style='border:none;padding:0cm'>Глава 5. ПРАВОТВОРЧЕСТВО

Государство осуществляет свои функции в различных правовых формах. Важнейшей из них, наряду с правоприменительной, учредительной и контрольно-надзорной деятельностью, является правотворчество, в ходе которого разносторонние интересы общества отдельных его социальных слоев и многочисленных индивидов приводятся к общему знаменателю, а также находят свое воплощение в общеобязательных правилах поведения. Правотворчество представляет собой деятельность компетентных органов государства, должностных лиц, специально уполномоченных общественных организаций, трудовых коллективов или всего населения по установлению, изменению, отмене и систематизации юридических норм. Правотворчество является завершающей стадией более широкого процесса – процесса правообразования. Характер тех правовых идей, которые в конечном итоге фиксируются в нормативно-правовых актах данного государства, определяется множеством факторов: состоянием экономики, уровнем развитости гражданского общества, типом государственного режима, общей направленностью социально-политического развития государства, его международным положением. Формирование права зависит также от особенностей национального менталитета, от существующих в обществе обычаев и традиций, от умения различных политических сил идти на компромиссы. Задача правотворческих органов – как можно более полно учесть при издании соответствующих актов все вышеперечисленные факторы с тем, чтобы придать формально-определенный, общеобязательный характер наиболее оптимальным для данных условий моделям поведения.

Главное назначение правотворчества – выработка и принятие новых правовых норм. Другие проявления правотворчества (изменение, отмена и систематизация) имеют относительно вспомогательное значение для формирования системы права.

Соответственно выделяются и функции правотворчества:

а) выработка и принятие новых юридических норм;

б) изменение или дополнение действующих норм права;

в) отмена устаревших;

г) систематизация или упорядочение действующего нормативно-правового материала.

5.1. Виды и принципы правотворчества

Деление правотворчества на виды может проводиться по различным основаниям. Так, в зависимости от субъектов издания нор­мативно-правовых актов различают правотворчество:

а) государственных органов;

б) общественных организаций;

в) трудовых коллективов;

г) всего народа (взрослого населения страны) в ходе референдума.

Наиболее распространенным видом правотворчества является принятие нормативных актов органами государства и уполномоченными на то должностными лицами. Это объясняется необходимостью профессионального подхода к формулированию общеобязательных правил поведения, наиболее полного учета всех факторов, влияющих на эффективность их последующей реализации, обеспечение внутренней согласованности и непротиворечивости системы законодательства. Особенно велика роль государства в издании нормативно-правовых актов во времена значительных социально-поли­ти­ческих и экономических преобразований. Только глубокий анализ происходящих в обществе процессов может позволить принять законы «опережающего» характера в обеспечении проводимых реформ.

В Украине правом принятия нормативно-правовых актов обладают: Верховная Рада Украины как единственный орган законодательной власти (ст. 75 Конституции Украины), Верховный Совет Автономной Республики Крым как представительный орган крымской автономии (ст. 136 Конституции Украины), Президент и Кабинет Министров Украины, Совет Министров Автономной Республики Крым, министерства, ведомства, государственные комитеты, местные государственные администрации.

К числу субъектов правотворчества можно отнести также органы местного самоуправления, а также администрации предприятий и учреждений (локальное правотворчество).

Полномочия на издание нормативных актов каждого органа определяются Конституцией Украины и иными законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов государства.

Правотворческая деятельность общественных (корпора­тивных)­ организаций, как правило, исключает самостоятельное принятие этими организациями норм права.

Государство может санкционировать акты, принятые этими организациями, предварительно разрешить издание соответствующего акта либо принять их совместно. Например, могут заключаться соглашения между отраслевыми профсоюзами и работодателями, регулирующие трудовые социально-экономи­чес­кие и профессиональные отношения.

Трудовые коллективы наряду с коллективным договором (локальный нормативный акт), заключенным с администрацией предприятия, имеют право на заключение разного рода соглаше­ний – правовых актов, содержащих обязательство по установлению условий, оплаты труда и т.д.

Непосредственное участие народа в правотворчестве – референдум – в последнее время получает все большее распространение (ст. 69-74 Конституции Украины). В данном случае народ как источник власти реализует свое право на непосредственное участие в решении важнейших вопросов государственной и общественной жизни путем принятия законов. Решения, принятые всеукраинским референдумом, обладают высшей юри­ди­ческой силой и не нуждаются в каком-либо утверждении.

