1. Социальное страхование в дореволюционной России

(1912–октябрь 1917 гг.)

Появление социального страхования в дореволюционной России имеет несколько точек отсчета. Прежде всего существует предыстория государственной системы соцстраха. Ее значимость подчеркивали буржуазно-либеральные теоретики социального страхования и умаляли большевистские.

Факты таковы. Еще в 1741 г. появился государственный документ «Работные регулы на суконных и каразейных фабриках», согласно которому владельцы фабрик были обязаны устраивать госпитали для больных рабочих, т.е. потеря трудоспособности должна была компенсироваться натуральным образом — кормлением, лечением, уходом. Выполнялись «Работные регулы...» плохо.

Отмена крепостного права в России в 1861 г. положила начало процессу бурного развития капиталистических отношений. Массы крестьян начали заполнять города, становясь дешевой рабочей силой, в которой так нуждалось фабрично-заводское производство страны. Почти такое же бесправное, как и при крепостничестве, крестьянство, ставшее рабочим классом, или защищало себя стихийными бунтами, или вымирало от недоедания и непосильного труда.

Однако, с некоторым отставанием от других стран, и в России стала развиваться система социального страхования. В пору великих российских реформ с 1861 г. стали организовываться горнозаводские товарищества, деятельность которых предполагала «разбор возникающих между рабочих несогласий, попечение о рабочих в болезнях, старости и прочих домашних несчастьях, призрение вдов и сирот рабочих, распространение нравственности среди рабочего населения и иные меры, полезные для его благосостояния». К 1907 г. в России действовало 15 таких товариществ. В 1906 г. их доходы составили 293.378 руб.; основными источниками их были вычеты и штрафы с заработка рабочих (111.033 руб.), взносы заводоуправлений (95.410 руб.); основные расходы — пенсии и пособия (116.342 руб. из потраченных в 1906 г. 193.032 руб.).

В Царстве Польском аналогичные учреждения действовали с 1817 г. на горных и промышленных предприятиях. Бюджет их составлялся из взносов рабочих (отчисления в размере 1-3% заработка), взносов владельцев и штрафов с работников предприятий.

С 1858 г. правительство инициировало создание сберегательно-вспо­мо­гательных и пенсионных касс для железнодорожников, но правления железных дорог инициативу не поддержали. Только закон 1888 г. сдвинул дело с мертвой точки. К 1909 г. членство в кассах достигло 330 тыс. человек. В 1901-1906 гг. аналогичные структуры охватили еще ряд казенных предприятий.

В России начало страховой защите работающих на производстве было положено принятием 15 мая 1901 г. законодательного акта «Временные правила о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утратившим трудоспособность на заводских и рудничных работах». В 1912 г. было принято несколько страховых законов: о страховании рабочих от несчастных случаев, о страховании на случай болезни, об учреждении присутствий и организаций по делам страхования рабочих. Эти законы распространялись только на тех, кто работал на фабрично-заводских, горных, железнодорожных, судоходных (на внутренних линиях транспорта) и трамвайных предприятиях. При этом оговаривалось, что на предприятиях должны применяться механические двигатели, а также должен использоваться труд не меньше 20 рабочих.

Первая страховая программа в России датируется 1912 г., и в это же время начинают действовать страховые кассы как некоторый страховой орган. Страхование осуществлялось на случай болезни или увечья, каждый застрахованный платил в страховую кассу 2% от своего заработка. В группу застрахованных не включались сельскохозяйственные рабочие, работники торговли, мелких предприятий, транспорта, и, таким образом, страхованием было охвачено лишь 10% всех работающих. Страхование было распространено в Европейской части России и на Кавказе.

Важно отметить три момента: 1) создание системы обязательного социального страхования шло «сверху». Среднее звено — правления и предприниматели — скорее тормозили создание системы на этом, начальном, этапе; 2) товарищества, кассы создавались в тех отраслях, которые, с одной стороны, были приоритетны для государственного развития, а с другой — наиболее связаны с производственным риском (горная промышленность), т.е. там, где действовали страховые принципы. Исторически страхование могло появиться только после того, как статистика научилась математически учитывать риски. Для верного понимания этой посылки надо иметь в виду, что понятие «статистика» в дореволюционной российской терминологии означало не только способы статистического счисления, но и «статистику», которая стала предтечей социологической науки; 3) социальный характер страхования выражался в том, что источники страхового фонда имели разное происхождение (взносы рабочих, предпринимателей, казны, а также накопления от штрафов) и распределялись в связи с индивидуальной необходимостью.

