1.2. Значення, цілі та засоби правового регулювання вивільнення працівників органів внутрішніх справ

Не викликає сумніву той факт, що держава зацiкавлена в повнiй та ефективнiй зайнятостi населення. Але ситуацiя, що склалась в Україні, аж нiяк цьому не сприяла. До початку перебудови зайнятiсть населення справді була повна, але про її ефективнiсть годі було говорити. Однак, в умовах розвитку ринкових відносин, коли з’являються реальнi власники майна, засобiв виробництва тощо, гостро виникає потреба саме в ефективнiй зайнятостi, бо тiльки так будь-яка сфера може бути прибутковою. Відтак рiзнi економiчнi явища, наприклад, приватизацiя майна, виникнення рiзних форм власностi, розвиток складових вільного ринку, призводять до того, що власники підприємств, установ, організацій вивільняють з них надлишкову кількість робочих рук.

Що стосується органiв внутрiшнiх справ, то хоча вивiльнення їх працівників має дещо загальну схожість з процесами, пов’язаними з скороченням штату в інших галузях народного господарства, все ж доводиться спостерігати в цьому плані і деякі відмінності. Вони, в першу чергу, викликані тим, що протягом тривалого часу трудовим правам даної категорії працюючих не приділялось належної уваги, оскільки їх діяльність переважно регулювалась нормами адміністративного права, котрі здебільшого містились у відомчих нормативних актах.

На сьогоднішній день, коли основними напрямками побудови держави стали демократизація і децентралізація всіх сфер життя суспільства, природно, виникла потреба у перегляді правового аспекту регулювання діяльності працівників органів внутрішніх справ в плані посилення їх правового та соціального захисту.

Саме трудове право є гарантом дотримання норм Конституції в процесі послідовної реалізації складових такого найважливішого права кожної людини, як право на працю. В світлі означеного потребує дещо іншого підходу і діяльність працівників міліції, як особливий різновид суспільно – корисної праці.

Тому неможливо погодитись з позицією Верховного Суду України, що викладена у зверненні до голів обласних, Київського та Севастопольского міських судів, Верховного суду Автономної Республіки Крим від 26 березня 1998 р. за № 1-5/82, у котрому вказується, що проходження служби рядового і начальницького складу органів Міністерства внутрішніх справ України регулюється не Кодексом законів про працю України, а законодавством про ці органи, в тому числі Законом України «Про міліцію», Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 29.07.1991 р. № 14, Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ України, затвердженим Указом Президії Верховної Ради України від 29.07.1991 р., постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.1992 р. № 393 «Про порядок обчислення вислуги років, призначення пенсій та грошової допомоги особам офіцерського складу, прапорщикам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ та членам їх сімей» тощо.

Така позиція є дещо хибною, оскільки спеціальне законодавство, котре призначене регулювати функціонування органів внутрішніх справ та службово-трудової діяльності працівників, не є чимось відокремленим від законодавства, а складає його невід’ємну та необхідну частину, відповідно ж займає певне місце у системі права, зокрема трудового. У зв’язку з цим воно не може заперечувати або не відповідати нормам як Основного Закону, так і положенням найважливішого кодифікованого акту – Кодексу законів про працю України. Відтак, треба виходити із правової аксіоми, що коли спеціальне законодавство обійшло регулюванням будь-яку групу суспільно-трудових відносин, вона повинна забезпечуватись правилами більш загального характеру.

Отже, відносно правового регулювання спеціальними нормами необхідно зауважити:

– вони повинні відповідати загальним положенням;

– за їх відсутності на певні суспільні відносини розповсюджується юридичний вплив загальних правил.

Що стосується безпосередньо скорочення штату в органах міліції, то спеціальне законодавство з цієї проблеми також дотримується певної двозначності. Передбачивши у Положенні про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 29.07.1991 р. № 114, що звільнення кадрів з системи органів Міністерства внутрішніх справ можливе і через скорочення штату, воно, у той же час, не визначає нормативно-правовий механізм, згідно з яким вивільнення співробітників протікало б як врегульований процес.

