І. А. ПЕРСПЕКТИВА УПРАВЛІННЯ ВУДРО ВІЛЬСОНА

Найпершим положенням Вільсона було те, що управління можна зробити точною наукою. Він бачив в управлінні продовження науки політики. Вільсон писав: «Наука управління — це найпізніший плід того вивчення політичної науки, яке розпочалося дві тисячі двісті років тому» (Stillman, 1976, p. 269).

Але Вільсон пішов далі й зробив важливе розмежування політики і управління. Відокремлення політики від управління понад півсторіччя було головним питанням американського підходу до державного управління. Рішення розмежувати політику й управління мало на меті знайти засади, які допомагали державним організаціям та службовцям визначати їхні функції та роль. Політологія розкрила б завдання держави, тимчасом як наука про управління — найкращий спосіб, у який це завдання виконати. Політику й управління розділяли об'єкт і метод урядування. Ще раз процитуємо слова Вільсона з того самого джерела: «Питання управління — це не політичні питання» (Stillman, 1976, p. 275).

Втім залишалося питання, де має зосереджуватися державне управління задля розвитку своїх засад. Розв'язання цієї проблеми Вільсон шукав у сфері бізнесу та методах управління ним. Наприкінці дев'ятнадцятого сторіччя Вільсон бачив піднесення управлінської професії, покликаної служити інтересам власників бізнесу. На той час перед цією професією стояло завдання максимального збільшення прибутків, а також управління людськими й фінансовими ресурсами в найбільш ефективний, економічний і продуктивний спосіб. Фактично, слова економія й ефективність стали ярликом для урядового руху в Сполучених Штатах на початку двадцятого сторіччя.

Підсумовуючи головні положення позиції Вільсона, можна побачити, що він уявляв собі управління як розвинену науку з конкретними засадами, як розмежування політики й управління в функціях і ролях врядування, а також як

>>>7>>>

основу для розвитку управління через методи управління бізнесом із наголосом на економічності й ефективності чи економічній раціональності.

І. А.  І- Альтернативи підходу Вільсона

Вільсонова концепція науки управління зазнала певного впливу в термінах розвитку руху наукового управління Фредеріка Тейлора й розвитку засад управлінсьюї школи думки від початку двадцятого сторіччя до кінця тридцятих років.

Одначе протягом всього того періоду були альтернативи цим ідеям, які зрештою призвели до заперечення деяких вільсонівських концепцій; і, зокрема, концепцій науки управління й розмежування політики й управління.

/. А. 2. Управління як мистецтво

Концепція науки управління значною мірою була дискредитована в сорокових роках. Великий підручник під назвою «Вступ до вивчення державного управління» (Leonard White. Study of Public Administration. 3rd edition, 1948), написаний у той час Леонардом Байтом, відкривається розділом «Мистецтво управління». Ось Байтове визначення: «Мистецтво управління — це керівництво, координування й контроль, які здійснюються над багатьма людьми для досягнення певної мети. Це динамічне мистецтво, яке за допомогою людських і фізичних ресурсів, наявних у системі управління, сприяє досягненню певної поставленої мети. Це мистецтво пронизує всі рівні організації, зв'язуючи між собою багато професій, ремесел та спеціальностей; це внесок, який, хоч і так само необхідний, не є внеском менеджменту» (White, 1948, p. 4).

/. А. 3. Політика й управління

Еволюція мислення в державному управлінні стає очевидною, якщо переглянути зміст четвертого видання Байтового підручника, здійсненого 1955 року. У ньому Байт залишає розділ «Мистецтво управління», але додає розділ «Політика й управління». У цьому розділі він спростував і поховав вільсонівську позицію розмежування політики й управління. Важливо простежити, як розвивалася Байтова аргументація.

>>>8>>>

Ця аргументація сперта на фундаментальну зміну у призначенні уряду та його ролі в суспільстві. Перші сто років американський уряд спирався на засади лімітованої держави, обмеженої урядової влади і кількох функцій. Утім, після 1900 року, уряд був центром інтенсивного тиску з метою забезпечення послуг і здійснення функцій, про які раніше й не мріяли в американській системі. Тепер уряд мав реагувати на інтереси розмаїтих груп, які наполегливо домагалися свого від уряду. Байт писав: «Спороджений таким чином тиск діяв як на первісні органи формування курсу, так і на установи, які здійснюють цей курс. Звідси випливає, що управління доконечно пов'язане з курсом дій, а через нього — з політикою» (White, 4th edition, 1955, pp. 6—7).

Адміністративні органи уряду відіграють важливу роль у процесі управління шляхом формулювання курсу дій і законодавчого чи політичного лідерства за допомогою своїх знань та досвіду і, зрештою,— у виконанні законів через їхнє тлумачення та створення правил упровадження цих законів. Байт робить висновок: «Отож твердження, що політика й управління — це окремі й автономні структури чи процеси в американській системі, очевидно хибне» (White, 4th edition, 1955, p. 8).

/. A. 4. Принципи управління

Думку, що управління можна розвинути в якийсь набір засад, було переконливо спростовано в сорокові роки. Принципи управління переважно спиралися на визначення формальної структури організацій, лінійної та просторової діаграми, яка розкривала ієрархію, розподіл функцій та інформаційні потоки.

Але дослідження робітничого середовища на фабриках виявило, що неформальні організації, мотиви поведінки робітників та тиск груп були істотнішими для визначення продуктивності праці робітників, ніж формальні структури чи фізичне середовище праці. Результати цього дослідження привели до підходу, згідно з яким вивчалася людська поведінка, а не управлінські структури чи фізичні виміри середовища праці.

