2.1. Об’єктивні передумови визначення структури та штатів органів внутрішніх справ

Неможливо розглянути поняття структури і штатів органів внутрішніх справ без попереднього короткого аналізу як зокрема, так і у сукупності тих загальних факторів, котрі тісно з ними пов’язані і у кінцевому рахунку справляють визначальний вплив на їх якісні та кількісні характеристики.

Такими факторами у науці справедливо вважаються завдання, функції, компетенція, які давно почали досліджуватись в юридичній літературі. Відтак нині юридична наука має у своєму методологічному арсеналі важливі здобутки щодо цього. Стислий же аналіз потрібен через те, що ці фактори найчастіше розроблялись стосовно державних органів взагалі і не були детально розглянуті з позиції їх визначальної ролі для структури та штатів органів внутрішніх справ, як специфічної складової державного апарату. Бо «сьогодні не мають наукової новизни теоретичні дослідження сутності і співвідношення різних видів, які проводяться без зв’язку з аналізом конкретних суб’єктів та сфер соціально організованої, управлінської діяльності, оскільки через призму реальних, а не абстрактних соціальних... правових відносин і безпосереднього зв’язку з аналізом створеної практики... може йти ефективний пошук удосконалення шляхів, механізмів, засобів та форм організації соціальних процесів». Оскільки органи Міністерства внутрішніх справ складають певну систему, то дослідження повинно провадитись також із застосуванням системного методу аналізу соціальних явищ.

Існує багато визначень структури органу, але більш вдалим, на наш погляд, воно є у В.Г. Вишнякова: «Під структурою органу розуміється сукупність його підрозділів, схем розподілу між ними функцій і повноважень, покладених на орган та система взаємовідносин цих підрозділів». Використовуючи індуктивний метод пізнання реальності і екстраполюючи основний зміст визначення з державного органу на апарат в цілому та використовуючи загальні поняття, треба визнати, що структура апарату державного управління становить фіксований поділ праці між його структурними елементами, котрий зумовлений об’єктивно існуючими законами розвитку суспільства. Як вказує Є.Б. Кубко: «Без розподілу праці ні одна із частин системи не зможе ефективно виконувати жодної з конкретних функцій системи».

Розподіл праці передбачає, як необхідний, взаємозв’язок між певними елементами. Отже, державний «апарат виступає у своєму функціонуванні як єдине, внутрішнє спеціалізоване ціле». По відношенню до об’єктивної реальності «при всій значущості суб’єкта державного управління первинними, провідними є керовані об’єкти» І якраз керовані об’єкти як соціальна дійсність визначають організаційну структуру суб’єктів управління. І чим більша буде ця відповідність, тим більш досконалими будуть засоби та форми регулювання суспільних відносин, тим більш повно будуть задовольнятися різнобічні інтереси взаємодіючих елементів. Якщо перенести закон «необхідного різноманіття» на досліджувані явища, то назване можливе тільки у тому випадку, коли, по-перше, апарат управління сам сприймає структуру, подібну структурі суспільного життя, та, по-друге, буде на новому рівні підтримувати свою здатність сприймати і передбачати необхідну інформацію.

Оскільки структура органів державного управління повинна як найбільше відповідати розмаїттю керованих об’єктів, то напевне і функції органів мають об’єктивно-визначальний характер. І саме «завдяки своєму об’єктивному характеру функції передують організаційній структурі управління, формам і методам управлінської діяльності». У цьому аспекті треба також погодитись з В.І. Свидерським та Р.О. Зобовим, які вказують, що функції існують як вираження певної «гармонії» між соціальною системою та зовнішнім довкіллям, як засіб пристосування першої до мінливих зовнішніх умов.

Що стосується завдань державних органів та їх взаємозв’язку з функціями, то вони становлять «собою форму, яка наповнюється суб’єктивними уявленнями людей про ті результати, на досягнення яких повинна бути спрямована певна діяльність». Відтак, функціонування державного апарату буде плідним, з соціальної точки зору, тільки у тому випадку, коли об’єктивні потреби одержать адекватне і повне віддзеркалення у відповідних завданнях. Взагалі, завдання соціальної системи є специфічним елементом змісту її функцій, оскільки формування завдань передує у часі практичному здійсненню відповідної функції. Функція існує спочатку у формі завдання, котре повинно вирішуватись.

Отже, абстрагуючись від несуттєвого, треба визнати, що завдання і функції органів державного управління мають єдину об’єктивну основу, котрій вони і повинні найбільше відповідати. Тому треба постійно провадити роботу щодо приведення у відповідність соціальній дійсності завдань і функцій державних органів. У цьому аспекті доречне зауваження М.І. Піскотіна: «Виявлення об’єктивно необхідних функцій це не разова робота, що відбувається... при створенні того чи іншого органу або виробці відповідного компетенційного акту, а постійний процес, зумовлений об’єктивною реальністю».

Компетенція є також елементом, тісно пов’язаним з функціями та завданнями. Оскільки останні розподіляються певним чином між органами та посадовими особами, вона уявляє собою «юридизацію» їх розподілу. Але треба мати на увазі, що елементами компетенції органу управління виступають не самі функції, а покладені на нього «по-перше, загальне право (по відношенню до керованого об’єкта) і зобов’язання (перед державою) виконувати певні функції та, по-друге, комплекс конкретних повноважень (прав і обов’язків), необхідних для реалізації цих функцій». Відтак, функції мають своє правове опосередкування через закріплення у компетенційних актах прав та обов’язків органів держави, необхідних для їх виконання. Це також стосується і завдань, як атрибутивного компоненту змісту функцій державного управління, оскільки «зміст функцій суб’єкта управління визначається вико­нуваними ними завданнями».

Підсумовуючи, слід назвати положення, що мають для дослідження визначальний характер:

– функції виникають об’єктивно із нагальної потреби розподілу праці між соціальними елементами;

– завдання становлять певний суб’єктивний зміст функцій, як уявлення про необхідні напрямки діяльності;

– компетенція становить юридичне опосередкування функцій і завдань за допомогою якої здійснюється їх розподіл між певними суб’єктами;

– функції, завдання, компетенція становлять сукупність елементів, які тісно взаємодіють і завжди визначаються тими об’єктами, котрі потребують певного управління;

– у кінцевому підсумку саме функції, завдання та компетенція визначають структурно-штатну організацію суб’єктів, призначених керувати соціальними процесами;

– необхідність виконувати ту чи іншу сукупність функцій зумовлює формування конкретної управлінської структури.

Таким чином, органи внутрішніх справ становлять невід’ємну складову механізму державних органів, що, наприклад, прямо вказано у ст.1 Закону України «Про міліцію»: «Міліція в Україні – державний озброєний орган виконавчої влади». А притаманні державним органам такі визначальні риси організаційної структури, як: роздрібненість, ієрархічність, складність, симетричність, формальність тощо – відносно органів системи Міністерства внутрішніх справ повинні означати наступне:

Роздрібненість означає те, що будь-який орган складається з сукупності елементів, під якими розуміються всі його підрозділи чи посади. Так, Управління карного розшуку складається з відділу оперативної роботи, відділу боротьби з груповими та організованими злочинними проявами, відділу боротьби із злочинністю проти особи та розшуку злочинців і осіб, які зникли без вісті, відділу боротьби з майновими злочинами, відділу боротьби з проституцією, розповсюдженням СНІДу та правопорушеннями, пов’язаними з іноземними громадянами, відділу по організації боротьби зі злочинністю серед неповнолітніх.

