Глава V. Назначение пенсии, перерасчет ее размера и перевод с одного вида пенсии на другой, индексация, выплата и доставка пенсий

Статья 22. Назначение пенсии, перерасчет ее размера и перевод с одного вида пенсии на другой

1. Порядок применения данной статьи, как и ст. 18 Закона о трудовых пенсиях, установлен Правилами обращения за пенсией, назначения пенсии и перерасчета размера пенсии, перехода с одной пенсии на другую в соответствии с Федеральными законами "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", утвержденными постановлением Минтруда России и Пенсионного фонда РФ от 27 февраля 2002 г. N 17/19пб (БНА. 2002. N 26. С. 70).

Эти Правила являются, следовательно, общими и регулируют процедуру обращения, назначения, перерасчета пенсии и перевод с одной пенсии на другую независимо от того, трудовая это пенсия или государственная (см. комментарий к ст. 18 Закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"). В то же время предусмотренная указанными Правилами процедура не применяется при решении аналогичных вопросов, связанных с пенсионным обеспечением федеральных государственных служащих.

2. Пункт 1 связывает назначение пенсии, ее перерасчет и перевод с одного вида пенсии на другой с волеизъявлением гражданина, которое должно быть выражено путем подачи им соответствующего заявления об этом. Если речь идет о назначении пенсии или о переводе с одного вида пенсии на другой, то в этих случаях для возникновения пенсионного правоотношения или изменения содержания уже возникшего правоотношения одним из необходимых юридических фактов действительно является волеизъявление гражданина. Что же касается случаев изменения содержания существующего правоотношения в связи с перерасчетом уже назначенной пенсии, то не всегда перерасчет пенсии должен производиться только по заявлению гражданина. Например, на основании документов, которыми располагает орган, назначивший пенсию, размер пенсии должен быть увеличен (в связи с установлением инвалиду при очередном переосвидетельствовании III степени инвалидности вместо II) либо уменьшен (в связи с уменьшением числа членов семьи, на которых была назначена пенсия по случаю потери кормильца). В таких случаях для перерасчета пенсии нелогично ждать соответствующего заявления пенсионера.

3. Право гражданина на обращение за назначением пенсии, ее перерасчетом или переводом с одного вида пенсии на другой в любое время без ограничения каким-либо сроком было закреплено в ранее действовавшем законодательстве, сохранено оно и в новых пенсионных законах. Данное право по своему содержанию является процессуальным, а не материальным, поскольку ему корреспондирует обязанность соответствующего органа рассмотреть заявление гражданина и принять по нему решение о применении нормы права. Решение может быть как положительным, так и отрицательным, если гражданин, добросовестно заблуждаясь, претендует на реализацию материального права, которое у него фактически не возникло. В связи с этим представляется некорректной формулировка ч. 2 п. 1, в силу которой право на обращение возникает у гражданина только после возникновения у него права на назначение пенсии, ее перерасчет или перевод с одной пенсии на другую. Материальное право как раз и устанавливается в связи с обращением гражданина, причем в практике нередки случаи, когда отказ компетентного органа в реализации этого права является незаконным. Указанная формулировка Закона в правоприменительной деятельности может привести к тому, что орган, в который обращается гражданин с соответствующим заявлением о назначении, перерасчете пенсии или переводе с одного вида на другой, откажет в приеме такого заявления, если, по его мнению (вполне возможно - ошибочному), у данного гражданина соответствующее право не возникло. Поскольку процессуальные права граждан не менее важны, чем их материальные права, то закон должен гарантировать каждому возможность реализации права на обращение без каких-либо дополнительных условий. Отказ в реализации материального права должен приниматься с соблюдением как соответствующих процессуальных сроков, так и с соблюдением соответствующего порядка рассмотрения заявления гражданина и представленных им документов. В случае отрицательного решения гражданину предоставлено конституционное право на судебную защиту. Только при соблюдении всех процессуальных норм станет впоследствии возможным полное восстановление материального права, если оно было нарушено правоприменительным органом, ибо в случае незаконного отказа гражданину в назначении пенсии, ее перерасчете либо переводе на другой вид пенсии его право должно быть восстановлено с момента незаконного отказа, процессуально зафиксированного.

4. Пункт 2 комментируемой статьи по существу классифицирует основания, в связи с которыми может измениться содержание уже возникшего пенсионного правоотношения, на две группы: 1) основания, в связи с которыми производится перерасчет назначенной пенсии; 2) все другие случаи, в связи с которыми производится перевод с одного вида государственного пенсионного обеспечения на другой. На наш взгляд, объективной необходимости в законодательном закреплении классификации юридических фактов, с которыми может быть связано право гражданина на перерасчет пенсии или перевод с одного вида пенсии на другой, не было. Такая классификация носит чисто условный характер, поскольку целый ряд обстоятельств, указанных в качестве основания для перерасчета пенсии, в то же время дают гражданину право и на перевод с одной пенсии на другую. Так, граждане, ставшие инвалидами вследствие радиационной или техногенной катастрофы, вместо пенсии по инвалидности вправе получать пенсию по старости. При снижении группы инвалидности, например, с III степени до I может оказаться более выгодной для гражданина именно пенсия по старости, поэтому он вправе обратиться с заявлением о переводе на данный вид пенсии. В качестве одного из оснований перерасчета размера пенсии в п. 2 указано изменение количества нетрудоспособных членов семьи, находящихся на иждивении пенсионера. Данное основание может стать также причиной для перевода с одного вида пенсии по государственному пенсионному обеспечению на другой. Так, размер базовой части пенсии по старости либо по инвалидности гражданам из числа пострадавших вследствие радиационных или техногенных катастроф при наличии нетрудоспособных лиц, находящихся на иждивении пенсионера, перестает увеличиваться, если количество таких лиц составляет три и более. В данном случае может оказаться более выгодным получение такими лицами (начиная с четвертого иждивенца) государственной социальной пенсии на основании их заявления.

