5. Современные концепции социальной политики

По вопросам выработки общей концепции социальной политики государства и системы социальной защиты граждан высказывается множество диаметрально противоположных мнений, которые нередко имеют дискуссионный характер. Но каждый автор вносит свой вклад в разработку основной концепции, новых технологий и методик социальной деятельности, что в конечном итоге позволит совместными усилиями выработать эффективную и действенную социальную модель.

Государственная Дума и Совет Федерации подготовили ряд положений о социальных реформах, которые должны быть осуществлены до конца столетия.

На совещании заместителей руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ (ноябрь 1996 г.) обсуждалась программа социальных реформ в РФ до 2000 г. Разработчиком ее являлась специально созданная Государственная комиссия, в которой принимали участие руководители федеральных органов исполнительной власти, представители палат Федерального собрания, общероссийских объединений работодателей, профсоюзов и других общественных организаций, научных учреждений.

Разработчики были объединены стремлением сделать проводимую социальную политику более эффективной путем придания социальной направленности осуществляемым экономическим реформам. Они ставили задачу выработать механизмы, которые позволили бы при рациональном использовании финансовых и материальных ресурсов достичь намеченных результатов.

При обсуждении названной выше программы поднимались вопросы упорядочения в целом системы социальной защиты и высказывались требования уделить наибольшее внимание острым и неотложным социальным проблемам, повысить обоснованность предоставляемых льгот, усилить адресность различных форм социальной защиты. В частности, предлагалось:

- установить размер социальных выплат в зависимости от прожиточного минимума, а не от минимальной зарплаты;

- оказывать содействие в трудоустройстве слабо конкурентным на рынке труда группам населения;

- при назначении пособий семьям с детьми учитывать среднедушевой совокупный доход;

- усилить работу по вспомоществованию и минимизировать льготы.

       Проблемы социальной защиты в России можно охарактеризовать как «всеобщую потребность в льготах и подачках» и превращение процесса получения их «в национальный вид спорта». Теми или иными привилегиями и льготами в соответствии с законодательством обладает 70% населения, начиная с кремлевских работников и кончая, может быть, ветеранами. Последних — в результате постоянного расширения списка — оказалось в 4 раза больше, чем было определено вначале. Естественно, средств на предоставление им предусмотренных законом льгот не хватает, что порождает многочисленные жалобы по поводу неисполнения закона. И государство действительно оказывается неспособным ни воздать по истинным заслугам, ни скорректировать финансовую политику в целях обеспечения нетрудоспособных и поддержания работающих.

Однако, на основе анализа существующих мнений относительно роли государства в социальной защите населения можно говорить о пассивности государства в деле поиска ресурсов для разрешения насущных проблем. В результате у народа снижается доверие к государству и его органам. Социальные законы оказываются бездействующими уже в силу того, что не подкрепляются финансовым обеспечением.

Так, анализ «Основных направлений социальной политики в РФ» показал, что основной целью документа является стремление «добиться перелома в улучшении материального положения народа, сократить бедность, побороть безработицу и улучшить состояние социальной инфраструктуры». В качестве мер достижения цели планируется «восстановить роль зарплаты как основного источника доходов и стимула трудовой активности», «преодолеть отставание минимальной зарплаты от прожиточного минимума» и, по возможности, уменьшить социальное расслоение населения по уровню доходов. Осуществить все это предполагается при усилении роли государства в регулировании социальных вопросов.

С целью обеспечения социальной защиты разрабатывается и подготавливается к принятию новый закон, которым предусматривается реформирование системы. Законом предполагается ввести единый учет форм и средств социального обеспечения, их дифференциацию в зависимости от условий труда, что заставит работодателей заботиться об их улучшении. В 1999 г. (впрочем такие намерения были и в 1997 г., и в 1998 г.) запланировано изменить систему налогообложения личных доходов граждан с тем, чтобы перенести центр тяжести на наиболее обеспеченных.