Ієрархічність пов’язана з необхідним розподілом праці як усередині органу, так і серед самих органів. З часом закономірно виникає потреба у створенні нових структурних частин, або, навпаки, у їх реорганізації чи ліквідації. Причини цього можуть бути різними, як то: виконання поставленого завдання, дублювання певних дій різними органами чи структурами (посадами), зміна функцій органу тощо.

Складність – це факультативна ознака і вона, з необхідністю притаманна системі органів внутрішніх справ, котра складається з чисельних структурних елементів. Однак вона властива і деяким управлінням.

Симетричність необхідна для збереження стійкості, врівноваженості між різними органами, підрозділами чи посадами. Так, орган «колегія» діє як при Міністерстві внутрішніх справ, так і при управлінні внутрішніх справ кожної області.

Формальність означає закріплення у правовій формі всіх важливих моментів, пов’язаних функціонуванням органів. Наприклад, ст. 4 Закону «Про міліцію» від 20 грудня 1990 р. визначає: «Правовою основою діяльності міліції є: Конституція України, цей Закон, інші законодавчі акти України, постанови Верховної Ради України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, нормативні акти Міністерства внутрішніх справ України тощо». Саме шляхом нормативного регулювання визначаються порядок створення органів чи підрозділів, їх чисельність, структура та штати. Таким чином структура органів набуває формалізованого характеру, стає відносно незалежною щодо особистих якостей посадових осіб.

Отже, структура органів внутрішніх справ та їх штати визначаються об’єктивними законами розвитку суспільства через опосередкування їх функціями, завданнями та їх юридичним втілення – компетенцією. Зважаючи на такий діалектичний зв’язок між явищами, треба визначити необхідність його якісного оновлення. Оскільки зараз відбувається перехід від адміністративно-командного типу управління до демократичної його форми, то, як наслідок, змінюється зміст тих факторів, котрі врешті-решт і визначають організаційно-структурний порядок функціонування органів системи Міністерства внутрішніх справ. Звільнення економічних відносин від ідеологічних імперативів викликало бурхливий розвиток об’єктивних економічних і соціальних законів, котрі вимагають відповідного віддзеркалення у надбудовних інститутах.

Зміни, які відбуваються в організаційно-структурному порядку функціонування органів міліції та їх структурно-штатній організації, підтверджуються і соціологічними даними, одержаними в Сумській та Харківській областях.

Так, з метою реалізації Концепції розвитку системи Міністерства внутрішніх справ щодо поліпшення організації роботи дорожньої міліції та вдосконалення існуючої структури дорожньо– патрульної служби і дорожньої міліції, Державтоінспекції, схваленої постановою Кабінету Міністрів України від 24.04.1996 р., № 456, а також концентрації зусиль у напрямку підвищення ефективності їх діяльності на підставі наказу Управління Міністерства внутрішніх справ України в Сумській області № 300 від 28 серпня 1997 р. скорочено три відділи дорожньої міліції загальною кількістю 195 чоловік. На базі ж їх було створено окрему роту дорожньо-патрульної служби державтоінспекції, з чотирьох взводів, загальною кількістю 130 чоловік. Також, за рахунок скорочених відділів дорожньої міліції було створено спеціальний окремий підрозділ для забезпечення безпеки працівників суду, правоохоронних органів, осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, членів їх сімей та близьких родичів.

По Управлінню Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області, згідно із розпорядженням від 27 червня 1997 р. № 2, з 15 липня 1997 р. передбачалось почати процес скорочення десяти відсотків посад від їх загальної кількості. Керівництво Управління Міністерства внутрішніх справ в Харківській області ввійшло з багаточисельними пропозиціями до Міністерства внутрішніх справ стосовно реформування організаційно-штатної структури певних підрозділів та служб. Наприклад, пропонується:

– ліквідувати служби дільничних інспекторів міліції, охорони громадського порядку, паспортної реєстраційної та міграційної роботи і створити на їх основі адміністративну служби міліції;

– служби кримінальної міліції у справах неповнолітніх та боротьбі з незаконним обігом наркотиків приєднати до карного розшуку;

– ліквідувати загони державної пожежної охорони, залишивши у структурі Управління лише пожежні частини тощо.

Із зміною якості об’єктивних чинників виникає необхідність перегляду функцій та завдань органів внутрішніх справ, що тягне докорінний перегляд їх структурно-штатної організації, котра на сьогоднішній день має в цьому аспекті значні організаційні вади, а саме:

– існують паралельно діючі ланки органів;

– структура органів, особливо апарату управління, потребує упорядкування за принципом доцільності;

– штатна чисельність особового складу не відповідає обсягові, необхідному для виконання поставлених завдань;

– компетенція органів чи посадових осіб не відповідає тим параметрам сучасності, котрі викликані об’єктивною зміною функцій та завдань, що й зазначено у п. 2.2 наказу Міністерства внутрішніх справ № 115 від 21 лютого 1997 р.: «Подальше вдосконалення структури апарату управління здійснити на основі:

– чіткого розмежування функціональних обов’язків кожного працівника та використання особового складу за прямим призначенням;

– скасування паралельно діючих та дублюючих підрозділів;

– обгрунтування нормативів щодо визначення чисельності структурних підрозділів, реально необхідної для виконання поставлених перед ними завдань».

Всі реформування, які об’єктивно потребують органи міліції і, які вже почали відбуватись, можуть призвести до масового та неконтрольованого вивільнення з них робочої сили. Оскільки ж законодавчо ще не визначена процедура вивільнення працюючих в органах, треба, очевидно, прогнозувати численні порушення їх трудових прав, що неприпустимо в умовах побудови правової держави.

Нерозробленість процедури скорочення штатів у системі органів внутрішніх справ зумовлена тим, що раніше в ній не виникало потреби через відсутність самого факту вивільнення з них надлишкової кількості працівників. Однак зараз, для захисту тих, хто підпадає під скорочення штатів, необхідно розробити і нормативно закріпити таку соціально-значущу процедуру вивільнення, яка була б спроможна надійно захищати права і інтереси суб’єктів права і забезпечувати безболісний перехід їх на інші робочі місця тієї ж системи чи народного господарства взагалі. Найважливіша роль у цьому аспекті належить трудовому праву, визначальною функцією якого є саме захисна.

Для того, щоб процедура вивільнення робочої сили з системи органів Міністерства внутрішніх справ мала ефективний, надійний, з точки зору захисту працівників, характер, перед її створенням необхідно дослідити деякі аспекти цього процесу, і насамперед, його структурно-організаційні передумови, визначити які можна тільки з’ясувавши наступне:

– чому раніше не було потреби у вивільненні співробітників;

– яким чином визначалась кількість необхідної робочої сили для виконання поставлених перед органами завдань:

– який спостерігається взаємозв’язок між науково обгрунтованою кількістю працівників органів і вивільненням з них певної частини особового складу.

В ході історичного розвитку українські органи внутрішніх справ за період від Жовтневої революції і до початку 90-х років, час від часу зазнавали реформування. Це відноситься і до структурно-штатної їх побудови. Наприклад, у доповіді «Про стан і діяльність міліції та розшуку Української РСР за період 1925/26 бюджетного року» від 25 січня 1927 р. «організаційні заходи у сфері постановки карно-розшукової роботи у звітному році мали за мету, з одного боку, наблизити апарат до населення, а з іншого – поліпшити техніку роботи, спростивши формальну її частину за рахунок посилення оперативної». Не затихала робота щодо удосконалення організаційної структури і у післявоєнні роки. Як зазначив М.О. Щолоков: «За період 1966-1970 рр. було прийнято декілька важливих постанов ЦК КПРС, Президії Верховної Ради і Ради Міністрів СРСР, в яких приділялась велика увага управлінському аспекту діяльності органів внутрішніх справ, потребі пошуків нових форм і методів організації роботи міліції». Однак, і за наших часів не згасла актуальність доцільного їх реформування. Бо, як зазначив О.М.Бандурка: «Необхідно покласти край існуючій нині розпорошеності наявних сил, подолати паралелізм у роботі різних служб у центрі і на місцях, укрупнити (за змістом роботи, при скороченні штатів) галузеві управлінські структури».

