2. Становление советской модели социального страхования

(октябрь 1917–1933 гг.)

В октябре 1917 г. провозглашается модель государственного призрения нуждающихся трудящихся и образуется наркомат государственного призрения РСФСР, к которому переходят все дела, а также преимущественные денежные средства прежнего ведомства, но на него возлагаются иные функции:

- социальное обеспечение трудящихся при всех случаях временной нетрудоспособности;

- охрана материнства и детства (имелось в виду младенчество);

- попечение об инвалидах войны и их семьях, о престарелых и несовершеннолетних.

В дальнейшем предпринимались попытки поиска наиболее оптимальных вариантов этой модели, базировавшейся на складывавшихся социально-экономических реалиях. Так, например, в 1918 г. наркомат государственного призрения переименовывается в наркомат социального обеспечения, а функции попечительства и охраны материнства передаются вновь созданному наркомату здравоохранения.

В 1918-1933 гг. большевистское руководство пыталось воплотить в жизнь программу социального страхования, разработанную в 1912 г. Пражской конференцией РСДРП. Принятие декларации Наркомтруда «О введении в России полного социального страхования» , стало первым шагом советской власти на пути реформирования социального страхования. Социальное страхование заменялось социальным обеспечением, а все органы, ведавшие страхованием, ликвидировались.

Этот шаг был продиктован идеологическими требованиями «не­мед­ленного осуществления социализма в области социального страхования» посредством введения «бесплатного» социального страхования для трудящихся. Согласно этой модели необходимые финансовые средства предполагалось взимать с предприятий и предпринимателей и только в необходимых случаях брать их из государственного бюджета.

Можно сказать, что советская модель социальной защиты населения на начальном этапе включала в себя лишь социальное обеспечение и социальное страхование, и это было обусловлено как складывающимися традициями в обществе, так и сложным материальным и финансовым положением в стране.

Важным для становления этой модели явилось принятие в конце 1918 г. «Положения о социальном обеспечении трудящихся», в котором было законодательно закреплено два вида социального обеспечения, различавшихся источниками финансирования: «социальное обеспечение всех без исключения граждан РСФСР, источником существования которых являлся лишь собственный труд» и «социальное обеспечение трудящихся за счет государства и через органы государственной власти». В Положении предусматривались следующие виды социального обеспечения: 1) медицинская помощь, 2) денежные пособия и пенсии,  3) помощь «натурой».

Поскольку Положение было принято в период «военного коммунизма», то именно натуральная помощь — обеспечение пищей, одеждой, топливом — была более частой и характерной для того времени.

Другая особенность Положения состояла в том, что его выполнение было возложено на Народный комиссариат труда, в частности, на отдел по социальному обеспечению и охране труда, а также на соответствующие местные органы — подотделы советов рабочих и крестьянских депутатов. В результате делом социального обеспечения начинают параллельно заниматься два самостоятельных органа, что не способствовало ни улучшению дела, ни наиболее эффективному использованию средств в условиях их дефицита.

Определенные перемены затрагивают и наркомат социального обеспечения, в котором формируется управление структурой местных органов этой системы в виде отделов исполкомов советов, функционировавших на принципе двойного подчинения.

Реальная практика социального обеспечения тем не менее уже имела достижения — развитие системы пенсионного обеспечения трудящихся и рост численности населения, охватываемого ей, при том, что «представители прежних правящих классов и привилегированных сословий были лишены права на государственное пенсионное обеспечение».

Впоследствии два наркомата были объединены в один — наркомат труда и социального обеспечения, а уже в 1920 г. формируется структурная основа модели социальной деятельности, существовавшей в советское время вплоть до 1991 г. и претерпевшей лишь незначительные изменения. В состав этой модели входили три основные системы:

1. государственное социальное обеспечение военнослужащих, учащихся, членов различных творческих союзов и семей всех перечисленных категорий граждан. Эти функции были возложены на республиканские министерства социального обеспечения. Финансирование шло из государственного, республиканского и местных бюджетов;

2. государственное социальное страхование рабочих и служащих, осуществлявшееся по линии профсоюзов. Финансировалось за счет обязательных страховых взносов предприятий, учреждений, организаций и дотаций из средств госбюджета;

3. социальное обеспечение колхозников, осуществлявшееся специальными общественными организациями колхозов при участии органов государственного социального обеспечения. Финансовые средства складывались из отчислений от доходов членов коллективных хозяйств и также из государственных дотаций.