Природно, виникає питання, які норми повинні застосовуватись у судовій практиці – неіснуючі спеціальні, або ж правила загального характеру. І відповідь на це запитання повинна бути єдиною і виваженою. У тому випадку, коли юридично важливе явище не врегульовано спеціальним законодавством, повинні застосовуватись норми більш загального характеру, наприклад, що містяться не у законах та підзаконних актах про міліцію, а у Кодексі законів про працю України.

Адже службово-трудовi вiдносини працiвникiв органiв внутрiшнiх справ, як i iнших службовцiв, проявляються в формi служби i становлять собою один з видiв суспiльно-корисної працi. Тому їм притаманнi всi властивостi, що характеризують трудовi вiдносини робітникiв та службовцiв, і виникають вони у зв’язку з реалізацією конституцiйного права на працю. Отож, працівники органiв внутрiшнiх справ є носiями особистих трудових прав та обов’язкiв. Службовець державного апарату, поступивши на державну службу, вступає не тiльки в державно-службовi вiдносини, але йому, як працюючому за наймом, надаються також i трудовi права. Реалiзуючи їх, службовець державного апарату стає в той же час суб’єктом трудових вiдносин. Цi вiдносини спiвпадають в часi. Вони одночасно виникають, розвиваються та функцiонують, одночасно припиняються.

Таким чином, працівник органiв внутрiшнiх справ має майже такi самi права у сферi трудового права, як i працівники, що працюють за договором найму. Вiдмiннiсть їх правового статусу полягає в тому, що службовцi, які працюють у системі органів Міністерства внутрішніх справ, у своїй дiяльностi керуються ще й спецiальними нормативними актами, якi, у цiлях ефективного виконання поставлених завдань, в деяких випадках встановлюють обмеження. Але вказанi вiдмiнностi становлять специфічну характеристику державної служби в системі органів Міністерства внутрішніх справ. І в тих випадках, коли в спецiальних нормативних актах не вказано конкретно, як реалiзуються права чи повинні виконуватись обов’язки, треба керуватись загальними юридичними нормами як трудового права, так і iнших його галузей.

Враховуючи специфічність діяльності органів внутрішніх справ, треба зробити акцент на великому значенні правового регулювання вивільнення з них надлишкової кількості працівників. Більш того, це важливо тому, що сьогодні склалась ситуація, коли спеціальне законодавство не дає належної відповіді на те, як воно повинно відбуватись. Потребують подальшого удосконалення і норми, котрі регламентують вивільнення робочої сили взагалі з підприємств, установ, організацій.

Тільки у тому випадку, коли всі найважливіші аспекти, що стосуються вивільнення, будуть визначені у законах, а детальний механізм його проходження буде міститись у підзаконних та спеціальних нормативних актах, можна уникнути стихійного, неконтрольованого його характеру і одночасно посилити гарантії реалізації трудових прав та соціального захисту працівників міліції.

Отже, зважаючи на те, що вивільнення має об’єктивний характер та впливає на інші життєво важливі фактори суспільства, виникає закономірна необхідність його комплексного правового регулювання. Його ж, в свою чергу, не можливо здійснити без чітко поставлених цілей, бо «дія без мети є безцільна, беззмістовна дія».

У філософському аспекті мету правового регулювання треба розглядати через категорії «дійсності» та «можливості», де під дійсністю розуміється весь об’єктивно існуючий світ, об’єктивна реальність у всій її конкретності, вся сукупність існуючих явищ, які беруться в єдності. Так, ще Гегель зазначав, що дійсність є безпосередня єдність сутності та існування, або внутрішнього та зовнішнього. В свою чергу, під можливістю розуміється стан, «коли наявна одна частина детермінуючих факторів, але відсутня друга їх частина, або коли детермінуючі фактори недостатньо визріли, щоб виникло нове явище». З точки зору діалектичного взаємозв’язку вона виявляється наступним чином: «Будь-яка конкретна дійсність містить у собі можливість своєї подальшої зміни та розвитку, а всяка конкретна дійсність виникла як результат реалізації раніше існуючих можливостей». Отже, діалектика цих категорій надає єдність процесу розвитку, підводить до розуміння його, перш за всього, як саморозвитку.

