отмена акта, устанавливающего административную отовтетввн-

19

>>>20>>>

ность. Данное обстоятельство применяется при нарушении решений местных Советов с административной санкцией, сроки действия которых истекли; 7) истечение срока давности привлечения к административной ответственности. Административное взыскание может бить наложено не поздние двух месяцев со дня совершения проступка, а при длящемся правонарушении - со дня его обнаружения. В случав отказа в возбуждинш либо прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях нарушителя признаков административного проступка взыскание может быть наложено не позднее месяца со дня вынесения соответствующего постановления; 8) наличие факта привлечения гражданина к ответственности за то же самое деяние другим компетентным органом либо наличие неотмепенного постановления о прекращении дела об административном правонарушений или о возбуждении уголовного дела. Это основание может иметь место в случаях, когда надзор за исполнением административно-правовых норм возлокен на несколько органов; 9) смерть лица, совершившего административшй проступок.

Кому предоставлено право производства административного расследования? В ст. 234 КоаП указывается, что факт совершения административного правонарушения устанавливается уполномоченным на то должностным лицом либо представителем общественной организации ачи органа общественной самодеятельности. Полномочия органов и должностных лиц на возбуждение дела и приведение расследования закреплоны в различных нормативных актах. Одним это право upejiocTai    но законами (указами) Союза ССР и союзных республик, друга1* - актами высших исполнительно-распорядительных органов Союза ССР и союзных республик, третьим - ведомственными актами: положениями, уставами, инструкциями и т.п.

Так, в ст.13 указа Президиума Верховного Совета СССР "О дальнейшем ограничения применения лтрафов, налагаемых в административном порядке"   и ст.203-224 КоАП содержится перечень органов и должностных лиц, имеющих право расследовать дела и налагать адмя нистративные взыскания. В основном это орг&ни специальной компетенции либо отраслевого управления, осуществляющие надаор за с   лдцонием соответствующих правил. Например, органы санитарного надзора могут расследовать и рассматривать дела о нарушениях

Статья дана ъ редакции указа Президиума Верховного Совета СССР от 8 сентября 1982 г, (Ведомости Верховного Совета СССР, 1982, №. 37, ст.698).

20

>>>21>>>

санитарно-гигиенических правил, органы Министерства обороны - о нарушении военнообязанныш и призывниками правил воинского учета, о неявке в военкоматы без увакитедышх причин.

Некоторые органы, в том числе и органы внутренних дел, по ряду правонарушений правомочны лишь возбуждать административные дела и проводить по ним расследование, но рассмотрение этих дел является прерогативой других органов. Так, инспекции по качеству товаров и торговле расследуют дела о нарушении правил торговли; органы госэнергонадзора - о расточительном расходовании электрической и тепловой энергия; органы внутренних дел - о на-рушенли правил паспортной системы, приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, правил обучения каратэ, содержания гражданами плотоядных пушных зверей и др. Рассмотрение же этих дел осуществляется административнимя комиссиями и исполкомами сельских, поселковых Советов народных депутатов.

Статья 27 Закона о прокуратуре СССР предусматривает, что при выявлении административного правонарушения прокурор путем вынесения мотивированного постановления возбуждает административное производство . Очевидно, что этому предшествует исследование фактических обстоятельств дела, т.е. производится расследование. Постановление прокурора о возбуэздении административного производства подлежит обязательному рассмотрению органом или должностным лицом, которому оно направлено.

Правом расследования административных проступков наделены также представители различных общественных организаций: члены добровольных народных дружян, общественные инспектора охотнадзо-ра, рыбоохраны, госторгинспекции и др. При этом они должны иметь соответствующие документы или знаки установленной формы, которые предъявляются по требованию лица, совершившего административное правонарушение. В некоторых случаях расследование производится коллективными органами, например общественными инспекциями по борьбе с сорными растениями.

Таким образом, законодатель устанавливает два варианта расследования дела: а) расследование и рассмотрение сосредоточенн в одном органе, б) расследование проводится одним, a paccMovp иие -другим органом. Второй вариант имеет много общего с уголовным процессом, где функции следствия и правосудия строго разгрччиче-ны. В административном производстве это разделение примчнлртсч,

Ведомости Верховного Совета СССР, 1979, № 49, ст.Р45.

21

>>>22>>>

как правило, в отношении наиболее сложных правонарушений для большей объективности.

Субъекты расследования наделены широкими правами: требовать от граждан, должностных лиц, государственных и общественных организаций представления необходимых документов, доставлять правонарушителя в милицию, исполком поселкового, сельского Совета народных депутатов, производить личный досмотр и досмотр вещей, их изъятие и т.д.

