1. Новые социальные ориентиры

В государстве, обществе, переживающем период реформирования, перераспределение средств идет одновременно по разным направлениям, меняется сама природа их источников, политика и возможности присвоения и перераспределения. В таких условиях система социального страхования не может не переживать потрясений. «В период смены типов общественной системы и трудовых отношений начинают действовать факторы, нарушающие стабильность положения работника. Они возникают не столько вследствие изменений во взаимодействии работника со средствами производства, сколько в силу глубинных общественных перемен, которые отражаются и на характере производства, и на взаимосвязи основных производительных сил. Другими словами, природа этих факторов носит общественный, то есть социальный характер».

Если следовать этой схеме, то получается, что задача переходного периода становится триединой. Необходимо определить способность существовавшей в стране системы соцстраха к видоизменению возможности ее преобразования, разработать модель на переходный период и, наконец, сориентироваться стратегически на десятилетия вперед.

 Сложность состоит в том, что эти задачи не могут решаться ни по отдельности, ни поочередно. Решение может быть только и исключительно системным. Ибо, во-первых, мы не начинаем с нуля, да и попросту нерационально было бы не обратиться к собственному опыту. Во-вторых, понятие переходного периода включает в себя прежде всего процесс нарастания изменений в области трудовых отношений, это мост из прошлого в будущее, в связи с чем для него характерна своя система рисков. Если решать только актуальные задачи, не создавая правовой и материальной основы для будущего, то произойдет распыление средств, не вызовет в  обществе  чувства удовлетворения, не  породит стимула  к  участию  в  развитии и  совершенствовании  системы. В-третьих, не очертив, хотя бы в принципе, приемлемую, социальную реальную политико-экономическую модель будущего социального страхования, не только невозможно определить вектор перемен переходного периода, но и непонятно, с какими мерками и вопросами подходить к достижениям и урокам прошлого.

Таким образом, мы находимся в критической фазе развития — она одновременно и кризисная, и многое определяющая. Постараемся с учетом этого и подойти к интересующим нас вопросам.

Поскольку речь идет о России на этапе развития рыночных отношений, то одним из принципиальных вопросов становится следующий: как будет меняться ролевая функция государства в деле социального страхования? Так или иначе могут рассматриваться (и действительно рассматриваются) две принципиально различные тенденции: разгосударствление систем социальной защиты и, напротив, приоритетный статус этой сферы во внутренней политике государства.

Принципиальное отличие между тем, что было в СССР, и тем, что складывается ныне, состоит в том, что государство уже не обладает возможностями оставаться единственным субъектом, который определяет, как, кого и в какой степени социально поддерживать. В таком государстве человек или социальная группа являются не субъектом, а объектом системы социального страхования. С появлением самостоятельных хозяйственных единиц ситуация меняется, возникают социально-политические субъекты — партии, профсоюзы, ассоциации, общественные фонды. Это значит, что начинает формироваться среда так называемого гражданского общества. Принято считать, что гражданское общество тем сильнее, тем организованнее, чем сильнее его субъекты, чем они более способны к саморегулированию. Однако в государстве переходного периода полисубъектность характеризуется скорее хаотичностью, рассогласованностью и взаимной неудовлетворенностью субъектов.

Рассматривая эти проблемы под углом формирования социально-правовых основ гражданского общества новой России, В.М. Лебедев обращает внимание на такой немаловажный фактор: «В условиях харизмы личность всегда оказывается как бы вне структуры гражданского общества. Она представляет собою скорее всего тот самый строительный материал (атом материи гражданского общества), из которого созидаются его элементы. Именно для этих структур, а не в интересах отдельного человека (гражданина), в современном обществе России создается система социальной защиты... При этом на первый план неизбежно выдвигаются экономические структуры, организованные на базе частной собственности, и их антиподы — профсоюзы, но не отдельные работники».

Государство резко теряет свои позиции как центральный регулятор в сфере социально-трудовых отношений и как их гарант. Профсоюзы, борясь за установление пороговых гарантий в сфере труда и отдыха, все в меньшей степени могут апеллировать к государству. В.М. Лебедев ставит этот вопрос достаточно жестко: «Следует обратить внимание на еще бытующее в теории и практике заблуждение, что профсоюзы могут заключать соглашения с государством как властной структурой. Это находится в очевидном противоречии и с теорией гражданского общества, и с современными функциями российского государства... Государство в отношениях с профсоюзами в таких соглашениях может выступать или как имущественная (хозяйствующая) структура гражданского общества, или как представитель определенных государственных предприятий, учреждений, организаций».

К столь категоричному выводу автор приходит, считая очевидным то обстоятельство, что в условиях рынка государство не может быть гарантом имущественных обязательств любого и каждого субъекта (юридического хозяйственного лица). По этой логике, однако, государство не может быть гарантом и в договорных отношениях между предпринимателями и профсоюзами.