Мету в праві треба розглядати як категорію, котра має і об’єктивний, і суб’єктивний характер. Так, об’єктивність її визначається джерелом виникнення та змістом, а суб’єктивність тим, що вона – продукт свідомої творчості певних суспільних елементів. Відтак реальність та ефективність дії будь-якої частини права зумовлюється тим, наскільки воно «повно віддзеркалює і правильно передбачає реалізацію об’єктивних можливостей у відповідності з пізнаними закономірностями суспільного розвитку». Тому створення правового механізму регулювання вивільнення робочої сили з системи органів внутрішніх справ, перш за все, передбачає визначення саме цілей, як сукупності ідеальних виразів належної або можливої поведінки суб’єктів правовідносин. У найбільш загальній формі ця мета складається з необхідності точного використання певних об’єктивних закономірностей.

У зв’язку з тим, що мета виникає дещо раніше, ніж її реальне втілення у тканину суспільної реальності, вона виступає як ідеальний, внутрішньо-збуджуючий поштовх у діяльності людей. І якщо вона відповідає економічним законам, то реалізація її буде ефективною і якісною. Оскільки щодо правових норм важливий не тільки факт всебічного відображення ними матеріальної та духовної реальності, але й «ступінь перетворення цими нормами регульованих ними суспільних відносин».

Щоб провести певну класифікацію цілей правового регулювання вивільнення співробітників міліції, треба пам’ятати, що вивільнення як явище має перш за все об’єктивний характер, а тому необхідно спочатку визначити цільовий аспект його як економічної категорії, а вже потім, дати класифікацію цілей вивільнення робочої сили як юридичної категорії.

Найважливішим цілями вивільнення як економічної категорії треба вважати:

Підвищення ефективності та продуктивності праці.

Влучно зазначив О.М. Бандурка: «Ніяк не можна погодитись з тим, що безпосередньо охороною громадського порядку і боротьбою із злочинністю з 364 тисяч атестованих працівників займається тільки кожний четвертий».

Покращення якості роботи.

Так, наприклад, у 1997 році зафіксоване значне зростання злочинності в Івано-Франківській, Чернівецькій, Черкаській, Харківській та інших областях.

Використання більш повно і ефективно робочої сили, а саме:

а) кадри повинні використовуватись за спеціальністю;

б) слід забезпечити високу кваліфікацію працівників;

в) досягнення відповідності посади чи робочого місця нахилам працівника.

Якщо ж брати до уваги колишнiй СРСР, то робоча сила в ньому використовувалась вкрай неефективно. Так, за оцiнками експертiв, у радянських робiтникiв напруженiсть працi в 1,5– 2 рази була меншою, ніж у робiтникiв Чехословаччини, ФРН та США. За даними авторитетних дослiдникiв, тiльки 40-50% радянських робітників використовувались рацiонально вiдповiдно з потребами робочих мiсць. Становище в сільському господарствi було ще гiршим. Якщо в США фермер у рiк працював 2,6 тис. годин, а в Захiднiй Європi – 2,8 тис., то наш селянин лише 1,5 тисяч годин. Як показували дослiдники, в повну силу працювало 1/3 працівників села.

Створення цивілізованого ринку робочої сили.

Слід змінити штучне підтримання повної зайнятості населення на формування повноцінного ринку праці, регульованого, як і всі інші ринкові відносини, збалансованістю попиту та пропозиції. Останнє, як вказує відомий вчений Л. Лівшиць, передбачає постійну присутність «зайвих працівників, тобто постійної, хоча і не тривалої незайнятості частини працездатного населення».

Розвиток трудової мобільності та перерозподілу трудових ресурсів.

Донедавна трудова мобільність була низькою і здебільшого викликана плинністю кадрів через незадоволення соціально-побутовими умовами праці. Але на сучасному етапі рух кадрів об’єктивно зумовлений законами перебудови економіки та соціального життя і у цьому контексті є вимушеним заходом, спрямованим на раціональний розподіл та перерозподіл трудового потенціалу. Ми приєднуємось до думки Пашкова О.С., що завдання перерозподілу кадрів полягає у тому, щоб максимальною мірою враховувати особисті бажання працівників і забезпечити інтереси та потреби держави і суспільства.