Отже, реорганізація в органах Міністерства внутрішніх справ і їх удосконалення відбувалися впродовж історичного періоду і сьогодні також вони об’єктивно вимагають своєї перебудови. Треба визнати, що всі заходи, котрі були спрямовані на виконання цієї мети, не призвели в повному обсязі до її досягнення. Мабуть, це можна пояснити тим, що всі вони мали розрізнений, локальний характер, тоді як потрібен був (потрібен і зараз) комплексний, системний підхід. І вивільнення робочої сили в цьому аспекті треба вважати невід’ємним елементом, за відсутності якого всі реформування будуть неефективні. Однак, через правове невизначення воно, як засіб, майже не використовувалось. Про це свідчить і історія. Наприклад, така підстава звільнення з роботи, як скорочення штату, навіть не згадувалась ні у «Положенні про робітничо-селянську міліцію», затвердженому РНК СРСР від 25 травня 1931 р., ні у «Положенні про проходження служби начальницьким складом робітничо-селянської міліції НКВС СРСР» від 3 червня 1936 р.. Відсутність вивільнення працівників органів внутрішніх справ було зумовлено не тільки тим, що не було відповідного правового механізму, а й тим, що це не дозволяв такий ідеологічний імператив, як установка на повну зайнятість населення та неможливість виникнення безробіття. Навпаки, згідно з цією установкою, Міністерству внутрішніх справ та його органам завжди бракувало робочої сили і «боротьба» провадились не з звільненням структур від надлишкової кількості співробітників, а з плинністю кадрів. Наприклад, М.О.Щолоков вказував те, що у 30-ті роки мала місце значна плинність кадрів. Не змінилась ситуація і у післявоєнні роки.

Отже, відсутність вивільнення працівників внаслідок скорочення штату, треба гадати, була пов’язана з двома найголовнішими чинниками:

– дією у той час ідеологічного гасла про неможливість безробіття та цілеспрямованість на повну зайнятість населення;

– не було розроблено ніякого правового механізму, який би визначав порядок скорочення штатів в системі органів Міністерства внутрішніх справ.

Не було належного порядку і у плані наукового обгрунтування структурно-штатної організації органів та підрозділів міліції. Як зазначив Л.Ш.Берекашвілі: «Дослідження стану оргштатної роботи показало, що відсутність єдиної науково обгрунтованої методології при вирішенні науково штатних питань приводило практичних працівників до багаточисельних помилок, що негативно впливали на результат діяльності адміністративної служби та оперативних апаратів». Панував хаос і у розподілі штатних одиниць серед різних структурних підрозділів, через що існували великі диспропорції у забезпеченні органів робочою силою. Так, у процесі розробки нормативів чисельності патрульно-постової служби виявилось, що значна кількість рядового і молодшого начальницького складу замість несення служби використовується для виконання господарчих заходів, обліку адміністративної практики та інших робіт, що не мають прямого відношення до охорони громадського порядку. Внаслідок такого довільного пересування кадрів тільки у РРФСР до 1970 р. чисельність особового складу патрульно-постової служби скоротилась на 4,2 %. У деяких республіках таке «скорочення» стало настільки значним, що поставило питання про саму можливість існування цієї служби. Так, у Вірменській РСР з 1967 року чисельність патрульно-постової служби скоротилось на 41,4%, у Туркменській РСР на 24,3 % тощо. Аналогічно припустити, що на Україні спостерігалась тотожна ситуація. Отже, треба зробити висновок, що за часів СРСР у визначенні чисельності органів внутрішніх справ застосувався суб’єктивний підхід. Наприклад, у звіті 13 відділу ВНІІ МВС СРСР зазначилось: «При розподілі штатів між республіканськими, крайовими і обласними органами зовсім не враховувались такі важливі фактори, як оперативна обстановка, чисельність і структура населення, кількість скоєних злочинів тощо. За однакової чисельності населення у Куйбишевській області працює на 100 міліціонерів більше, а у Воронезькій – на 200 чоловік менше, ніж у Ставропольському краї. За рівної кількості зареєстрованих злочинів у Краснодарському краї налічується на 200 міліціонерів менше, а у Московській області на 900 чоловік більше, чим у Кемеровській».

Слід констатувати, що відсутність науково обгрунтованих методик визначення штатної чисельності органів та підрозділів зумовили застосування до цього питання суб’єктивного підходу з боку керівної частини особового складу. Оскільки, з суб’єктивної точки зору, кожному керівнику завжди бракує робочої сили, необхідної для виконання поставлених завдань, то про вивільнення надлишкової кількості працівників у той час не могло бути й мови.

Однак з початком демократичного процесу у державі, коли будь-яке майно чи відносини щодо його володіння почали набувати свого справжнього господаря, з’явилась об’єктивна потреба раціонального використання трудових ресурсів, зокрема в органах внутрішніх справ. Для цього, перш за все, необхідно застосувати наукові методики, визначити необхідну кількість працівників (посад), потрібну для ефективного виконання тих чи інших функцій. Надлишкова ж частина особового складу повинна бути вивільнена через скорочення штатів.

Оскільки вивільнення зайвої робочої сили не є самоціллю, а становить другорядний, щодо об’єктивних законів розвитку суспільства процес, то починати цю роботу необхідно з правильного визначення цілей, функцій та завдань, котрі повинна досягати і вирішувати система органів Міністерства внутрішніх справ. Тільки такий підхід дасть можливість з’ясувати, які органи, підрозділи, посади чи інші структурні утворення системи слід ліквідувати або реорганізувати.

Головною метою, як зазначено у ст. 1 Закону України «Про міліцію», вважається «захист життя, здоров’я, прав і свобод громадян, власності, природного середовища, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань». У свою чергу, стратегічна мета нормативно деталізується до такого рівня, коли вона виступає як сукупність завдань, котру повинні виконувати різноманітні структурні утворення. Так, згідно зі ст. 1 Закону України «Про міліцію» таким є:

– забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх права і свобод, законних інтересів;

– запобігання правопорушенням та їх припинення;

– охорона і забезпечення громадського порядку;

– виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили;

– забезпечення безпеки дорожнього руху;

– захист власності від злочинних посягань;

– виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень;

– участь у наданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємства, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків».

Ці завдання, в свою чергу, визначають функції системи органів, котрі, погоджуючись з О.М. Бандуркою, треба розуміти як основні напрямки їх діяльності в процесі вирішення поставлених перед ними завдань. Згідно зі ст. 7 Закону України «Про міліцію» органи внутрішніх справ як єдина система виконує «адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну, виконавчу та охоронну» функції. Для реалізації будь-якої функції необхідно, щоб вона була більш конкретизована у функціях структурних підрозділів, які, в свою чергу, повинні розподілятись за штатними посадами у формі функціональних обов’язків кожного працівника. Відтак, чисельність особового складу будь-якого органу повинна визначатись тими параметрами, котрі необхідні для виконання у вигляді реалізації функцій, поставлених завдань. Саме ця діяльність викликає потребу відповідної побудови організаційної структури системи, узгодженості її елементів та зв’язків між ними. Отже, сукупність функцій становить той «трафарет», «каркас», відповідного до якого повинні створюватись організаційні елементи різних рівнів: «Організаційна структура містить сукупність структурних підрозділів, об’єднаних в орган, зв’язки підпорядкованості між ними, а також розподілу функцій».