Запланирована законодательная разработка государственных стандартов социального обслуживания, концепции социальной защиты пожилых, включая соответствующие федеральные программы, порядка льготной оплаты социальных услуг для пожилых и инвалидов в государственных и муниципальных учреждениях соцобслуживания. Предполагается продолжить реализацию многочисленных целевых федеральных программ, таких, как «Дети-инвалиды», «Дети-сироты», «Пла­ни­ро­вание семьи» и др., а также разработать федеральные законы «О социальном обслуживании семьи и детей» и «О государственной поддержке детского и семейного отдыха».

Намечено провести совершенствование системы выплаты пособий, компенсаций и предоставления льгот семьям с детьми. Для оказания поддержки категории малообеспеченных граждан предполагается развивать систему предоставления помощи с учетом среднедушевого дохода семьи, принятого прожиточного минимума, экономических возможностей государства и конкретного региона, привлекая к участию в этой работе органы местного самоуправления.

Планируется сделать более эффективной структуру службы занятости, что должно способствовать сокращению безработицы и осуществлению структурной перестройки всего общества. Для этого необходимо разработать механизм социальной политики, который стимулировал бы работодателей к созданию новых рабочих мест, включая меры поощрения инвестирования, направленного на эти цели, а также механизм подготовки и переподготовки кадров на основе так называемого опережающего обучения с использованием прогнозов развития тех или иных отраслей экономики и результатов мониторинга по определению перспективных видов занятости. Особое внимание должно быть уделено стимулированию развития предпринимательской деятельности и самозанятости.

Можно утверждать, что сегодня роль государства не изменилась, а лишь уменьшилась результативность его деятельности. Подтверждением сказанному может служить то, что «вопреки Генеральному соглашению о трехсторонней комиссии Правительство также командует общественными фондами», что указом Президента осуществляется консолидация 4 фондов с госбюджетом, якобы, с целью упорядочения контроля за расходованием средств. Но это означает возврат к тоталитаризму, хотя, возможно, и с элементами рыночной экономики. В результате страну ожидают разного рода трудности, характер которых сейчас сложно спрогнозировать.

Сегодня в обществе явно отмечается ностальгия по прежней системе социальной защиты, которая рассматривается как большое благо. Нельзя не признать, что ее организация находилась в гармонии с ушедшим общегосударственным устройством. Во всяком случае она разрешала многие проблемы, снимала неувязки, которые никак не решаются сегодня, в условиях рыночной экономики. Естественно, что о ней грустят ветераны, пенсионеры, малообеспеченные семьи, которые в наши дни испытывают наибольшую социальную незащищенность. Многие хотели бы вернуть вчерашние собесовские порядки. Однако сегодня уже нельзя сохранить собесовский характер социальной защиты, ибо в условиях рыночных отношений собесовская система не будет срабатывать, а значит, будет тормозиться процесс социального реформирования общества.

Анализ законодательных действий государства показывает, что проводимые социальные реформы по большей части ориентированы на будущее, поскольку в настоящее время они не имеют финансового обеспечения. Более того, следует констатировать, что до сих пор нет действительно дееспособной власти, могущей защитить интересы и инвестора, и населения. Современный период реформ можно определить как «антисоциальную эпоху», ибо необходимые для экономического роста средства были бездарно растрачены и хищнически разворованы политиками, а теперь их придется «выжимать» из народа, что чревато крахом демократии в Российской Федерации.

Сегодня речь должна вестись не столько о поиске дополнительных ресурсов на социальные цели, сколько о конкретизации и адресности использования имеющихся средств для повышения социальной защищенности населения, и именно тех, кто более всего в ней нуждается в период проведения реформ. Такой вывод напрашивается по итогам анализа структуры и динамики расходования бюджетных средств на нужды социальной сферы за период 1992-1995 гг.