 С начала становления социального страхования в России определились два принципиально разных подхода к его природе. Буржуазно-либеральные, меньшевистские авторы демонстрировали подход, который, используя современную терминологию, можно назвать «тех­но­кра­тическим», «цивилизованным».

Авторы работ по социальному страхованию в 1920-е - 1930-е годы, подчеркивавшие «большевизм» своих позиций, восклицали: неужели благотворительная деятельность российских купцов и капиталистов является частью истории соцстраха? Ни в коем случае. «Социальное страхование могло появиться лишь тогда, когда пролетариат формировался в класс, противопоставивший себя буржуазии»; «корни социального страхования надо искать в экономическом движении пролетариата, оформление же его в программное требование рабочего класса надо искать в том периоде, когда экономическое движение пролетариата перерастает в политическое».

Авторы «большевистской» ориентации опирались на Программу РСДРП (II съезд, 1903 г.), где требование о введении «государственного страхования рабочих на случай старости и полной или частичной потери работоспособности» трактовалось очень расширено. Социальное страхование необходимо «в интересах охраны рабочего класса от физического и нравственного вырождения, а также в интересах развития его способности к освободительной борьбе».

Безусловно, наметившаяся тенденция к улучшению условий труда и жизни рабочих была результатом, в том числе, и их борьбы за свои права. Что касается «охраны рабочего класса от физического и нравственного вырождения», то в конце прошлого века наиболее дальновидные российские промышленники активно включились в эту деятельность. Они понимали, что их экономическим интересам не противоречит забота о продолжительной работоспособности трудящихся, о воспроизводстве рабочей силы, а также о мерах по социальной стабилизации. Благотворительность промышленников сводилась к целевым банковским вкладам, проценты с которых шли на содержание больниц для трудящихся и неимущих, на обеспечение вдов и сирот и на профессиональное обучение последних.

Так или иначе, интересы государства, предпринимателей и рабочих, соединившись, вызвали появление в 1912 г. законов «О страховании на случай болезни» и «О страховании от несчастных случаев», которые и принято считать официальной отправной точкой в развитии отечественного социального страхования. В 1912-1917 гг. утвердился термин «социальное страхование», и началась внутренне противоречивая история развития соцстраха.

Противоречия выявились сразу же. В соответствии с законодательством, вкладчиками и распорядителями больничных касс становились три субъекта: наемные работники, предприниматели, государственные органы. Рабочие заняли выжидательную позицию. Они попросту бойкотировали больничные кассы, поскольку взносы в них являлись новыми отчислениями и были похожи на скрытый налог. По-настоящему активными оказались предприниматели, промышленники. Инстинкт подсказал им, что участие в кассах потребует от них не столько новых затрат, сколько законным образом позволит затраты ограничить.

Формула «социального договора», «социального партнерства», как сказали бы сейчас, не требовала, как некогда «Работные регулы», создания больниц, а сводила общественно-полезные действия к взносам. Предприниматели, кроме того, имели реальную возможность ограничивать перечень рисков: не все профессиональные заболевания подлежали компенсации, не страховались несчастные случаи, происшедшие в результате неосторожности пострадавшего. Степень утраты трудоспособности определяли структуры, подчиненные хозяину. Размеры пенсии и пособий были незначительны и компенсировали не более 1/3 заработка.

Правовое положение позволяло рабочим усилить свое влияние в больничных кассах, распространить действие законов на неохваченные отрасли производства и категории работников. Однако период 1912-1914 гг. одновременно считается временем экономического подъема и «реакции». Организованность рабочих в целом была невысока, а расширение низового представительства в первичных организациях соцстраха шло постепенно. Создавались общегородские и отраслевые, профессиональные объединенные кассы. Надзор проводили региональные советы по делам страхования (государственный контроль). Предприниматели, в свою очередь, организовывали страховые товарищества с целью страхового финансового маневра в пределах страхового округа. Представительство в товариществах определялось финансовыми возможностями участников (взносоплательщиков).

Система социального страхования, действовавшая в то время в России, охватывала не более 20% рабочих страны (2% населения). Закон исключал создание больничных касс на предприятиях с числом работающих до 20 человек, а таковых в стране было до 1/3, поэтому нарождавшаяся система соцстраха не могла быть ни широко распространена, ни вообще популярна.