З переходом до ринкових відносин змінились об’єктивні чинники, які визначали цілі, функції, завдання, а отже і структурно-штатну організацію органів як певної соціальної системи. У зв’язку з цим органи внутрішніх справ закономірно вимагають реформування з метою приведення своєї організаційної структури у відповідність до змін. Як зазначається у Концепції розвитку системи Міністерства внутрішніх справ, схваленої постановою Кабінету Міністрів України від 24 квітня 1996р. № 456 необхідно створити «максимально економічну, просту і гнучку структуру системи Міністерства внутрішніх справ».

Зважаючи на майбутню кропітку роботу по удосконаленню організаційної структури системи органів міліції, назвемо наступні положення, з урахуванням яких вона повинна відбуватись:

1. Розподіл функцій між органами та підрозділами повинен адекватно відповідати об’єктивним законам суспільного розвитку. Успіх удосконалення діяльності будь-якої системи органів залежить від оптимального розподілу праці їх працівників як у масштабах системи, так і у кожному її органі зокрема.

2. Завдання раціоналізації організаційної побудови органів внутрішніх справ полягає, перш за все, «в одержанні максимальних економічних та соціально значущих результатів при одночасному зниженні рівня затрачених на це суспільних ресурсів та засобів». Однак, це можливо тільки у тому випадку, коли, з одного боку, буде існувати певна стійкість, міцність структури органів, а з іншого, вона повинна буде більш гнучкою до реагування на зміни будь-яких умов. Для досягнення такого оптимального стану функціонування системи треба постійно провадити роботу щодо виявлення та усунення зайвих її ланок, щодо ліквідації паралелізму і дублювання у діяльності її структурних елементів, упорядкування її внутрішніх і зовнішніх зв’язків, удосконалення порядку розподілу завдань, функцій, повноважень між органами, підрозділами, посадовими особами.

3. У зв’язку з тим, що робота по удосконаленню організаційної структури має епізодичний характер, а «структура має відносну стійкість у часі», то вона, час від часу, відстає від функціонального розвитку системи. Якщо застосувати до взаємодії функцій та структури філософський підхід, то треба їх розглядати як взаємодію змісту і форми. Погоджуючись з В.Б. Авер’яновим, діалектику їх необхідно визначити наступним чином: «У процесі свого розвитку зміст вступає у протиріччя з невідповідною йому старою формою, і, скидаючи її, вирішує тим самим виникаючі протиріччя». Для того ж, щоб розв’язання таких проблем було позитивним, суб’єкт управління повинен застосовувати певні науково обгрунтовані дії.

4. Зважаючи на визначальну роль функцій щодо структурної організації, треба пам’ятати, що між ними існує саме взаємодія, а тому можлива і зворотна дія структури на функціонування органу. «Цей зворотній вплив відрізняється активним характером, оскільки структура, будучи внутрішнєю організацією органу (або інакше – організаційною формою), може як сприяти, так і перешкоджати його ефективному функціонуванню».

5. Оскільки структурні елементи є безпосередніми виконавцями функцій, то саме чисельність та різновид функцій зумовлюють структурну організацію будь-якої системи. Отже, різноманітність функцій зумовлює різноманітність структурних підрозділів. Таким чином, кожна уособлена функція повинна мати свого виконавця.

6. Якщо вважати компетенцію структурних елементів юридичним виразом функцій та завдань, то треба зауважити, що цей правовий аспект повинен містити у собі рамки для певного розвитку. «Стабільність структури органів не повинна перешкодити розвитку їх компетенції».

7. Для того, щоб відповісти на питання про правильність розподілу функцій між працівниками органів внутрішніх справ, як останньою структурною інстанцією, треба дослідити напруженість праці кожного з них і на підставі одержаних результатів апарату зробити висновки про необхідність збільшення чи скорочення штату структурних підрозділів, перерозподілу, зміни, розширення чи звуження їх функцій, доповнення чи зменшення обсягу їх компетенції.

Cпіввідношення загального, спеціального і локального правового регулювання

Специфіка правового регулювання функціонування органів внутрішніх справ полягає у тому, що окрім загальновизнаних у юридичній науці і практиці централізованих та локальних норм (М.Г. Александров, Л.Я. Гинцбург, С.О.Іванов, Р.З. Лівшиць, О.С. Пашков, В.І. Смолярчук, Р.І. Кондратьєв, І.М.Каширін, Л.І. Антонова тощо) для ефективного дослідження діяльності органів внутрішніх справ, і зокрема вивільнення з них надлишкової кількості працівників є сенс виділити групу спеціальних норм. До них треба віднести ті норми права, які безпосередньо стосуються системи органів внутрішніх справ і регулюють тільки їх діяльність. Як вказує Є.Ж. Жанабілов: «Особливий характер трудових відносин осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ полягає у тому, що їх учасники, як правило, наділені різними за обсягом, характером і спрямованістю державно владними повноваженнями у боротьбі з правопорушниками, злочинністю... Урахування цих особливостей потребує особливого (спеціального) регулювання праці...».

Питання співвідношення загального, спеціального і локального правового регулювання щодо скорочення штату працівників органів внутрішніх справ відноситься до давніх, дискусійних проблем єдності диференціації трудового права та централізованого і договірного правового регулювання трудових відносин. Незважаючи на схожість характеру проблем, вони мають якісні відмінності, оскільки єдність і диференціацію треба розглядати як співвідношення трьох типів норм за їх ієрархічною структурою: загальні-спеціальні-локальні норми. А централізоване і договірне регулювання необхідно розуміти як більш загальне співвідношення двох груп приписів – з одного боку загальних і спеціальних, а з іншого локальних. Але ж за умов дослідження їх в аспекті вивільнення працівників міліції такий поділ не є суттєвим. Тому, проводячи предметний аналіз, автор деінде теоретично допускає їх тотожність.

З переходом до ринку праці де робоча сила є товаром і здійснюється її купівля-продаж, закономірно постає питання про розширення правового поля застосування договірних відносин. Сьогодні, мабуть, не слід вказувати на те, що завдяки локальному регулювання трудових відносин розвиваються демократичні засади у виробничій діяльностіі співвідношення локального і централізованого регулювання є показником демократизму існуючої правової системи. Однак збільшення диференційних норм, розширення договірного регулювання має межі. Як слушно вказує Гоц В.Я.: «Специфіка об’єкта правового регулювання не вимагає, а навпаки, передбачає необхідність залишити державне регулювання цих відносин».

Єдність і диференціація правового регулювання праці виявляється і у процесі регламентації службово-трудових відносин працівників міліції. Погоджуючись з Лавриненко О.В., що співвідношення єдності та диференціації правового регулювання праці співробітників міліції має складний характер, треба вказати, що єдність і централізоване регулювання хоча й визначає спрямування диференційних норм, все ж допускає, за певних умов, дещо інший їх зміст. У тих же випадках, коли єдність не допускає диференціації, повинні діяти загальні норми, у даному випадку норми трудового права про вивільнення робочої сили внаслідок скорочення штату. Відсутність же у діючому Кодексі законів про працю України чіткої вказівки з питань застосування його норм щодо працівників органів системи Міністерства внутрішніх справ України створює умови, за яких можливе обмеження та порушення їх трудових прав. Так, наприклад, неможливо вказати на відповідність принципам трудового права положення, котре міститься у Зверненні Верховного Суду України до голів обласних, Київського та Севастопольського міських судів, Верховного Суду Автономної Республіки Крим від 28 березня 1998 року № 1-5/82 про те, що проходження служби рядового і начальницького складу органів Міністерства внутрішніх справ України регулюється не Кодексом законів про працю України, а законодавством про ці органи.