Визначення дійсної ціни робочої сили.

Неможливо погодитись з тим, що відбувалось декілька років тому. Ідеологічна установка на повну зайнятість диктувала низьку ціну робочої сили. Саме в цих умовах виникло прислів’я: – «Держава робить вигляд, що платить, а працівники, що працюють».

Сприяння зростанню науково-технічного прогресу.

В умовах штучної повної зайнятості «підприємству було невигідно застосовувати дорогу і високоефективну техніку, а працівникам – підвищувати свою кваліфікацію. Фізична праця залишалась основою усіх виробничих процесів». І хоча про необхідність у впровадженні технічних досягнень цивілізації йшлося ще на червневому (1986 р.) Пленумі ЦК КПРС, в рішеннях якого визначалось, що в 12-й п’ятирічці в державі в широких масштабах повинна розгорнутись механізація та автоматизація виробництва, впровадження нових технологій. Передбачалось, що це все створить передумови для того, щоб покращити умови праці та вивільнити з ручних робіт понад 5 млн. працівників. Але цього не сталось, відбулось інше – розпад СРСР. Проблема ж залишилась і очікує позитивного розв’язання.

Виходячи з вищенаведеного, треба підкреслити, що цілі в праві, зокрема тієї його частини, яка призначена (чи буде такою) спрямувати вивільнення працівників міліції, повинні не тільки втілювати об’єктивний розвиток явища та закріплюватись нормативно, але й слід ставити їх з урахуванням конкретних умов місця і часу. Тобто, треба при їх формулюванні виходити з конкретних можливостей. Однак, враховуючи різний ступінь обгрунтованості та зрілості переходу можливого у дійсне, треба, погоджуючись з Д.О. Керимовим, виділити при дослідженні цілей правового регулювання вивільнення такі їх групи: близькі, перспективні, кінцеві. Але, враховуючи, що близькі цілі виражають актуальні завдання правового регулювання у даний період історичного розвитку суспільства, а перспективні виражають більш віддалені результати, які досягаються шляхом реалізації певної сукупності близьких, в рамках цього дослідження доцільно не проводити відмінності між кінцевими та перспективними цілями, оскільки, порівняно з близькими, вони мають більш віддалений стратегічний характер. Тому є сенс об’єднати їх в одну групу і умовно назвати віддаленими.

Приступаючи до визначення цілей правового регулювання вивільнення працівників з системи органів Міністерства внутрішніх справ, їх класифікації за ознакою реалізації у часі, треба підкреслити, що мета у праві виникає завжди раніше, ніж її втілення у життя, оскільки «ціль у праві є не що інше, як перетворення об’єктивної можливості в ідеальну (до її практичної реалізації) дійсність .... Це не тільки віддзеркалення та закріплення існуючих відносин, але й своєрідна форма майбутнього у сучасному, прообраз того суспільного стану, до якого свідомо прагне законодавець». Отже, беручи до уваги найважливіші цілі вивільнення як економічної категорії, необхідно зробити спробу визначити ті ідеальні вияви означеної об’єктивної закономірності, які повинні бути відображені правом, з метою подальшої реалізації їх у матерію суспільної реальності.

Віддаленими цілями, які можуть бути забезпечені головним чином за допомогою правових засобів, щодо вивільнення співробітників міліції треба вважати:

1.Ліквідацію надмірної перевантаженості органів внутрішніх справ внаслідок виконання невластивих їм функцій.

Мова йде про зменшення тієї частини особового складу, що виконує роботу, яка безпосередньо не стосується охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю Так, з приводу сказаного у Концепції розвитку системи Міністерства внутрішніх справ, схваленої постановою Кабінету Міністрів України від 24 квітня 1996 р. № 456 зазначається – «чисельність працівників Міністерства внутрішніх справ досить значна, на їх утримання витрачається багато коштів, тоді як реальною роботою, пов’язаною із захистом життя, здоров’я, прав і свобод громадян, суспільства та держави від протиправних посягань, займається менша їх частина».