В этой ситуации большевики предложили проект нового закона о страховании рабочих (1914 г.). Позднее он был включен в резолюцию Всероссийского совещания представителей социалистов-ре­во­лю­ци­оне­ров и социал-демократов «О социальном страховании» (1917 г.) и законодательно провозглашен в Декларации Наркомтруда «О введении в России полного социального страхования» (30 ноября 1917 г.). Эти документы требовали страхования всех наемных работников, городской и сельской бедноты от всех видов потери трудоспособности; возмещения заработка в полном размере при утрате трудоспособности и безработице; полного самоуправления всех страховых организаций.

Последний пункт означал, что распределение страховых средств контролируется исключительно рабочими. По этому поводу С. Шварц писал, имея в виду проект 1914 г., что «финансовая организация законопроекта находится в противоречии не только со взглядом социализма на государство, но и с основными принципами демократизма», так как основные плательщики взносов (государство, предприниматели), т.е. те, «кто платит, тот не имеет никакого голоса».

Тяжелое материальное положение населения России накануне Октябрьской революции, экономическая разруха и политический хаос как результат продолжавшейся войны подвигнули Временное Правительство к образованию специального ведомства — Министерства государственного призрения, которое должно было осуществлять: государственное финансирование самого «дела призрения»; переработку и принятие новых социальных законов; надзор за деятельностью волостных, уездных и губернских земств, а также городов при оказании нуждающимся социальной помощи; подготовку соответствующих кадров как для государственных, так и для земских, городских органов и учреждений призрения.

Основой развития системы социального обеспечения можно было считать идею децентрализации призрения и передачи его в ведение органов местного самоуправления и общественных организаций. Роль государства должна была сводиться лишь к координации их действий и к правовому контролю. Однако для осуществления вновь формируемой модели социальной деятельности никаких других шагов, кроме проведения всероссийского совещания по проблемам оказания социальной помощи детям, сделать так и не удалось.

Вопросы о собственной материальной базе и о соотношении систем социального страхования и здравоохранения были подняты уже в начальный период становления системы социального страхования в России. Система более или менее организованного стационарного лечения трудящихся, по месту их работы, берет начало от постановления царской администрации (26 августа 1866 г.) в связи с наступлением холеры на Москву. Фабрикантам вменялось в обязанность создавать при предприятиях больничные помещения; плату за лечение с рабочих брать воспрещалось (статья 102 Устава о промышленности). В этой акции уже различимы страховые принципы: стационары создавались (и продолжали существовать и создаваться) во-первых, в связи с опасностью эпидемий (т.е. стихийных бедствий), и во-вторых, на средства пользователей труда работающих.

Наблюдать за выполнением постановления от 26 августа 1866 г. должны были, среди прочих, специальные административные органы — фабричные присутствия. Председателем этих региональных органов являлся губернатор, существовал штат фабричных инспекторов; казалось бы, структура вполне могла функционировать. Однако по данным на 1907 г. (когда вопросы социального страхования рабочих были остро поставлены в повестку дня в российских законодательных структурах) из каждых 100 российских предпринимателей - хозяев предприятий только 7 оказывали рабочим полную врачебную помощь в фабричных больницах, 26 — в специально созданных приемных покоях и амбулаториях или же в земских и городских больницах по соответствующему соглашению с последними, 3 хозяина из 100, по заявлению Министерства торговли и промышленности, лечили рабочих «безусловно неудовлетворительно», а 64 — не лечили вовсе.

Характерна позиция Общества заводчиков и фабрикантов в связи с обсуждением предварительного проекта закона о страховании рабочих (декабрь 1906 г.). «Страхование только временно ограничивается фабрично-заводскими рабочими, — справедливо полагали предприниматели, — но затем систематически должно быть постепенно распространено на всех наемных рабочих, а так как организация врачебных учреждений для населения страны может быть целесообразно осуществлена только органами общего управления (земство и городское управление), то на эти органы должна лечь обязанность оказания врачебной помощи и рабочим всех профессий (сельскохозяйственных, фабричных и др.) при посредстве соответственных больничных касс общего страхования».

Надо сказать, что в обсуждавшемся проекте предполагалось, что больничные кассы согласовывают с владельцем, какие средства идут на лечение. Предприниматели предлагали оставить этот вопрос на их усмотрение, обосновывая свое предложение тем, что добрая воля хозяев в устройстве бесплатных больниц и амбулаторий будет проявляться в тех случаях, когда предприятия удалены от земских и городских медицинских учреждений.