Цю прогалину необхідно усунути шляхом встановлення у відповідних загальних статях чітких критеріїв розмежування сфери правового впливу законодавства про вивільнення робочої сили і відповідної відомчої нормотворчості. Цьому повинен передувати процес наукового пошуку.

Особливість правового регулювання діяльності особового складу органів системи Міністерства внутрішніх справ порівняно з іншими групами працівників, які працюють в матеріальній чи обслуговуючій сферах, полягає також у тому, що вони не тільки відносяться до категорії державних службовців (ч. 1 с. 16 Закону України «Про міліцію», але й складають її уособлену, специфічну частину. Адже їх працю регулює не тільки Законом України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р., а також й інші нормативні акти: Закон України «Про міліцію», Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ (затверджений Указом Президії Верховної Ради України), постанова Кабінету Міністрів України «Про умови оплати праці працівників органів внутрішніх справ» від 02.041993 р., Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1991 р. тощо.

Отже, регулювання процесу функціонування органів внутрішніх справ здійснюється нормами трьох типів – загального, спеціального і локального.

Відтак слушно постає питання, які норми повинні регулювати діяльність працівників системи Міністерства внутрішніх справ, яке повинне бути між ними співвідношення, яким нормам треба віддавати перевагу при врегулюванні будь-якого юридично значущого питання. Насамперед, не викликає сумніву, що ці три групи норм повинні складати єдину впорядковану нормативну систему, яка комплексно могла б виправдовувати своє призначення. Наразі цього немає. Наприклад, у ст.ст. 63,64 Положення Про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України, де містяться норми спеціального характеру, вказано, що звільнення можливе й через скорочення штатів – при відсутності можливості подальшого використання на службі. Більше щодо цього мови не має. Але знову постає питання, який механізм реалізації вказаного правила? Було б логічно у випадку відсутності специфічної норми користуватись загальним законодавством. Однак це не завжди можливо через неузгодженість відповідних категорій норм. Загальне законодавство про вивільнення та зайнятість населення не може бути повною мірою застосовано до осіб рядового і начальницького складу. Знову приклад: у ч. 3 ст. 492 Кодексу законів про працю зазначається, що «одночасно власник або уповноважений ним орган доводить до відома державну службу зайнятості з вказівкою його професії, спеціальності, кваліфікації та розміру оплати праці». А хто повинен повідомляти про наступне вивільнення в системі органів міліції? На це повинне дати відповідь спеціальне законодавство. І треба буде точно визначати зобов’язаного суб’єкта, тому що в аспекті побудови демократичної правової держави всі найважливіші моменти, що пов’язані з соціальним захистом людей, повинні бути чітко і ясно врегульовані правом. Оскільки потреба вивільнення співробітників органів внутрішніх справ стала об’єктивною реальністю, треба якнайшвидше створити ефективний правовий механізм його реалізації та юридичного захисту відповідних суб’єктів права.

Специфічними є ознаки, локальної норми, яка на думку В.О. Тарасової:

– має обмежєну сферу дії;

– конкретизує і модифікує загальну норму відповідно до місцевих умов;

– обіймає менш значне коло суспільних відносин;

– регулює той комплекс суспільних відносин, котрий не врегульований нормами загального значення, але правове опосередкування якого обумовлено принципами даної галузі норм права.

Однак у цьому переліку не вказана така важлива ознака, як обумовленість прийняття локальних норм матеріальними умовами суспільних відносин. З цього приводу М.Г. Александров зазначає: «Їх питома вага у загальній системі трудового права визначається матеріальними передумовами». З цим також погоджується Ю.Г. Орловський, зауважуючи, що для проникнення у сутність трудового правовідношення, для віддзеркалення різних правових зв’язків, які складають зміст складного, але єдиного трудового правовідношення, необхідно, поряд із загальними, також диференційні правові норми. Відтак ознакою локальної норми треба вважати і об’єктивну потребу її виникнення для врегулювання певного кола суспільних відносин, оскільки «держава не може довільно вибирати методи управління, ігноруючи вимоги економіки».

На підставі визначених специфічних ознак локальних норм стає можливим виявити найважливіші особливості локального правового регулювання в органах внутрішніх справ як певного різновиду правового регулювання взагалі. По-перше, воно повинно здійснюватись у тому органі, де безпосередньо були розроблені і прийняті відповідні правові норми. Так, Р.З.Лівшиц вважає критерієм розмежування загальних і локальних норм те, що акти, котрі приймаються іншими відносно певного підприємства (органу) є централізованими, а ті, що розробляються і приймаються безпосередньо на ньому, мають характер локальних. Далі він зазначає, що з теоретичної точки зору важливо також, співпадають суб’єкти встановлення і застосування означених норм чи ні. Якщо вони єдині, то це також ознака локальної норми. Отже, другою особливістю локального правового регулювання треба вважати те, що воно здійснюється саме тими суб’єктами, які визначили потребу у прийнятті локального акту і розробили його.

Оскільки «для локальних правових норм характерна їх спрямованість на регулювання вже не виду, а скоріше підвиду або навіть субпідвиду суспільних відносин», то третьою особливістю регулювання буде те, що воно спрямоване на упорядкування певної сукупності відносин, які складаються безпосередньо в органі чи підрозділі, або ж тісно з ними пов’язані.

Велике значення у характеристиці локального регулювання відіграє його динамічний характер. Наприклад, Іванов С.О. вказує, що воно найбільш оперативно відображає зміни, які відбуваються у житті. Відтак необхідно визначити і таку його особливість як динамізм.

Зважаючи на те, що локальне правове регулювання носить конкретизуючу форму і не може не відповідати загальному законодавству, то п’ятою особливістю є його підзаконний характер. Так, М.Й.Бару підкреслює, що локальні норми розвивають і доповнюють загальні норми, але не відміняють їх.

Беручи до уваги, що локальне регулювання відбувається внаслідок надання суб’єктам права можливості виробляти певні правила поведінки, необхідно доповнити низку особливостей і такою, як диспозитивність, котра передбачає активність органу чи підрозділу у вирішенні тих питань, які не врегульовані загальними нормами. Так, О.І. Процевський вказав, що диспозитивні норми, надаючи можливість сторонам самим створювати норми права, об’єктивно необхідні за даних умов, спонукають конкретних суб’єктів до дії.

В юридичній науці локальне правове регулювання інколи ототожнюють з нормотворчою діяльністю відповідних суб’єктів. Наприклад, В.О. Тарасова вказує: «Локальне правове регулювання праці – нормотворча діяльність адміністрації...». Оскільки у дійсності процес правового регулювання створенням будь-яких правових норм не завершується, а тільки починається, треба визнати певну помилковість такого погляду. Має рацію Л.І. Антонова, коли говорить, що норма не може викликати позитивного регулятивного впливу, коли вона не застосовується, не реалізується, не породжує для суб’єктів права й юридичні обов’язки.