Неформальну природу організацій схарактеризував Чес-тер Барнард у книжці «Функції керівника» (Chester Barnard. The Functions of the Executive, 1938). Барнард ідентифікував потребу в особистих і людських взаєминах, яка існує

>>>9>>>

поза формальною, бюрократичною та ієрархічною структурою організації. Ось як він визначив ці функції: (1) спілкування, (2) утвердження формальної організації, (3) утвердження самоповаги й особистої цілісності індивіда (Barnard, p. 122).

Вирішальний виклик принципам адміністративного підходу було кинуто в книжці Герберта Саймона «Управлінська поведінка» (Herbert Simon. Administrative Behavior). Саймон зосередився на ухваленні рішень або менеджерах як на детермінанті організаційних засад. Він характеризував засади школи управління як банальні ідеї й часто суперечливі принципи. Саймон відчував, що жоден із принципів не був перевірений на практиці, а репрезентував набір ідеальних вартостей. Ці принципи також спиралися на економічну раціональність, яка, на думку Саймона, була необгрунтованою. Менеджери не завжди діяли відповідно до економічної раціональної основи для того, щоб збільшити продуктивність праці чи обсяги виробництва. Натомість вони маніпулювали прибутками, щоб вдовольнити і виробництво, і сподівання працівників. Кінець кінцем Саймон вирішив, що він міг би створити науку управління, сперту на аналіз ухвалення рішень, а цей аналіз своєю чергою можна виконати за допомогою математичних методів, що призвело б до виникнення комп'ютеризованих систем штучного розуму. Втім, його й далі більше цікавило ухвалення рішень в економіці, за що він і здобув Нобелівську премію в галузі економіки.

І. Б. ВИЗНАЧЕННЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Мабуть, буде доречно застерегти читача, щоб він не надто розчарувався в наших пошуках визначення державного управління. 1955 року Дуайт Валдо писав у своїй книжці «Дослідження державного управління» (Dwight Waldo. The Study of Public Administration): «Що таке державне управління? Насправді немає доброго визначення державного управління. Чи, мабуть, є добрі короткі визначення, але немає добрих коротких пояснень» (Waldo, p. 2).

Очевидно, що в американській перспективі була певна плутанина щодо визначення галузі державного управління. Уся ця галузь та її зміст, здається, є сумішшю політики, бізнесу й економіки. По суті державне управління, якщо розглядати весь спектр його змісту, охоплює також соціоло-

>>>10>>>

гію, психологію і навіть деякі точні науки там, де йдеться про математичні методи. Отже, державне управління — це галузь, яка складається з багатьох дисциплін, сфокусована на процесах і функціях управління. Буде корисно пильніше розглянути те, як останнім часом визначали державне управління, аби побачити, які характерні риси можна приписати цьому предмету.

Є визначення, яке спирається на підхід економічного ринку до того, з чого складається державне управління. В одному підручнику сказано: «Державне управління — це виробництво товарів і послуг для вдоволення потреб грома-дян-споживачів» (Dimock, Dimock and Fox, 5th edition, 1983). Це визначення не залишає місця для будь-якого зв'язку з політичними, правовими чи організаційними аспектами, які, на нашу думку, можуть бути частиною державного управління. Тут очевидний підхід до державного управління в термінах економічної раціональності забезпечення потреб громадян.

Інше визначення зосереджується на радше виконавчому, аніж політичному боці державного управління. У цьому визначенні твердиться: «Традиційно, державне управління вважають виконавчим аспектом урядування. Воно нібито складається з усіх тих видів діяльності, які потрібні для здійснення курсу вибраних посадових осіб, а також діяльності, яка асоціюється з розвитком цих курсів» (Starling, Third edition, 1986).

А ось вичерпніше й грунтовніше визначення державного управління:

«Державне управління:

1.  Це спільні зусилля певної групи в контексті держави.

2.  Охоплює всі три гілки  влади — виконавчу, законодавчу й судову, а також їхній взаємозв'язок.

3.   Виконує важливу роль у формуванні державної політики, а отже є частиною політичного процесу.

4.   Істотно різниться від приватного управління.

5.  Тісно пов'язане з численними приватними групами й окремими індивідами в забезпеченні громадських послуг» (Nigro and Nigro, Seventh edition, 1989).

Ці визначення розвинулися з вузької конструкції в широку концепцію того, що констатує державне управлін-

ю

>>>11>>>

ня. Такі визначення мають зміцнити необхідність перетворення державного управління на багатодисциплінну галузь дослідження. Його повний масштаб і виміри, мабуть, найкраще схарактеризовані в таких трьох головних питаннях управління. Ось ці питання, згідно з Хеді: «(1) характерні особливості й поведінка державних управлінців — мотиви й поведінка учасників процесу управління, зокрема тих, хто робить кар'єру на державній службі; (2) інституційні домовленості для ведення широкомасштабного управління в уряді — організація адміністративної діяльності; (3) екологічне й адміністративне середовище — зв'язок адміністративної підсистеми з політичною системою, частиною якої вона є, та суспільством загалом» (Heady, pp. З—4). Три виміри, показані Хеді, охоплюють людську особистість адміністратора, внутрішню організацію, в якій має працювати менеджер, і, нарешті, те, як індивід і організація співвідносяться з широким середовищем і цілями суспільства.