Лицо, осуществляющее расследование, обладает определенной самостоятельностью при решении вопроса о возбуждении административного дела и производстве необходимых процессуальных действий. Но руководитель органа, в составе которого функционирует данный субъект, вправе дать ему обязательные для исполнения указания, касающиеся производства по делу. 5то объясняется тем, что лицо, осуществляющее юрисдикционную деятельность, входлг, как правило, в определенную систему управления, тесно связано с ней и подотчетно в своей деятельности управляющему субъекту.

Одним из непременных   условий производства административного расследования является соблюдение установленных законом сроков. Институт сроков, во-первых, способствует повышению эффективности производства по делам об административных правонарушениях, во-вторых, выступает как процессуальная тарантя, обеспечивающая возможность реализации прав и обязанностей всеми участниками административного процесса.

Действующим законодательством срок производства административного расследования четко не определен. По обще!лу правилу расследование может осуществляться в течение двухмесячного давностного срока привлэчения к административной ответственности. В некоторых случаях устанавливаются сокращенные сроки расследования.Так, дела о нарушении правил рыболовства расследуются в течение суток о момента обнаружения , дела о лесонарушениях - в течение двух суток . Следует подчеркнуть, что чрезмерное сокращение сроков расследования нередко ведет к тому, что остается невыясненными существенные обстоятельства дела.

лит

Сборник нормативных актов по охране природа. !Л«, Юрид. 1978, с.544.

Сборник законодательных и иных нормативных актов об административной ответственности. М., Юрил.лит., 19?8, о.210.

22

9'

>>>23>>>

Анализ практики свидетельствует, что подавляющее большинство административных дел (79,9$) расследуется в течение трех суток с момента получения информации о проступке. Такой срок целесообразно закрепить в качестве единого срока производства расследования дел об административных правонарушениях. В случае необходимости расследование может быть закончено в течение десяти и более дней.

Сроки административного расследования исчисляются со дня возбуждения дела до момента направления его по подведомственности.

В производстве по делам об административных правонарушениях трудно выявить по образцу уголовного процесса стадию возбуждения дела. Не случайно поэтому некоторые авторы считают, что дело об административном проступке возбуждается в момент составления протокола . Однако при таком решении вопроса вся процедура расследования окажется за рамками производства. Иногда начало производства по делу связывается с получением информации о правонарушении или о признаках, указывающих на возможность его совершения. По нашему мнению, подобное решение вопроса более обоснованно.

По действующему законодательству процессуальный момент возбуждения дела не определен. Поэтому производство по делам об административных правонарушениях начинается без составления какого-либо специального документа.

О возбуждении административного дела можно говорить только как о психическом, волевом акте, не фиксированном процессуально вовне, но предопределяющем принятие решения начать расследование при наличии признаков проступка. Возбудив дело, должностное лицо определяет тем самым начало действий, направленных на сбор доказательств, которые подтверждают или опровергают виновность лица в совершении правонарушения.

В процессе расследования должны быть установлены фактические обстоятельства совершенного проступка, которые можно подразделять на две группы. Первую - составляют обстоятельства, имеющие непосредственное значение для решения вопроса о наличии или от-

10  См.: К л ю ш н и ч е н к о А. П., Ш е р г и н А. П. Административные комиссии. М., Юрид.лит., 1975, с.76.

23

>>>24>>>

сутствпи    состава проступка    . К их числу относятся:

1.   Событие право на рушешш, аремя, место и ише обстоятельства его совершения. Прежде всего необходимо вшюши-ь, имело ли место деяние и какова его противоправность, т.е. является ля оно административным правонарушением.  Вели в деянии усматриваются врв-знака преступления, то административное расследование не проводятся и дело направляется по подведомственности.

Установление времени, места, способа совершения проступка способствует определению объективных признаков деяния - объекта и объективной стороны. Например, квалификация нарушения правил охоты или рыболовства зависит от времени, uecia а способа ах сс-верления. Устаношшнае названных обстоятельств необходимо по качдому административному делу, поскольку вне этих обстоятадьств невозможно и само иразонар/шише.

По некоторым проступкам кавлвфшщрдгщям признаком является по-вторность или систематичность (неоднократность). Поэтому факт сове планет нарушителем соответствующих деянпл в прошлом такж  относится к иредр.ету докаэиван:ш. Повторнл.та считаится '.йрушеннл, когда они были совершены в течение года два и более раз и за них йршленядквь меры адм.и^стративного пзискашш. г^сли к правонарушителю применялись мери общественного воздействия, то совершение им в '. чение года нового проступка нельзя рассматривать как иовгор-ность деяния.