Отже, локальне правове регулювання треба розуміти у широкому плані. Так, І.М. Каширін вже відносить до нього діяльність певних суб’єктів «по встановленню локальних норм права та виданню актів застосування цих норм». Цієї точки зору дотримується і Кондратьєв Р.І. говорячи, що поняття локального регулювання трудових відносин містить як нормотворчу, так і правозастосовну діяльність.

Виходячи з короткого аналізу явища локального правового регулювання і його найсуттєвіших ознак та екстраполюючи ці дослідження на специфічну діяльність органів внутрішніх справ, можна визначити поняття локального правового регулювання у діяльності органів системи Міністерства внутрішніх справ як підзаконне, похідне від централізованого регулювання, що здійснюється за допомогою локальних правових норм, встановлених в рамках структурного елементу суб’єктами, які виконують управлінські функції, і спрямованих на упорядкування тих відносин, котрі виникають у даному органі чи підрозділі.

Як вже зазначалось, специфіка органів внутрішніх справ полягає також у тому, що їх діяльність регулюється не тільки правовими нормами загального і локального характеру, а й низкою спеціальних правил.

Юридична природа спеціальних норм характеризується тим, що вони становлять таку сукупність норм, яку не можна віднести ні до загальних, ні до локальних. І хоча вони складають окрему частину правової надбудови, для того, щоб виявити їх сутність, необхідно застосувати порівняльний метод. Наприклад, стосовно локальних норм права І.М. Сенякін пише, що вони є результатом правової спеціалізації і встановлюються з метою конкретизації та деталізації, урахування своєрідності будь-якого виду суспільних відносин. Тобто, локальні норми також відносяться до категорії спеціальних, але з усієї сукупності норм спеціального призначення вони мають найменший масштаб впливу, бо діють тільки у тому органі чи структурному підрозділі, де були прийняті.

Стосовно спеціальних норм, призначених регулювати діяльність органів Міністерства внутрішніх справ, перш за все необхідно підкреслити їх неоднорідність, котра зумовлюється комплексним характером правового регулювання. Так, першу групу складають норми, які повністю дублюють норми загального типу. До другої ж відносяться норми, які, порівняно із загальним законодавством, встановлюють певні особливості, що випливають із специфічної діяльності системи. Цю групу норм доцільно поділити на декілька різновидів. Наприклад, Є.Ж. Жанабілов вважає, що вона складається з наступних підгруп:

– норми, котрі встановлюють деякі витяги із загальних норм і містять певні відхилення від них;

– норми, які доповнюють загальне законодавство і містять особливі пільги;

– норми, що передбачають умови праці, характерні тільки для осіб рядового й начальницького складу органів внутрішніх справ.

Отже, створення комплексу спеціальних норм об’єктивно зумовлено специфічною діяльністю певних суб’єктів права. Виступаючи своєрідним «правовим буфером», спеціальні норми призначені ліквідувати розбіжності між різними рівнями правового регулювання відносин у різних сферах народного господарства. Для особового складу ж встановлюють деякі особливості, що полягають у підвищених вимогах, а також у додаткових гарантіях і пільгах.

Сутність же спеціального законодавства, призначеного регулювати відносини у сфері функціонування системи органів внутрішніх справ, полягає у тому, щоб:

– деякою мірою конкретизувати загальне законодавство стосовно безпосередніх умов їх праці;

– нормативно забезпечити реалізацію суб’єктивних прав і інтересів працівників з урахуванням їх специфічної діяльності;

– виступати сполучною ланкою між загальним і локальним нормативним регулюванням.

Отже, спеціальне правове регулювання відносин у сфері функціонування системи органів треба розуміти як діяльність компетентних органів по створенню та реалізації нормативної бази, яка враховує специфіку органів внутрішніх справ і шляхом конкретизації загального законодавства досягає двоєдиної мети: ефективного виконання поставлених перед ними завдань і, враховуючи особливу роль працюючих, забезпечує реалізацію їх суб’єктивних прав та інтересів.

Оскільки «локальні норми права відносяться до спеціальних норм» і є невід’ємною їx складовою, то їх єдиний (умовно) характер необхідно досліджувати через філософські категорії загального, особливого і окремого (одиничного). Саме ці три моменти будь-якого явища ( у даному випадку правового регулювання) будучи неподільними, все ж відрізняються один від одного. «Так, особливе є загальним у одному з його визначальних уособлень; загальність, будучи єдністю усіх своїх уособлень, є тотальність; особливе, як певна загальність, є також і одиничним, оскільки ж одиничне є завдяки особливому певним загальним, постільки воно є також і деяким особливим».

Досліджуючи окреме, особливе і загальне у праві, Керимов Д.А. зазначає, що під окремим у праві треба розуміти одиничне явище, котре як пов’язане з іншими явищами, так і відрізняється від них сукупністю певних правових властивостей. Під загальним у праві розуміється єдність усіх правових явищ, котра має вираз у схожості їх властивостей. Особливе ж у правовому аспекті – це якісно визначальне, конкретне буття системно об’єднаних загальних і окремих властивостей, рис, «параметрів» правових явищ. Разом з тим, треба мати на увазі і те, що особливе змістовніше окремого. Як вказує А.П.Шептулін: «Окреме не тільки одиничне, але й загальне. Вміщуючи у собі одиничне і загальне, воно не може бути тотожним одиничному. Одиничне тільки частина окремого.

Стосовно дослідження, загальному, особливому і окремому відповідають загальне, спеціальне і локальне правове регулювання. До того ж, треба чітко уяснити, що як між філософськими категоріями, так і між їх суспільними примірниками існують певні взаємопереходи. І те, що є окремим у одному випадку, може стати особливим чи загальним у іншому, і навпаки. Так, нерідко у правотворчій діяльності виникають ситуації, коли норма з обмеженою сферою впливу за певних умов вимагає перетворення її у норму з більш широкою сферою дії. Також трапляються і зворотні випадки.

Отож для ефективного дослідження нормативного забезпечення вивільнення працівників органів внутрішніх справ необхідно визначити спочатку, яким чином і якими нормативними актами регулюється процес скорочення штатів у системі та всі інші тісно пов’язані з ним явища та відносини. А вже потім, за умов виявлення у правовому забезпеченні недоліків, провести роботу по його удосконаленню. Це неможливо буде зробити без чіткого розмежування наявної і планованої на перспективу правової матерії у сфері вивільнення особового складу на загальну, особливу і окрему її частину. Для цього у свою чергу необхідно провести аналіз співвідношення всіх видів правового регулювання, а потім дослідити їх як взаємопов’язані елементи єдиної цілісної системи.

Так, стосовно норм загального і локального характеру та їх реалізації необхідно визначити наступне:

– локальну норму приймають безпосередньо ті суб’єкти на котрих вона і буде розповсюджуватись; загальна норма сприймається більшим колом суб’єктів;

– локальна норма приймається в органі чи підрозділі, рамками якого і обмежується її юридичний вплив, а загальна норма має юридичну силу у більшому просторі;

– у цілому локальне регулювання є похідним від загального правового регулювання і здійснюється на підставі загальнодержавних правових актів (типових, примірних актів, інструкцій тощо) або шляхом реалізації повноважень на локальне регулювання, встановлених компетентними органами;

Відповідно норми загального і спеціального характеру та діяльність щодо їх реалізації співвідносяться наступним чином:

– загальні норми стосуються всіх суб’єктів права і не роблять для них ніяких винятків; спеціальне стосується якоїсь певної їх частини;

– загальна норма має загальний характер, а спеціальна – галузевий або функціональний;

– спеціальне законодавство створюється на підставі загального і призначене його конкретизувати стосовно особливих умов, а загальне – на підставі об’єктивних чинників, головним чином, соціально-економічних;

– якщо загальне законодавство покликане виконувати загальні суспільно значущі завдання, то спеціальна його форма призначена вирішувати завдання особливого типу.