Помимо этого на основе существовавших ранее благотворительных организаций была образована целая сеть инвалидных домов и домов престарелых, домов матери и ребенка, детских и иных социально ориентированных учреждений.

Затем в развитии систем страхования отмечается некоторый перерыв, вызванный гражданской войной и продолжавшийся до 1921 г. Позднее социальное страхование осуществлялось уже в рамках проведения новой экономической политики. В этот период страхованию подлежали все занятые наемным трудом — временно или постоянно, вне зависимости от формы собственности и ведомственной принадлежности предприятия, что и было закреплено в законодательном порядке.

Проведение новой экономической политики с 1921 г. заставило отказаться от модели социального обеспечения и возвратиться к системе социального страхования. В 20-е годы было предпринято объединение финансовой системы социального страхования всех видов. Объединение рассматривалось как преимущество социалистической системы страхования, позволяющее значительно сократить аппарат и организационные расходы системы страхования и свободно маневрировать средствами. Ставки страховых взносов устанавливались в зависимости от степени опасности и вредности производства, а также от уровня рентабельности отраслей экономики.

В это же время встал вопрос о введении единого тарифа социального страхования вместо системы дифференцированных тарифов, поскольку она оказалась слишком сложной ввиду существования различных ставок нормального, льготного и частичного тарифов.

С 1923 г. начинают формироваться базовые положения советской модели социального страхования, которым было охвачено уже около 80% работающего населения, а к концу 1925 г. — практически все население страны. В 1927 г. впервые вводятся государственные пенсии по старости.

Вначале осуществление функций по социальному страхованию было возложено на специальные комиссии по охране труда и социальному обеспечению, создаваемые при фабрично-заводских комитетах, затем эти обязанности ненадолго перешли к органам наркомтруда, но уже с 1933 г. — к профсоюзам.

Большевики были весьма последовательны в своей доктрине соцстраха, ибо считали его распространение при капитализме скрытой формой эксплуатации наемных работников и в то же время элементом классовой борьбы пролетариата (см. формулировку II съезда РСДРП). Социальная составляющая системы страхования рассматривалась как повод для конфликта, а не как источник стабилизации общества.

Один из современных исследователей замечает и такую тенденцию, проявившуюся в большевистской трактовке социального страхования, как превращение соцстраха в соцобеспечение: «Необходимость учета, предупреждения и компенсирования рисков, которым подвергались наемные работники, вытеснялась потребностью обеспечения определенного уровня дохода особо нуждающихся за счет централизованного формирования и распределения специальных фондов. Это противоречие, возможно, послужило одной из причин появления двух принципиально различающихся подходов к пониманию социального страхования и осуществления его на практике в первые годы советской власти и последующие периоды».

Действительно, два подхода были, но «собесовский» подход существовал, лишь в идеале, в то время как «страховая» составляющая неизбежно брала верх.

Принципы классовой борьбы, доктрина диктатуры пролетариата проявились в системе социального страхования в первые же месяцы существования советской власти. Приведем характеристику этого процесса, взятую из работы уже цитированных выше апологетов советской системы соцстраха А.В. Барита и Б.Т. Милютина: «Так, в период непосредственно после Октября органы социального страхования, проводя мероприятия по организации и выдаче обеспечения по отдельным видам потери заработка, организуют рабочих под общими лозунгами пролетарской диктатуры, наступают на предпринимателей, саботирующих введение рабочего контроля, упорно борются за очищение фабрик и заводов и рабочих организаций от агентов буржуазии в лице меньшевиков, эсеров и пр.».

Речь здесь, как можно понять, идет о том, во-первых, что больничные кассы и выделяемые пособия стали удобной формой политической борьбы на предприятиях; во-вторых, что позиции большевиков и меньшевиков в вопросах соцстраха продолжали быть антагонистическими. Учеты рисков, социальное партнерство новой властью отметались, дело шло ко все большей государственной централизации распределения средств и минимизации какого бы то ни было самоуправления.

Казалось бы, тенденция, сводящая соцстрах к централизованному жесткому уравнительному социальному обеспечению, должна была восторжествовать в эпоху военного коммунизма. Но тогда это произошло лишь отчасти. Провозглашенный Декретом Совнаркома от 31 октября 1919 г. принцип равного и полного социального страхования не мог быть осуществлен на практике даже при уничтожении в той или иной степени самоуправляемых страховых присутствий и советов, органов страховой медицины и касс безработных. Война ограничивала средства. Коммунистический принцип полной и равной поддержки позволял исключить из числа социально поддерживаемых всех, кто не являлся «пролетариатом», даже крестьян. Последние, как мы знаем, оставались вне системы государственного социального страхования даже после коллективизации, вплоть до постепенного включения их по звеньям, «сверху вниз», в эту систему в 1964-1971 гг. (с уходом понятия «диктатура пролетариата» из конституционных норм).