2.   Вшювш jtb л>ща в оопершйнии ал.шшютратипаого ш адояару-шения. По каждому делу устанавливается, кем совершено правонарушение и достиг ли нарушитель соответствующего возраста (16 лет). По ряду дел необходимо выяснить должностное положение лица, н,г-пример, при расследовании дел о расточительном расходовании ильктрнчбекол и тепловой энергии (ст. 90 КоАП).

Адалнистрати иную ответственность несет только лицо, вилоьноч в совершении проступка. Вина характеризует психическое отношение

Под составом проотувяа пои!и.1ается ооьикушюсть установленных законом щ"<изгако1), при наличии которше конкретное ободст-вйнно вредное деяние признается административным правона^пеняем (см.: Ц е п к о в   С. В.    Особенности   административных проступков в сфере охрани общественксто порядка, - В кн.: Вопросы уси-лендя борьбы органов   внугрзнних дел с правонарушениями. №.. £981, о. 148).

24

>>>25>>>

субъекта к содеянному и наступлению общественно вредных последствий. Она может выступать в форме умысла или неосторожности.

3. Вредные последствия правонарушения. Наступление вредных последствий является одним из квалифицирующих признаков так называемых материальных административных проступков, например, нарушение пешеходами правил движения, повлекшее повреждение транспортных средств, грузов, дорог и др. В этих случаях выясняются не только предполагаемые последствия деяния, но и причинная связь между совершенным правонарушением и наступившим результатом. Если наступившие последствия выражаются в причинении материального ущерба, то устанавливаются его характер и точные размеры. Последнее важно для разграничения административных проступков и преступлений.

Другую группу составляют обстоятельства, находящиеся за рамками состава правонарушения, но имеющие значение для индивидуализации ответственности. К ним относятся:

1. Обстоятельства, влияющие на степень и характер ответственности нарушителя. Обстоятельства, которые отягчают вану и усиливают ответственность, перечислены в ст. 35 Кодекса об административных правонарушениях, причем данный перечень носит исчерпы-вещий характер и не может быть расширен субъектом расследования. Что касается смягчающих ответственность обстоятельств

(ст. 34 КоАП), то закон приводит лишь примерный их перечень.Поэтому в процессе расследования следует выяснить, нет ли каких-лгбо дополнительных обстоятельств, свидетельствующих в пользу правонарушителя. Установление указанных обстоятельств важно для правильной оценки личности нарушителя, степени опасности совершенного им проступка и выбора справедливой меры взыскания.

2. Обстоятельства, способствующие совершению проступка. Одна из задач административного производства заключается в выявлении причин и условий, способствующих совершению правонарушений, их предупреждении. Конкретные формы проявления названных обстоятельств многообразны и зависят от особенностей расследуемого дела. Например, по делам о мелком хулиганств в качестве такого обстоятельства может рассматриваться неправильное восшма ие в семье, пьянство; по делам о нарушении правил дорожного движения-отсугствие противоалкогольного контроля водителей перед выездом на линию. К сожалению, на практике этим факторам не всегда придают должное значение. Между тем, выяснив причины и условия, способствующие совершению административных проступков, субъект

25

>>>26>>>

расследования имеет возможность оперативно принять меры но устранению этих отрицательных явлений и предупреждению повторения аналогичных правонарушений.

Выяснение фактических обстоятельств дела осуществляется различными способами. Основным является опрос. Для опроса и получения объяснений могут быть вызваны любые лица, располагающие сведениями, которые имеют значение душ дела. Это правонарушители, потерпевшие, свидетели.

Исследование фактических обстоятельств может осуществляться и с помощью материальных носителей информации (вещественных доказательств и документов,), получае.мих в результате задержания нарушителя, личного досмотра и досмотра воцец, изъятия предметов, являющихся орудием совершения или объектом администритив-ного правонарушения. Так, по делам о незаконных операциях с ино-отранной валютой и платежными документами с целью изъятия последних проводятся задержание и личный досмотр правонарушителя.

На стадии расследования важно определить пределы исследования обстоятельств дела. Здесь нет необходимости использовать все возможности для сбора доказательств. Главное, чтооы вывод о наличии или отсутствии исследуемых фактов опирался на такую совокупность доказательств, которая не оставляли бы места для сомнений в достоверности этого вывода, соответствии его объективной действительности.