С 1992 г. в Российской Федерации начался период высокой инфляции и дефицита средств бюджета. При этом средства по-прежнему расходовались неэффективно, равно как неэффективной была и проводимая политика социальной защиты населения, которая носила компенсационный характер.

Неэффективность расходования средств отмечалась практически в каждой отрасли социальной сферы.

1. Компенсация расходов населения на коммунальные услуги и общественный транспорт проводилась в виде предоставления субсидий производителю услуг, а не их потребителю, в результате социальная защита была безадресной и ее осуществление было весьма ограничено и малоэффективно.

2. Также неэффективно использовались и средства Фонда занятости. Они направлялись не на выплаты пособий безработным и организацию их переквалификации, а на предприятия с целью предотвращения увольнения избыточных работников.

3. Более 30% средств Фонда социального страхования шло на дотации расходов предприятий на санаторно-курортное обслуживание, которое на Западе получило название «принудительного туризма». Во-первых, это поддержка подчас неконкурентоспособных домов отдыха, санаториев и курортов, а, во-вторых, малоимущее население, как правило, не в состоянии оплатить даже льготные путевки.

4. Более чем неэффективны выплаты на детей. Во-первых, они также безадресны, а во-вторых, столь малы, что говорить об их действенности не приходится.

5. Нерациональное расходование средств в области здравоохранения проявляется хотя бы уже в том, что упор делается на госпитальные формы медицинского обслуживания, в то время как необходимо обращать более пристальное внимание на развитие первичной медицинской помощи, на профилактику заболеваний.

6. Действующая система бюджетного финансирования учреждений высшего и среднего специального образования не учитывает структуру спроса на рабочую силу на рынке труда.

7. Досрочное назначение пенсии по возрасту и выплату полной пенсии работающим пенсионерам можно также рассматривать как неэффективное расходование пенсионных средств

«Согласно оценкам МОТ, в России эффективность программ социальной помощи, рассчитанная как удельный вес средств, поступающих семьям, живущим за чертой бедности, в суммарных трансфертах, составляет всего 19% — для сравнения этот показатель в странах Восточной Европы составляет 30% и доля населения, живущего в них за чертой бедности меньше».

       Сегодня не представляется возможным увеличить финансовые поступления в социальную сферу, так как урезание федеральных расходов может создать реальную угрозу перспективам экономического роста. Что же касается внебюджетных фондов, то они и так полностью направляют свои средства на социальные нужды. Невозможно увеличить и налогообложение с целью увеличения взносов во внебюджетные фонды. Налоги и так сегодня столь велики, что почти общим стало стремление к сокрытию доходов. Таким образом, объективно и субъективно остается единственный путь: более рационально расходовать на проведение социальной политики имеющиеся средства. Для этого необходимо:

- учитывать специфику каждой отрасли социальной сферы и соответственно вырабатывать необходимые формы и объемы поддержки;

- отказаться в целом от безадресных социальных субсидий и, при необходимости, учитывать фактор среднедушевого семейного дохода;

- усилить конкуренцию учреждений здравоохранения и организаций медицинского страхования в рамках системы обязательного медицинского страхования с тем, чтобы увеличить долю финансирования медицинских учреждений за счет страховых источников и, соответственно, уменьшить долю прямого бюджетного финансирования, а также расширить возможности реального выбора для пациентов организаций системы здравоохранения;

- усилить конкуренцию и между учреждениями образования, в том числе, между госбюджетными и коммерческими; ввести систему ваучеров в области подготовки и переподготовки специалистов;

- в области занятости политику субсидий сохранить лишь для наиболее уязвимых категорий граждан: инвалидов, бывших заключенных, и др.;

- в области социального страхования, помимо устранения вышеназванных недостатков, необходимо ввести индивидуальное обязательное страхование жизни с правом выбора работником страховых компаний, и по этой форме осуществлять все социальные выплаты, включая и пособия по временной нетрудоспособности. Наибольшее внимание необходимо уделить пенсионному страхованию, которое с финансовой точки зрения представляет собой особый случай.