Суть этой полемики в том, что промышленники традиционно понимали врачебную помощь рабочим как акт благотворительности, а обязанность заботиться о доступном лечении и здравоохранении относили к компетенции государства, которое должно было расходовать на это бюджетные средства.

Законодательное предписание по организации системы медицинского обслуживания ограничивало возможности предпринимателей проявлять благотворительность в этой сфере (что было весьма значительным фактором в создании хорошей репутации со всеми проистекающими экономическими последствиями: конкурентный набор рабочих, общественное уважение на всех социальных уровнях — почетное гражданство и проч., первоочередность при размещении выгодных казенных заказов и другие прямые и косвенные привилегии).

Не забудем и того обстоятельства, что в любом случае предприниматель участвовал в организации лечебной помощи своим капиталом: он был и налогоплательщиком, и вкладчиком больничных касс (впрочем, как и рабочие).

Российские предприниматели начала ХХ в. публично характеризовали себя как социально полезную «группу риска», требующую определенных страховых льгот. В связи с подготовкой законодательных актов о социальном страховании (1912 г.) Совет съездов представителей промышленности и торговли высказывался против «повышения предпринимательских приплат» в бюджет больничных касс: «...Чтобы русская промышленность как более молодая и слабая могла преодолеть конкуренцию с более сильной промышленностью и могла развиваться, необходимо предоставить ей более льготные условия, а не убивать ее наложением на ее плечи таких тягот, которые не несет более сильная промышленность ни в одной стране».

Интересно, что это заявление было сделано в связи с подготовкой закона, который устанавливал объем предпринимательских взносов в фабричные больничные кассы в размере 2/3 взносов рабочих. В Германии, которую называли «классической страной социального страхования», эта доля была равна 1/2. При этом предприниматели России «забыли», что по новому закону пособия по нетрудоспособности в результате увечья на производстве больничные кассы выплачивали до 13 недель, в то время как действовавшими прежде законодательными актами такие выплаты возлагались исключительно на предпринимателей. Статистика показывала, что хозяева предприятий в любом случае не оставались в проигрыше. Характерна социально-психологическая мотивировка, которую использовали предприниматели, добиваясь снижения для себя страхового тарифа: они утверждали, что чем большая доля средств рабочих будет вовлечена в систему социального страхования, тем большую ответственность за распоряжение средствами больничных касс они будут чувствовать, и работа касс будет лишена «оттенка благотворительности». Здесь, как видно, «благотворительность» фигурирует как социально порочное явление. В сегодняшней терминологии также часто говорится об опасности «иждивенческих» настроений в связи с социальными выплатами.

Проблема предела полезности социального вспомоществования, разумеется, существует, но она имеет особую природу, а именно — страховую. Комментируя позицию Совета съездов представителей промышленности и торговли, тогдашний специалист по делам социального страхования социал-демократического («меньшевистского») направления О. Сольская характеризовала взгляд предпринимателей на взносы в больничные кассы как безграмотный. Поскольку закон утвердил проектную норму взносов в 2/3, она толковала позицию хозяев предприятий следующим образом: «Предпринимателям теперь остается другой способ борьбы с “чрезмерным обременением отечественной промышленности” — экономия в расходах больничных касс, экономия в расходах на врачебную помощь».

Автор, придерживающийся тех же социально-политических ориентиров, известный в печати под инициалами Д.С.Р., предлагает следующее толкование в рабочем уставе типовых (образцовых) статей устава больничных касс: «Больничная касса может от своего имени приобретать права по имуществу, в том числе право собственности и другие права на недвижимые имения, вступать в обязательства...» Трактовка предлагаемого рабочего устава: «Для достижения своих целей, касса, имеющая все права юридического лица, может: 1) повсеместно учреждать и содержать больницы и лечебные заведения всякого рода, заведения для выздоравливающих (санатории, колонии), ясли и летние колонии для детей участников, бани и купальни, аптеки и т.д.» Предлагалось совершенствовать и медицинское обслуживание страхуемых рабочих, заключая соответствующие договоры с казенными, общественными и частными медицинскими учреждениями и отдельными специалистами, а также кооперироваться в этой деятельности с другими больничными кассами региона. Как видим, программа вполне созвучна деятельности соцстраха советского времени в наиболее благополучные периоды.

Скажем отдельно еще об одном пункте программы лечебной и оздоровительной работы — о медицинской и культурной просветительской деятельности больничных касс. Она понималась как естественная составляющая комплекса лечебно-оздоровительных мероприятий. Пункт этот неоднократно вносился рабочими в уставы касс, но встречал сопротивление со стороны предпринимателей, которые утверждали, что такое расширенное толкование противоречит закону. Этот пункт вычеркивали в страховом присутствии (административном органе) как незаконный.