Речь здесь неизбежно идет об изменении функций профсоюзов как социального субъекта. Если прежде они являлись реализаторами определенной социальной политики государства, то теперь могут стать инициаторами и гарантами специальных социально-трудовых отношений. В таком случае гражданин (работник) действительно становится субъектом построения и совершенствования этих структур.

Социальная обстановка в стране этому в той же степени благоприятствует, в какой и оказывает противодействие. Принимаемые законы все четче отражают тенденцию к ограничению роли государства в социальной защите. Социальное страхование как государственный институт находится на грани исчезновения. Предприниматели также инстинктивно стремятся к снижению пороговых гарантий. Введение контрактной системы, в частности, приводит чуть ли не к полному исключению социального страхования из сферы трудовых отношений. Роль профсоюзов, однако, недостаточно определена современным российским правом, а материальные возможности их незначительны, и также недостаточно определены в плане перспектив.

Сложившаяся ситуация позволяет говорить о том, что именно интересы гражданина подвергаются ревизии. Это отрицательно сказывается на правовом строительстве гражданского общества. Работник               по-прежнему остается объектом социально-трудовых отношений, ибо новые общественные структуры, в достаточной мере представляющие его интересы, еще не сформировались.

В первой половине 90-х годов в общественно-научном обороте появились работы, предметом которых была вероятностная оценка развития российской политико-экономической системы различных моделей в связи с проблемами социальной защищенности и социальных гарантий. Можно отметить большой разброс работ по «идеологическому полю», а также то, что в них затронут круг проблем, определяющих существование и развитие различных институтов социальной защиты. Мы также рассмотрим их, имея в виду потенциальные возможности реформирования системы социального страхования.

Представляется логичным начать с пессимистических прогнозов, ибо они носят предостерегающий, упреждающий характер.

Так, Б. Ракитский рассматривает четыре принципиальных варианта социальной защищенности — при тоталитарном государственном устройстве, при народно-демократическом строе, при буржуазно-демократическом и, наконец, при буржуазно-диктаторском.

Фундаментальной категорией социальной защищенности при тоталитарном строе автор называет социальную поддержку, а принципиальной структурной характеристикой — деление общества на категории («касты») с присвоенной им степенью льгот и привилегий.

Деление на категории и касты при тоталитарном режиме является реальным воплощением учета социальных рисков. Но Б. Ракитский, по-видимому, прав, увязывая гарантированность получения пособий и льгот с жестким прикреплением к определенной категории, касте. Несанкционированный переход в другую касту невозможен, подчеркивает он. Действительно, в жестко организованном обществе система социального страхования, существующая на определенном стабильном этапе, несет очевидные черты прямого социального обеспечения. Термин поддержка автор вводит, вероятно, в связи с тем, что считает ее не достаточной, а гарантирующей лишь минимальный уровень социального обеспечения.

При народно-демократическом строе, по мнению Б. Ракитского, социальная защищенность имеет форму гарантии не только устойчивого, но и «достойного» положения в обществе для каждого человека и социальной группы.

Автор оговаривает то вполне очевидное обстоятельство, что в развитом виде народно-демократический строй исторически не наблюдался. Но как заметная тенденция он существовал, и потому может быть рассмотрен. Гарантом социальной защищенности при таком государственно-общественном устройстве являются общенародные собственность и управление, а гарантом совершенствования — структура полисубъектного гражданского общества: «Принцип гарантированности означает максимальные обязанности как государства, так и других субъектов общественной и хозяйственной жизни по понижению уровня социального и хозяйственного риска». Действует принцип неотчужденности отдельного человека и социальной группы от общественного устройства.

Материально и организационно условия труда и отдыха (ин­ди­ви­ду­альная ценность) и сохранение длительной трудоспособности (го­су­дар­ственная, общественная ценность) человека гарантируются развитой и развивающейся инфраструктурой оздоровительно-рек­ре­аци­онной системы.

Однако, если эти принципы были конституционно закреплены в СССР в 1936 г. и в 1977 г. и с большим или меньшим успехом внедрялись в жизнь, то с 1990 г. был провозглашен принцип: «Свобода — сильным, поддержка — слабым!» Это связано с приватизацией на самом разном уровне, с разгосударствлением экономической сферы, а следовательно, с изменением уровня гарантированных возможностей социальной защиты.

В перспективе такая перемена может привести к возобладанию принципов буржуазно-демократической формы правления. В сфере социально-защитных мер это принцип компенсирования. Равенство возможностей дается только равенством капиталов, существуют две морали — «мораль труда» и «мораль капитала». Однако, поскольку в развитом буржуазно-демократическом обществе одной из общественных ценностей является стабильность, поддержание законности и правопорядка, постольку действует парадигма социального компромисса. По логике, основанной на универсальности рыночных отношений, когда «все продается и все покупается», социальные пособия компенсируют социальное неравенство.