Що ж до взаємовідносин норм загального і локального типу, то вони мають наступні основні риси:

– локальні норми як частина спеціального законодавства призначені регулювати тільки ті відносини, які складаються у певних суб’єктивних рамках; отже, масштаб впливу локальних норм значно менший, ніж спеціальних;

– якщо при конструюванні спеціальних норм враховуються вимоги тільки норм загального типу, то при створенні локальних також і вимоги норм спеціального характеру;

– локальні норми мають більш конкретний характер, ніж спеціальна частина законодавства;

– якщо локальні норми містяться тільки у підзаконних нормативних актах, то спеціальні зазначаються також у законах.

Для того, щоб дослідити взаємозв’язок трьох рівнів правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ, необхідно також розглянути це питання з загальної точки зору та його регулювання зокрема. Особливо велике значення воно має для трудового права. І це зумовлено, як вказує професор Ю.П. Орловський тим, що трудове правовідношення обіймає різні правові зв’язки між його учасниками, включаючи як рівність сторін, так і їх підпорядкування, імперативні і диспозитивні положення.

Оскільки «диференціація трудового законодавства – це встановлені державою відмінності у зміні і обсязі прав та обов’язків суб’єктів трудових відносин на певних підставах», тому не можливо протиставляти поняття єдності та диференціації, бо саме «диференціація сприяє єдності трудового права, а єдність створює умови для диференціації правового регулювання». Ця теза стверджує філософське положення про співвідношення одиничного, особливого і загального. Так, специфічні ознаки конкретних правовідносин по вивільненню працівників органів внутрішніх справ відображають те особливе, що притаманне правовим зв’язкам органу з певною категорією державних службовців. Це особливе може бути забезпечено тільки шляхом диференціації.

Дослідження відмінностей у правовому регулюванні має можливість визначити певні умови для правильного застосування загальних (основних) положень до певної категорії працівників, і більш ефективно вирішувати завдання регулювання відносин осіб, які працюють у неоднакових умовах або мають ті або інші особливості.

Означена проблема прямо торкається і співвідношення між загальним і локальним регулюванням, котре не можна розуміти тільки як сполучення єдності та диференціації. Якщо за допомогою централізованого регулювання іноді відбувається диференційний підхід до явищ, то локальний його тип становить завжди тільки сферу диференціації. Це пов’язано з тим, що норми, які відносяться до локального регулювання, завжди є засобом уточнення загальних і спеціальних правових положень. Отже, локальні та спеціальні норми призначені індивідуалізувати загальні норми стосовно окремих категорій робітників, котрі володіють різними здібностями або працюють у різних умовах. Втім, сполучення усіх трьох типів регулювання ефективно впливає на процес протікання будь-якого явища чи процесу.

Диференціація може бути викликана, головним чином, двома видами підстав. До першого відносяться об’єктивні чинники, наприклад, галузь народного господарства; до-другого – суб’єктивні, тобто ті, які визначаються особистими факторами. Відносно співробітників органів внутрішніх справ мають місце обидві групи підстав. Так, до об’єктивних факторів відноситься те, що вони являють собою певну категорію державних службовців, діяльність яких потребує особливого правового регулювання, наприклад, у сфері дисципліни праці, робочого часу, заробітної платні, соціального страхування тощо. До суб’єктивних чинників, які визначають правовий статус працівників, треба віднести вимоги відносно статевовікових та фізіологічних особливостей їх організму. Наприклад, у ч. 1, ст. 17 Закону України «Про міліцію» вказано, що на службу до міліції приймаються громадяни, здатні за своїми особистими, діловими і моральними якостями, освітнім рівнем, фізичною підготовкою і станом здоров’я виконувати покладені на міліцію завдання.

Відтак, для того, щоб скорочення штату в органах системи Міністерства внутрішніх справ відбувалось згідно з правовими принципами, потрібен певний юридичний механізм, котрий не тільки був би внутрішньо диференційним відносно різних груп відносин, але й становив би єдиний системний нормативний блок. Оскільки «у сучасній державі право повинно не тільки відповідати загальному економічному стану, не тільки бути його втіленням, але також бути внутрішньо узгодженим втіленням, котре не спростувало б само себе через внутрішні неузгодженості». У зв’язку з тим, що мова у даному випадку йде про відмінності всередині єдності, заслуговує уваги визначення системи трудового права, котра забезпечує єдність цих норм, і разом з тим їх відмінності (диференціацію), котрі відображають особливості окремих груп регульованих суспільних відносин. Означене справедливо не тільки по відношенню до галузі трудового права, але й до певної групи норм як її складової, призначеної регулювати вивільнення осіб рядового і начальницького складу.

Посилаючись на дослідження Л.С. Явича, який у внутрішній узгодженості права бачить конкретизації норм права та ієрархію юридичних актів нормативного характеру, треба визнати, що це теоретичне положення віддзеркалює об’єктивно існуючі зв’язки правових норм різного рівня і має велике значення при побудові будь-якого правового механізму.

Отже, ієрархія правових норм має три рівні – загальний, спеціальний і локальний. І саме загальні норми, в силу більшого ступеня абстрактності, посідають серед них найважливіше місце, бо безпосередньо впливають на всю систему права. Спеціальні і локальні норми, які знаходяться на більш низьких рівнях ієрархічної драбини, повинні відповідати загальному типу та, за необхідності, деталізувати їх. Таким чином, спеціальні і локальні норми виникають не на пустому місці, а об’єктивно зумовлюються загальними юридичними правилами поведінки.

Однак, говорячи про розвиток спеціальних, у тому числі локальних норм, котрі регулюють службово-трудові відносини працівників органів внутрішніх справ, треба підкреслити те, що вони, як правило, діють поряд із загальними нормами. У зв’язку з цим уявляється дещо хибною точка зору М.І. Бару, коли він пише, що спеціальний закон виключає дію загальних норм з тих же питань. У даному випадку більш слушною є позиція Т.Є. Світіної, яка вказує, що іноді спеціальна норма дійсно виключає застосування загальної норми, але ж у інших випадках спеціальна норма діє поряд із загальними нормами. Наприклад, Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ виключає застосування до осіб певної категорії Типових правил внутрішнього трудового розпорядку для робітників і службовців. Що стосується інших норм спеціального чи локального характеру, то вони містять тільки «окремі винятки, доповнення і спеціальні вимоги, які застосовуються до осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ».

Відтак спеціальні і локальні норми можуть бути зрозумілі тільки стосовно відповідної норми, котра має загальний характер. Отже, треба погодитись з Є.І. Астрахан та С.С. Карінським, що спеціальне законодавство не може бути відділено від загального і протиставлятись йому.

Диференціація правового регулювання праці співробітників системи органів Міністерства внутрішніх справ України повинна відбуватись у тих випадках, коли цього вимагає специфіка їх праці, цілі та завдання державної служби в органах внутрішніх справ. У виняткових випадках, слушно вказує Тарасова В.А., коли умови праці закономірно викликають погіршення правового становища працівника міліції (щодо трудового законодавства), необхідно передбачити на рівні спеціального закону або Кодексу законів про працю України реальні мінімальні компенсації в сфері оплати праці, соціально-побутових пільг, соціального забезпечення тощо.