2. Приведення організаційно-штатної структури системи органів у відповідність з новими соціальними пріоритетами.

Бо зараз, як зазначив міністр внутрішніх справ України Ю.Ф.Кравченко: «Структура системи Міністерства внутрішніх справ і організація управління нею надто громіздкі. Чисельні підрозділи і управління дублюють один одного, що спричиняє неузгодженість та паралелізм у виконанні функцій».

3. Доведення штатної чисельності органів внутрішніх справ до рівня науково обгрунтованих нормативів.

Цей аспект є дуже актуальним і значущим, бо сьогодні майже відсутні науково обгрунтовані методики визначення штатної чисельності окремих категорій працівників. А це може призвести до зниження результатів їх діяльності. До того ж, визначення штатної чисельності більшості підрозділів нормативно не регламентовано. Як зауважив О.В. Кізнер, тут «домінують, як правило, суб’єктивний підхід, особистісні стосунки, іноді помилкові уявлення тих чи інших керівників».

4. Більш ефективне використання фінансових коштів та надходженнь.

Як зазначилось у п. 13 Розпорядження Міністерства внутрішніх справ України від 1 жовтня 1997 року № 219, у зв’язку з обмеженим фінансуванням системи Міністерства внутрішніх справ України та з урахуванням пропозицій, що надійшли з головних управлінь Міністерства внутрішніх справ, управлінь Міністерства внутрішніх справ на транспорті щодо оптимізації структури органів внутрішніх справ, слід довести до 1 грудня 1997 року питому вагу некомплекту кадрів органів і підрозділів внутрішніх справ до рівня 8% від штатної чисельності, що фінансуються за рахунок державного бюджету.

5. Звільнити органи внутрішніх справ, в першу чергу, від тих, хто не бажає ефективно працювати або порушує вимоги законодавства.

Так, у п. 1.1 вказаного Розпорядження Міністерства внутрішніх справ запропоновано активізувати роботу по звільненню з органів працівників, які не відповідають кваліфікаційним вимогам, безвідповідально ставляться до виконання службових обов’язків, систематично порушують дисципліну і законність, чинять інші протиправні дії, що дискредитують органи внутрішніх справ, потенційно схильні до порушень дисципліни.

6. Забезпечення соціального захисту працівників, які вивільнились з органів внутрішніх справ.

Дуже важливу роль тут відіграє забезпечення їм права на працю. Так, ще 48 сесією Міжнародної Організації Праці в 1964 році була прийнята Конвенція № 122 про політику в області зайнятості (ратифікована Президією Верховної Ради УРСР Указом від 29 травня 1968 року), де в статті першій зазначалося, що з метою ліквідації безробіття і неповної зайнятості кожний Член Організації проголошує і здійснює як основну мету активну політику, що спрямована на сприяння повної, продуктивної і вільно обраної зайнятості. Ця політика має метою забезпечити, щоб:

– була робота для всіх, хто готовий приступити до неї і шукає її;

– така робота була найбільш продуктивною;

– існувала свобода вибору зайнятості і найширші можливості для кожного одержати підготовку і використати свої здібності до праці.

Зважаючи на те, що віддалені загальні цілі можуть бути реалізовані шляхом виконання сукупності більш близьких (конкретних) цілей, виникає нагальна потреба правильного їх розуміння та визначення. Найважливішими конкретними цілями на даному історичному етапі розвитку суспільства треба вважати наступне:

– нормативно визначити такі поняття, як «органи внутрішніх справ» та «вивільнення робочої сили»;

– визначити та юридичного закріпити завдання та повноваження як органів внутрішніх справ взагалі, так і окремих їх підрозділів;

– нормативно вказати, що пріоритетною орієнтацією діяльності кожної служби незалежно від її функціональної спеціалізації є вирішення завдань боротьби із злочинністю і забезпечення громадської безпеки;

– визначити детально правовий механізм звільнення органів внутрішніх справ від виконання невластивих їм функцій;