В современных российских условиях функционируют иные факторы и приоритеты. Буржуазия еще сравнительно «бедна» и стремится прежде всего к сиюминутной прибыли. У нее отсутствует опыт диалога и компромисса (добавим, и понимание их сути и экономических возможностей). Трудящиеся не готовы к продуманным организованным программным действиям. Зато опыт диктата в обществе наличествует.

«...Новые эксплуататоры (и их полпреды в партиях и парламентах) зачастую еще не догадываются, что им не под силу выполнить свои обещания. Им придется отступать... на позиции буржуазной диктатуры с соответствующими урезываниями социальной защищенности», — резюмирует Б. Ракитский.

В истории социальной защиты разрыв между декларируемым и осуществимым — довольно распространенное явление. Значительные обещания часто сводились в очень скором времени к тому, чтобы хоть как-то выполнить программу-минимум. А минимизация средств требовала немедленного установления весьма жестких страховых приоритетов. Поэтому не удивительно, что различные прогностические построения первой половины 90-х годов, в том числе и с дальним заглядом, и с попыткой оптимистичного предвидения, приводили последовательных авторов к вопросу об активной политике при минимуме средств. И ответ отнюдь не представляется однозначным.

Так, скажем, К. Микульский, оценивая требование ряда политиков развивать социально ориентированную экономику как безответственное, указывал: «В таких случаях говорят о социальной ориентации экономики, а думают о возрождении в ней административного произвола, о дотации за счет общества убыточным, бесперспективным предприятиям, о низких ценах при высоких производственных издержках, о социальных выплатах, возникающих как бы из ничего».

Действительно, когда фонд социального страхования оперировал огромными суммами, он располагал и возможностями маневрирования, а не потраченные в течение года средства уходили в бюджет. В России переходного периода такие возможности неминуемо должны были довольно быстро исчерпаться. Тем не менее, К. Микульский видит перспективу (во всяком случае теоретическую) в создании социально ориентированной экономики, в возрождении, со временем, прежней ситуации, но уже на основе эффективной и сбалансированной экономики, созданной в значительной степени заново. Тогда будет возможна аккумуляция в бюджетах и фондах значительных средств и, соответственно, перераспределение доходов в социально значимых масштабах. «Означает ли это ограничение рыночного механизма?» — задается вопросом автор. И отвечает: — «Несомненно». Однако перераспределение доходов, в свою очередь, поддерживает потребителя, его потенциальную платежеспособность, и, стало быть, рыночный вектор в экономике, да и вообще предполагает возможность включения социально уязвимых групп в процесс рыночных отношений.

Но, поскольку это перспектива отдаленная, то в условиях ресурсной ограниченности с неизбежностью встает вопрос о перспективе ближайшей. И первый ответ на него у большинства исследователей очевиден: поддержка слабо защищенных, беднейших слоев населения. В связи с этим тезисом возникает ряд проблем: 1) определение этих слоев; 2) «определение пределов необходимой социальной защиты, за которыми начинаются иждивенчество, растрата социальных фондов»; 3) по К. Микульскому такая «поддержка» сводится к соблюдению интересов благополучных слоев населения. Поскольку в любом случае речь идет о перераспределении средств, то должна соблюдаться мера, которая позволит тем, кто вписался в рыночную экономику, нарождающемуся «среднему классу», формировать личные доходы, а не «приобретать» новые расходы.

Исследователи, однако, предвидят возникновение больших сложностей при определении не только слабо защищенных слоев, но и первостепенных потребностей (от чего в свою очередь зависит и ранжирование социальных пособий). Так, например, Ю.В. Пешехонов замечает, что классификация человеческих потребностей по принципу жизненно важных, без которых немыслимо существование, и второстепенных (которые могут быть удовлетворены в соответствии с индивидуальным доходом, без участия государства), в целом отражает здравый, хотя трудно реализуемый подход к решению проблем социальной защиты. Однако основная трудность в том, что следует считать в жизни людей первостепенным. Это зависит от многочисленных факторов — уровня дохода, образования, размера и состава семьи, профессии, образа жизни, мировоззрения и т.д.

Не слишком ли сложен, не слишком ли тонок этот подход, когда речь идет о необеспеченности «базовых нужд» значительной части населения? Наверное, все-таки, нет. Ведь в условиях ограниченности ресурсов в «конфликтной» ситуации могут находиться родственные статьи одного и того же фонда социальной защиты. Так, для системы социального страхования это могут быть проблемы определения приоритета при рассмотрении вопросов об установлении размеров пособий по материнству и уходу за детьми и о выделении средств на детские оздоровительные лагеря. Та же проблема может возникнуть и при рассмотрении предложений об увеличении процентной ставки пособия по временной нетрудоспособности или о продолжительности его выплаты, не говоря уже о рассмотрении возможности содержания профилакториев даже на вредных производствах.