В зависимости от характера участия государства в правотворчестве различают:

а) непосредственную правоустановительную деятельность соот­ветствующих государственных органов;

б) делегирование правотворческих полномочий негосударственным формированиям;

в) санкционирование государством норм, сложившихся в обществе или выработанных определенными организациями.

Независимо от вида правотворчества издание правовых актов должно базироваться на следующих основополагающих прин­ципах:

– демократизм – подготовка и принятие нормативных актов, в первую очередь законов, предполагает возможность участия широких слоев общественности. Юридические нормы должны выражать волю большей части населения, самых различных социальных групп;

– гуманизм – правовые нормы должны быть направлены на обеспечение и защиту прав и свобод личности. Человек, его интересы находятся в центре законодательной деятельности;

– законность – нормативные акты принимаются субъектами правотворчества строго в пределах их компетенции, которые соответствуют Конституции государства при неуклонном соблюдении процедуры их подготовки, принятия и публикации;

– научность – правотворчество призвано максимально соответствовать достигнутому уровню развития общества, реальным социальным условиям, учитывать и использовать новейшие достижения науки и техники;

– сбережение национальной самобытности и интернационализм. В правотворческой деятельности должны принимать участие представители всех наций, народностей и национальных групп, а в юридических нормах – учитываться и отражаться их специфические интересы;

– технико-юридическое совершенство – при подготовке и принятии правовых норм предполагается широкое использование рекомендованных юридической наукой и апробированных практикой приемов и способов правотворческой техники.

5.2. Основные стадии законодательного процесса

1. Законодательный процесс начинается с принятия решения о подготовке закона.. В данном случае необходимо решение компетентного органа или специально упол­номоченных на то лиц. Иначе говоря, определяются субъекты законодательной инициативы. В Украине право законодательной инициативы принадлежит строго ограниченному кругу субъектов. Согласно ст. 93 Конституции Украины им обладает: Президент Украины, народные депутаты Украины, Кабинет Министров Украины и Национальный банк Украины.

2. Подготовка текста нормативно-правового акта осуществляется в создаваемых для этих целей комиссиях, рабочих группах, в которые входят депутаты, представители заинтересованных общественных организаций («заказчики»), ученые-юристы и др. Так, Верховная Рада может поручить подготовку альтернативных проектов Национальному университету внутренних дел и Национальной юридической академии и выбрать из них лучший.

3. Предварительное обсуждение проекта нормативного акта и его согласование предполагает предварительное ознакомление с его содержанием. Формы обсуждения могут быть самыми различными: расширенное заседание подготовительных комиссий; обсуждение в печати, на радио и телевидении; рецензирование проекта учебными и научно-исследовательскими учреждениями. Проекты подвергаются всесторонней специализированной экспертизе при участии юристов, финансистов, экологов и других специалистов. Важнейшие законопроекты могут быть вынесены на всенародное обсуждение.

4. После учета всех замечаний и предложений происходит доработка проекта закона в комиссии или рабочей группе. Закрепляется неофициальный этап подготовки, и уже далее работа над проектом осуществляется в самой Верховной Раде.

5. Внесение проекта на рассмотрение Верховной Рады от имени органа или организации, готовивших его, осуществляется лицом или органом, наделенным правом законодательной инициативы. Данная стадия заканчивается официальным включением проекта закона в повестку дня заседания Верховной Рады.

6. Обсуждение законопроекта часто предполагает два и более чтений. По результатам обсуждения проект отклоняется или одобряется либо устанавливается срок второго чтения. Обсуждение проводится постатейно, по разделам или в целом.

7. Официальное принятие состоит из голосования и подписания проекта. Обычный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство народных депутатов (ст. 91 Конституции Украины). Закон, которым вносятся изменения в Конституцию, «...считается принятым, если на очередной сессии Верховной Рады Украины за него проголосовало не менее двух третей от конституционного состава Верховной Рады Украины» (ст. 155).

Согласно ст. 94 Конституции Украины закон подписывает Председатель Верховной Рады Украины и направляет его Президенту.

Президент в течение 15 дней после получения закона подписывает его, официально оглашает или возвращает с мотивированными предложениями в Верховную Раду для повторного рассмотрения.

В случае, если Президент не возвратил закон для повторного рассмотрения, закон считается одобренным Президентом и должен быть официально оглашен.