Зробивши аналіз співвідношення загального, спеціального і локального регулювання діяльності співробітників, необхідно зазначити, що воно потребує більшого розмежування і одночасно тіснішої взаємодії. І все це повинно закріплюватись нормативно. Зараз, наприклад, утворилась така ситуація, що ні в Кодексі законів про працю, ні в Законі України «Про міліцію» немає прямих вказівок на правове регулювання умов праці осіб рядового та начальницького складу. Як наслідок – в діючому трудовому законодавстві спостерігається своєрідний «правовий вакуум». У зв’язку з цим цікаво згадати, як вирішувалось питання в «Положенні про службу робітничо-селянської міліції», яке було затверджене Декретом ВЦіК та РНК РСФСР від 28 вересня 1925р. Встановлюючи порядок прийняття, проходження служби та звільнення співробітників, це Положення особливо наголосило на тому, що на них (як і на осіб найманої праці) розповсюджується Кодекс законів про працю. Цей нормативний акт був відмінений у зв’язку з виданням 25 травня 1931 року Положення про робітничо-селянську міліцію. Але питання, які порушені у ньому, мають великий інтерес і не втратили своєї актуальності сьогодні. Вважаємо, що відмова від вказаного зауваження у регулюванні умов праці співробітників нічим не виправдана. Відсутність у законі чіткої вказівки з даного питання створює плутанину та приносить шкоду інтересам суб’єктів права.

У зв’язку з цим буде правильно, якщо принципи правового регулювання працівників органів внутрішніх справ та правові джерела, які регулюють їх працю, будуть вказані у Кодексі законів про працю.

Все вищезгадане стосується низки норм про звільнення осіб рядового і начальницького складу через скорочення штату, оскільки вона також поділяється на підгрупи норм, котрі мають загальний, спеціальний і локальний характер. Загальна підгрупа стосується усіх працівників, як особливої категорії державних службовців; спеціальна призначена регулювати певні особливості, котрі не врегульовані і їх не доцільно регулювати загальним законодавством; локальна підгрупа, як складова частина спеціального правового комплексу, має за мету регулювати ті відносини, котрі виникають у рамках органу, підрозділу чи іншого структурного елементу, і які не можуть ефективно регулюватись загальними або спеціальними нормами. Наприклад, до загального законодавства відносяться: Конституція України, Кодекс законів про працю України, Закон України «Про зайнятість населення» та інші нормативні акти, котрі стосуються усіх працюючих за трудовим договором (контрактом), та бажаючих влаштуватися на роботу; до спеціальних юридичних актів треба віднести Закони України «Про державну службу», «Про міліцію», Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України тощо; відносно локальних нормативних документів беруться до уваги ті акти, котрі деталізують і конкретизують або доповнюють загальні та спеціальні норми стосовно певного структурного підрозділу, як от: колективні договори, положення про преміювання, посадові інструкції, різного роду переліки працівників, котрі мають ті або інші пільги, графіки змінності та інше.

Для того, щоб вивільнення особового складу мало цивілізований характер, необхідно різнобічне врегулювання його правом. Тільки у такому випадку можна сподіватись на те, що не будуть порушені права і інтереси тих, хто підпадає під скорочення штату. Важливо, щоб усі аспекти такої допомоги мали юридичне визначення у єдиній внутрішньо диференційній системі відповідних норм.

Переконані, що досягнення цієї мети буде набагато легшим, якщо будуть враховані при створенні правового механізму вивільнення робочої сили з органів системи Міністерства внутрішніх справ наступні положення:

1. Правовий механізм вивільнення працівників органів внутрішніх справ буде ефективним і дійовим з точки зору забезпечення ефективного захисту прав та інтересів певних категорій суб’єктів права тільки тоді, коли буде досягнуто оптимальне співвідношення між різними типами норм, а саме: загальними, спеціальними, локальними. Тому при створенні такого оптимального механізму треба пам’ятати:

– замість того, щоб протиставляти одну одній норми загального, спеціального і локального типу, їх треба взаємоузгодити та взаємозпов’язати;

– оскільки співвідношення трьох типів норм визначається об’єктивними передумовами, дуже важливо їх правильно визначити;

– провідними є норми загального типу;

– норми спеціальні та локальні приймаються на підставі і з урахуванням загальних положень;

– загальні норми повинні мати достатньо високий ступінь абстрактності, оскільки прагнення до максимального осягнення у ній індивідуальних особливостей конкретних відноси може привести до втрати такої її властивості, як здатність визначати рівний масштаб поведінки суб’єктів права;

– спеціальні норми необхідні у тому випадку, коли загальна норма не має можливості віддзеркалити усю багатовимірність юридично значущих відносин;

– локальна норма необхідна у тому випадку, коли ні загальна, ні спеціальна норма не можуть дати позитивного ефекту при регулюванні певних відносини.

2. Оптимальне співвідношення сфер впливу централізованих, спеціальних і локальних норм має змінний характер. Отже, «через об’єктивні причини (необхідність жорстокої регламентації, рухомість і різноманітність реальних відносин) та внаслідок суб’єктивних факторів (неповнота або відставання законодавства, необгрунтована перевага централізованого регулювання тощо)» питома вага їх може змінюватись. Завдання науковців полягає у передбаченні майбутніх змін і своєчасному реагуванні на них.

3. Окремі сторони будь-яких відносин мають більш динамічний характер. Через мінливість вони потребують відповідного правового регулювання, котре змогло б урахувати усі особливості. Це можуть зробити спеціальні і локальні норми. Тому, приймаючи той або інший акт у сфері трудового права, зокрема скорочення штату органів внутрішніх справ, необхідно у кожному випадку враховувати реально існуюче співвідношення загальних, особливих і окремих закономірностей певних відносин.

4. Оскільки головне призначення спеціальних і локальних норм полягає у наближенні загальних правових приписів до конкретних адресатів, то це регулювання повинно здійснюватись на більш пільгових підставах. Тобто, основними нормами диференційного регулювання необхідно вважати норми – доповнення, котрі призначені встановлювати різні пільги та переваги для певних категорій працівників, зокрема працівників органів системи Міністерства внутрішніх справ.

5. Відмінність між нормами-доповненнями і нормами-винятками полягає не тільки у тому, що одні норми містять пільги та переваги, а інші передбачають тільки зниження рівня правових гарантій. Воно також стосується співвідношення між загальними, спеціальними і локальними нормами. Так, якщо диференціація здійснюється за допомогою норм-доповнень, то ці норми діють поряд з загальними правилами. Якщо регулювання певних відносин здійснюється нормами-винятками, то це означає, що конкретні приписи, котрі встановлюються загальними нормами, на них не розповсюджуються.

6. Оскільки локальне регулювання в органах внутрішніх справ має незначне використання, треба в умовах реформування її організаційно-штатної структури та необхідності посилення гарантій трудових прав та соціального захисту працівників, надати цьому більшої уваги. Необхідно перебороти певний консерватизм по відношенню до впливу локальних норм на діяльність органів і створити теорію локального регулювання, здатну надавати структурним елементам системи практичну допомогу.

7. Для того, щоб не було плутанини та непорозумінь при застосуванні загальних, спеціальних і локальних норм до відносин, котрі складаються в органах системи Міністерства внутрішніх справ, зокрема при скороченні штату, необхідно прямо у нормативних актах зазначити, які норми регулюють ті чи інші сторони правовідносин. Наприклад, у Кодексі законів про працю ЧСР було вказано, що його положення розповсюджуються на працівників корпусу національної безпеки тільки у тій мірі, в якій це прямо вказано у Кодексі або постільки це визначається особливими приписами.