Ю.В. Пешехонов предлагает при определении первоочередных потребностей использовать чисто экономический подход, при котором прежде всего принимается во внимание народнохозяйственная, общегосударственная значимость тех или иных потребностей. «В качестве меры, атрибутивного признака берется степень заинтересованности общества в удовлетворении той или иной потребности, а следовательно, экономический и моральный ущерб, который несет общество в случае, если они не обеспечиваются или обеспечиваются не в полной мере».

Автор оговаривает то обстоятельство, что при такой методике в равные условия попадают неодинаковые по своему положению и потенциалу люди. Но государство не вправе, считает он, ставить своей целью максимальное обеспечение потребностей с учетом индивидуальных особенностей, и речь может идти только о выработке определенных гарантированных норм.

Ситуация даже чисто теоретически получается весьма противоречивая. Но, учитывая отечественный опыт социального страхования, нельзя не заметить, что исторически такой подход всегда приводил не к смягчению социальной обстановки, а к преимущественной поддержке отдельных групп населения. К тому же, даже избирательная поддержка в условиях дефицита средств отнюдь не была адекватной социальным рискам этих групп. Да и само определение народнохозяйственных приоритетов в лучшем случае удовлетворительно действует на протяжении недолгого времени. Прогнозирование их на долгий период в государстве с развивающейся рыночной экономикой весьма проблематично.

Рассуждая о первостепенных задачах государства в переходный период, когда часть населения утратила способности к экономической самозащите, которыми обладала прежде, и не приобрела их в новых условиях, Ю.В. Пешехонов невольно переходит от рациональных приоритетов к гуманитарным. Он предлагает запустить механизм экстренной социальной защиты, направленной прежде всего на жизнеобеспечение нетрудоспособных и малоимущих. Исследователь считает установление таких экстраординарных ориентиров проявлением социального обеспечения «в чистом виде». С этим можно согласиться лишь отчасти, ибо процесс выделения таких групп населения непременно должен быть напрямую связан с процессом определения социальных рисков.

Можно согласиться с автором, когда он говорит, что механизмы и постоянной (долговременной), и экстремальной социальной защиты должны существовать параллельно, а преобладание вторых следует рассматривать исключительно как временное явление. Но здесь есть и другие проблемы. Из опыта известно, что чрезвычайные меры в стране, переживающей трудные времена в связи с внутренней реконструкцией, недостаточно эффективны уже в силу рассогласованности действий централизованных финансовых структур. В такой период средства расходуются нерационально, разворовываются, обесцениваются инфляцией. В связи с этим не исключено, что распределение средств по региональным и отраслевым каналам будет способствовать более результативному решению указанных проблем. Но это — отдельный вопрос, к которому мы еще вернемся.

Всякий переходный период — это еще и время подмены понятий. Так, например, еще в самом начале приватизационной эпохи обращалось внимание на возникающие финансовые ловушки: «Формирование фонда социальной защиты на предприятии соответственно отражается на структуре цены продукции. При этом вполне возможно появление тенденции к завышению доли социальных отчислений в структуре цены, что приведет к росту цен в глобальном масштабе. Для сведения к минимуму отрицательных последствий такого явления нужно установить оптимальное соотношение между нормативом формирования социального фонда и налогом, ограничивающим его образование».

Внешние показатели расходов по отдельным статьям социального страхования, как было замечено, далеко не всегда отражают суть происходящего. Так, скажем, по данным Фонда социального страхования был отмечен резкий рост временной нетрудоспособности на неблагополучных предприятиях, когда людей «отправляли на бюллетень», и в то же время наблюдается невысокий уровень заболеваемости в коммерческих структурах. В связи с этим даже высказывалось предложение о снижении тарифов для тех организаций, которые сократили у себя число заболевших. Однако по другим наблюдениям работники таких фирм попросту предпочитают «не болеть», не брать бюллетеня, чтобы быть на хорошем счету и сохранить место работы. Другой пример — снижение выплат по беременности и родам. Оно также не обязательно связано со снижением рождаемости в целом. Рожают и те, кто не смог устроиться на работу в период беременности (это и в прежние, социально более благополучные времена бывало проблемой), и представители люмпенских, маргинальных слоев общества, и, напротив, достаточно обеспеченные женщины, не работавшие ко времени возможного выделения пособия.

Таким образом, динамика рисков и расходов в переходный период трудно определима и мало прогнозируема. Говоря об экстремальных мерах и о маневрировании средствами социального страхования, это обстоятельство нельзя не учитывать.