Если закон при повторном рассмотрении будет снова принят Верховной Радой не менее чем двумя третями народных депутатов, Президент обязан его подписать и официально огласить в течение 10 дней.

8. Завершается законотворческий процесс официальным оглашением закона в той или иной форме, например, закон публикуется в официальном издании Верховной Рады «Ведомости Верховной Рады Украины», в газете «Голос Украины», оглашается по радио, телевидению, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы и организации и т. д.

9. Закон вступает в силу через 10 дней со дня его официального оглашения, если иной порядок не предусмотрен другим законом, но не ранее дня его опубликования (п. 5 ст. 94 Конституции Украины).

5.3. Законодательная техника

Законодательная техника – это совокупность правил и приемов подготовки, принятия и систематизации нормативно-правовых актов.

Соблюдение правил законодательной техники позволяет добиться доходчивости содержания нормативного акта, влияя, в частности, на эффективность его применения, на степень совершенства законодательства в целом.

Основные требования, предъявляемые к подготовке нор­мативных актов:

а) взаимосвязь нормативных предписаний, помещаемых в акте, их логическая последовательность;

б) отсутствие противоречий внутри акта и в системе законодательства;

в) компактность изложения юридических норм при глубине и всесторонности отражения их содержания;

г) ясность и доступность языка;

д) использование формулировок и терминов, принятых в законодательстве;

е) сокращение до минимума количества актов по одному и тому же вопросу.

Законодательные акты обычно делятся на статьи, подзаконные акты – на пункты. Значительные по объему акты подразделяются на главы, разделы, части (например, кодексы). Некоторые из них снабжаются преамбулами, приложениями.

Без таких официальных атрибутов, как указание места издания, даты, наименования нормативного акта, его заголовка, подписей официальных лиц, нормативный акт не может быть признан официальным документом.

Список рекомендуемой литературы:

1. Бойков А.Д. О законотворчестве, судебной власти и правосудии //Гос-во и право. 1992. № 11.

2. Власенко Н.А. Основы законодательной техники. Иркутск, 1995.

3. Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социального прогнозирования. М., 1993.

4. Головатий С., Зайцев Ю., Усенко І. Правнича термінологія і державотворчий процес //Українське право. 1995. № 1.

5. Дрейшев Б.В. Правотворчество и правовое регулирование //Пра­воведение. 1985. № 1.

6. Заєць А. Законодавча діяльність: деякі питання методології, теорії і практики //Українське право. 1995. № 1.

7. Казьмин И.Т. Подготовка научной концепции законопроекта (методологические вопросы) //Сов. гос-во и право. 1985. № 3.

8. Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. М., 1991.

9. Колдаева Н.П. К вопросу о социологических аспектах правообразования //Теория права: Новые идеи. М., 1993. Вып. 3.

10. Научные основы советского правотворчества. М., 1981.

11. Нашиц А. Правотворчество: теория и законодательная техника. М., 1974.

12. Неновски Н. Преемственность в праве. М., 1977.

13. Олійник А., Писаренко О. Сім разів відміряти //Віче. 1997. № 7.

14. Опришко В. Законотворчість сьогодні і завтра //Віче. 1996. № 7.

15. Пиголкин А.С. Демократические основы создания нормативных актов //Сов. гос-во и право. 1989. № 11.

16. Поленина С.В. Качество закона и совершенствование правотворчества //Сов. гос-во и право. 1987. № 7.

17. Протасов В.Н. Юридическая процедура. М., 1991.

18. Право и правотворчество: вопросы теории. М., 1982.

19. Правовой эксперимент и совершенствование законодательства. М., 1988.

20. Сильченко Н.В. Границы деятельности законодателя //Сов. гос-во и право. 1991. № 8.

21. Социальные вопросы правотворчества. М., 1980.

22. Хижняк С.П. Правовая терминология и проблемы ее упорядочения //Правоведение. 1990. № 6.

23. Швеков Г.В. Преемственность в праве. М., 1983.

24. Язык закона. М., 1990.

Вопросы и задания для самоконтроля:

1. Что такое правотворчество?

2. Как соотносятся понятия «правообразование» и «правотворчество»?

3. Перечислите основные функции правотворчества.

4. Какие Вы знаете виды правотворчества?

5. Назовите основополагающие приципы правотворчества.

6. Каким образом происходит процесс принятия законов в Украине?

7. Что такое законодательная техника?