– скоротити штатну чисельність апаратів міністерства, його управлінь і відділів на місцях;

– нормативно визначити порядок децентралізації органів системи Міністерства внутрішніх справ;

– визначити оптимальну чисельність служб і підрозділів, що виконують забезпечувальні функції та закріпити порядок розатестування їх працівників;

– удосконалити нормативно-правову базу кадрової роботи;

– нормативно закріпити механізм конкурсного добору кадрів на службу;

– нормативно забезпечити розробку нового порядку та умов проходження службово-трудових відносин;

– розробити і юридично визначити новий перелік посад та відповідно граничні спеціальні звання начальницького та рядового складу;

– розробити перспективні напрямки розвитку навчальних закладів, наукових установ системи міністерства, підготовки спеціалістів необхідного профілю;

– нормативно визнати співвідношення загального і спеціального законодавства, зокрема щодо вивільнення працівників органів внутрішніх справ;

– удосконалити і доповнити норми права, що повинні забезпечувати соціальний захист працівників, які вимушені залишати місце роботи внаслідок вивільнення;

– розробити і прийняти Положення «Про порядок вивільнення, працевлаштування працівників органів внутрішніх справ та надання їм пільг та компенсацій»;

– настав час розробити і прийняти нове Положення «Про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України», яке також містило б найважливіші питання щодо вивільнення працівників;

– удосконалити і доповнити правові норми, які містяться у Кодексі законів про працю і стосуються аспекту вивільнення працівників взагалі з народного господарства в цілому.

Задля того, щоб реалізувати будь-яку мету, потрібні відповідні засоби. Більш того, при наявності останніх потрібна ще й діяльність, яка за допомогою засобів перетворює цілі в очікуваний результат. Відповідно, мета і засоби повинні відповідати один одному. Певна мета передбачає, потребує і певних засобів, по відношенню до яких вона виступає первинною, детермінуючою, але тільки «завдяки засобам реалізована мета набуває об’єктивності та конкретності».

Що стосується правових цілей, то саме вони визначають ті відповідні (правові) засоби, за допомогою яких вона досягається. Залежно від визначеної мети застосовуються як загальні правові засоби, так і специфічні. Так, до загальних треба віднести нормативність, загальнообов’язковість, гарантованість державою, забезпечення державним примусом тощо. До специфічних же відносяться галузеві методи правового регулювання. Наприклад, стосовно вивільнення співробітників нормативно повинен бути закріплений механізм його реалізації, а оскільки процес скорочення штату регламентується здебільшого нормами трудового права, то в процесі функціонування цього механізму застосовуються засоби та методи цієї галузі.

Реалізуючись за допомогою засобів, сама мета перетворюється у засіб здійснення державної волі. Отже, спостерігається загальна закономірність переходу цілей у засоби досягнення певних результатів. Слід погодитись з Т.О.Казакевич: «Ціль і абсолютна і відносна. Абсолютність цілі пов’язана з тим, що завжди, при різних умовах, діяльність людини цілеспрямована. Відносний же характер цілі виявляється, по-перше, у тому, що немає раз і назавжди даних і незмінних цілей... По-друге, відносність цілі складається в її діалектичній взаємодії із засобом, вони міняються місцями». Оскільки право в процесі своєї реалізації ніби зсувається з мети на засіб заради практичного досягнення ідеально вираженого результату, тим самим воно виступає у єдності цілей і засобів. І саме завдяки цьому воно не тільки набуває характеру орієнтира необхідної чи можливої поведінки, але й стає силою, спроможною «перетворити необхідне у суттєве, втілити норми права у реальну поведінку людей».

У зв’язку з тим, що правова норма має загальний характер і допускає різні варіанти її перетворення, важливу роль при об’єктивізації правової цілі в регульованих суспільних відносинах мають саме дії людей, котрі використовують відповідні правові засоби. І оскільки «можливість доцільності закладена у закономірності зворотного впливу наслідку на причину, що його породжує», остільки у кожному окремому випадку реалізації права постає завдання знайти максимально раціональний варіант його практичного здійснення.