Были случаи, когда положение о включении медицинского культурного просвещения в систему соцстраха, напротив, находило место в уставах хозяйских страховых организаций (страховых товариществ). На совещании (хозяйском съезде) 1913 г. управляющий отделом промышленности Министерства торговли и промышленности в связи с этим заявил: никто не запрещает читать лекции и издавать брошюры просветительского толка, но включать эту деятельность в уставы страховых товариществ не надо, потому что тогда придется разрешить включение аналогичных пунктов и в уставы больничных касс. О несоответствии этих пунктов законодательству на сей раз сказано не было (ввиду действительного отсутствия такого противоречия), однако пункты о просветительской работе из уставов страховых товариществ были исключены.

В чем здесь дело? По всей видимости, в этой ситуации проявилась тенденция к экономии соцстраховских средств (что реально экономило финансы предпринимателей и потенциально избавляло казну от дотирования соцстраховского бюджета) — фактор, на который указывала О. Сольская. Проявилось здесь, пожалуй, и инстинктивное сопротивление страховых организаций социальной экспансии. Это уже не только экономическое, но и политико-экономическое явление. Не случайно один из тогдашних разработчиков теории и практики соцстраха Б. Соловьев в статье «Обеспечение рабочих на случай болезни до введения страхования. Что дает рабочим закон 23 июня 1912 г.», проведя статистически-финансовый анализ, так ответил на вопрос в заголовке статьи: закон «создает обязательные рабочие организации». Это означает, что прямой экономической выгоды рабочие не получали, но им была предоставлена возможность из объекта страхования превратиться в субъект этого процесса и включиться в развитие системы.

Об относительной демократизации системы соцстраха и расширении круга страхуемых лиц говорили в начале века не только предприниматели, старавшиеся за счет этих мер сэкономить собственные средства, но и теоретики демократического направления. Так, Н.А. Виг­дор­чик ставил в 1917 г. вопрос о социальном страховании таких представителей наемного труда, как директора, крупные чиновники и мелкие предприниматели, которые не пользуются наемным трудом или пользуются им в ничтожных размерах.

При включении в систему социального страхования наемных высокооплачиваемых работников исследователь предлагал ранжировать их по суммам годового заработка и по рискам (временная потеря трудоспособности, ущерб от которой может быть компенсирован за счет личных накоплений, и постоянная, требующая иного решения). В связи с страхованием мелких хозяев Н.А. Вигдорчик ставил ряд финансово-правовых задач (имея в виду принципиальную возможность и необходимость их решения): что считать заработком самостоятельного производителя? Как применять к нему понятие «безработица»? Кто и в каких расходных статьях и финансовых объемах становится его страхователем?

В России эти вопросы актуальны и сегодня и относятся не только к производителям того уровня, о которых беспокоился Н.А. Вигдорчик, но и к более финансово емкому и использующему наемный труд в социально более значительных масштабах малому, а отчасти и среднему, бизнесу. На такое направление «профилактики социального иммунитета» прямо указывали В. Гринберг и А. Рубинштейн. По сути, социальная забота о мелких и средних производителях является одной из важных составляющих процесса формирования «среднего класса» — социального костяка рыночного общества, как оценивает его большинство исследователей.

Весьма знаменательна формула, выведенная Н.А. Вигдорчиком: «Чем глубже дифференциация населения, чем меньше в ней промежуточных мелкобуржуазных слоев, чем больший процент населения живет наемным трудом, тем, при прочих равных условиях, требуется больше средств для проведения в жизнь социального страхования».

Иначе говоря, социальное страхование «самостоятельных производителей» в перспективе приводит к созданию более разветвленной системы соцстраха. В предлагаемой концепции социальное страхование в таком концептуальном контексте выступает как инструмент активной, созидательной социальной политики, а не как проявление «бла­го­тво­ри­тельности» в отношении маргиналов.

Поскольку в 1917 г. речь шла о проведении реформ в сфере социального страхования, необходимо обратить внимание и на то обстоятельство, что организационное дробление этой сферы на многие направления — страхование на случай болезни, от несчастных случаев, увечий на производстве, инвалидности, вдовства, сиротства, старости и безработицы — есть результат исторического развития системы, когда, по мере удовлетворения настоятельных требований трудящихся, расширялся перечень рисков, подлежащих страхованию.