Однако и для собственно пролетариата средств не хватало, и неизбежно стал действовать страховой, избирательный принцип поддержки. Она оказывалась «ударным» группам нового государства — рабочим, красноармейцам, а также тем, кто пострадал от контрреволюции, стихийных бедствий, семьям, потерявшим кормильцев. Иначе говоря, при оказании помощи учитывались социальные риски.

Социальное страхование объявлялось институтом буржуазного права, системой распределения пособий управляли наркоматы труда и социального обеспечения (распределение ролей между ними не раз менялось, не было ранжированного научного подхода к фондам соцстраха и соцобеспечения, а тенденция бюджетной централизации достигла предела). Средним звеном распределения были местные советы, низовым — предприятия и учреждения. И тем не менее абсолютной военной коммунизации соцстраха не произошло.

В период проведения НЭПа принципы пролетарской диктатуры в системе социального страхования получили свое дальнейшее развитие: «...Дело социального страхования не может стать «независимой ветвью рабочего движения», не зависящей от государственного аппарата и профессионального движения. В такой «независимости» нет никакого смысла — ни принципиального, ни практического, — утверждали сторонники «генеральной линии». В соответствии с этим установлено, что социальное страхование будет проводиться и государственными органами, и выборными страховыми кассами, при ближайшем и непосредственном участии профсоюзов».

Восстановленная, казалось бы, трехсубъектность в распределении средств была мнимой. Зато наглядным был урок, вынесенный из эпохи военного коммунизма: не представляется возможным обеспечить необходимый уровень помощи для всех и остается один выход: централизованное, экономное и рациональное распределение средств, избирательное обеспечение социальной поддержки. Л.Д. Троцкий в ходе «профсоюзной дискуссии» предложил: «В области потребления, то есть в условиях личного существования трудящихся, необходимо ввести линию уравнительности. В области производства принцип ударности еще долго останется у нас решающим». В.И. Ленин на это заметил: «И в потреблении ударность, и в производстве».

Поэтому напрасно Московский областной съезд больничных касс, охарактеризованный как «меньшевистский», пытался сохранить самостоятельность самого дела социального страхования, выделение его в особую финансовую статью, самоуправление касс и делегирование государственным органам исключительно контроля за выполнением законов. При такой системе невозможно было бы сделать соцстрах инструментом поддержки ударничества, соцсоревнования, укрепления трудовой дисциплины и борьбы с текучестью рабочей силы, а именно такие цели ставились перед соцстрахом в «реконструктивный период». Соцстрах должен был стать и воспитательным средством для нового пополнения рабочих за счет крестьян. Крестьянам вменялись в вину «собственнические настроения», проявлявшиеся в требовании высокой оплаты, хорошего снабжения, приличного жилья (что отчасти все-таки считалось справедливым). Их необходимо было переориентировать на иные ценности, на осознание преобладающей важности государственных приоритетов, т.е. наращивания производительности труда и создания важнейших отраслей индустрии, а в связи с этим и привязанности к определенному месту работы в тех условиях, которые могут быть обеспечены.

Так, оплата временной нетрудоспособности в размере 100% оклада зависела от стажа в целом, от стажа работы на данном предприятии, от членства в профсоюзе, от принадлежности к «ударникам» и «ор­га­ни­за­торам производства». Сложная ранжированность этого показателя в директивных документах 1931 г. вызвала бурный отклик за рубежом: советскую власть упрекали в отходе от ленинской страховой программы. Советские пропагандисты не оставались в долгу и приводили, например, такую выдержку из статьи, появившейся в газете Союза немецких предпринимателей «Фюрербрифе» вскоре после прихода Гитлера к власти: «Принявший колоссальные размеры нарост социального страхования должен быть энергично урезан, чтобы не культивировать люмпен-пролетариев».

«В противовес этому в большевистских агитационных материалах приводились данные об увеличении средств на социально-бытовое обслуживание и социальное страхование. Так, на Украине ясельное строительство занимало 31,2% всех средств, отпущенных на строительство. На социально-бытовое обслуживание на одного человека в ведущих промышленных и добывающих отраслях тратилось 9 руб. 04 коп., в иных 6 руб. 82 коп. и т.д.».