Статья 23. Срок, на который назначается пенсия и с которого изменяется ее размер

1. Пункт 1 предусматривает более благоприятное правило определения срока, с которого назначаются государственные пенсии, по сравнению с правилом, предусмотренным ст. 19 Закона о трудовых пенсиях. Данный пункт допускает назначение пенсии с более раннего срока, чем день обращения за пенсией, в то время как трудовые пенсии по общему правилу назначаются только со дня обращения за их назначением. Так, например, гражданину, пострадавшему в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС и обратившемуся за пенсией по старости 30-го числа соответствующего месяца, государственная пенсия должна быть назначена с 1-го числа данного месяца.

При определении срока, с которого назначаются государственные пенсии, необходимо учитывать и еще одну особенность. Статья 23 в отличие от ст. 19 (п. 4) Закона о трудовых пенсиях не предусматривает возможности назначения пенсии по старости со дня, следующего за днем увольнения, если гражданин обратился за ее назначением не позднее 30 дней со дня увольнения с работы. В Законе о государственном пенсионном обеспечении нет также и нормы о том, что государственная пенсия по инвалидности назначается со дня признания лица инвалидом, если обращение за пенсией последовало не позднее чем через 12 месяцев с этого дня, а пенсия по случаю потери кормильца - со дня смерти кормильца, если обращение за указанной пенсией последовало не позднее чем через 12 месяцев со дня его смерти (при превышении этого срока пенсия устанавливается на 12 месяцев раньше того дня, когда последовало обращение за пенсией). Каких-либо объективных оснований для установления такого существенного различия в правилах определения срока, с которого назначаются государственные и трудовые пенсии, на наш взгляд, привести нельзя. В данном случае имеет место явная дискриминация прав граждан, которая не может быть признана справедливой даже в силу такого аргумента, как недостаточность соответствующих средств у государства.

2. При определении срока, с которого изменяется размер пенсии при ее перерасчете, как и в ст. 22 (см. комментарий к ней), юридическое значение законодатель придает такому обстоятельству, как обращение гражданина за перерасчетом с соответствующим заявлением. Такое правило представляется логичным, если перерасчет производится в связи с обстоятельствами, которые не могли быть известны органу, осуществляющему государственное пенсионное обеспечение и о которых данный орган не располагает соответствующими документальными доказательствами. В случаях же возникновения обстоятельств, влекущих увеличение и уменьшение размера пенсии, которые обязательно должны доводиться до сведения органа, осуществляющего пенсионное обеспечение, например, органом, который осуществляет медико-социальную экспертизу, органом записи актов гражданского состояния и другими, требование от гражданина подачи им соответствующего заявления о перерасчете государственной пенсии лишено смысла. Поэтому абзацы второй и третий не согласуются с абзацем первым п. 2 комментируемой статьи, поскольку при формальном соблюдении правила, изложенного в абзаце первом, перерасчет пенсии без заявления гражданина об этом не может быть произведен ни в сторону его увеличения, ни в сторону уменьшения, хотя орган, выплачивающий пенсию, уже располагает соответствующими документальными данными об изменении, например, группы или причины инвалидности, либо о том, что ребенок, на которого назначена пенсия по случаю потери кормильца, достиг 18 лет. Давая такую редакцию п. 2 ст. 23 (как и ст. 22), законодатель тем самым заранее программирует ситуацию, когда уже в возникшем правоотношении гражданин не будет получать полагающегося ему более высокого размера пенсии по инвалидности до того момента, пока он не обратится с соответствующим заявлением об этом. Поскольку право на обращение за перерасчетом пенсии может быть реализовано в любое время и пенсия в этом случае в более высоком размере должна быть выплачена за все прошлое время со дня изменения степени ограничения способности к трудовой деятельности или причины инвалидности, то в условиях инфляции и непрерывного роста стоимости жизни искусственно создается ситуация для снижения реальной стоимости пенсионной выплаты. Не менее абсурдными представляются последствия применения этого правила и в случае, когда органу, осуществляющему пенсионное обеспечение, стало известно на основании документальных данных об обстоятельствах, влекущих изменение размера государственной пенсии в сторону ее уменьшения, но он не может без заявления гражданина произвести такой перерасчет. Например, на основании имеющихся документов известно, когда один из детей, на которых назначена пенсия, достигает 18 лет. В силу формального толкования абзаца первого п. 2 орган, осуществляющий пенсионное обеспечение, должен продолжать выплачивать пенсию в прежнем размере до того момента, пока получатель данной пенсии не обратится с соответствующим заявлением о ее перерасчете. В случае такого обращения перерасчет пенсии производится за прошлое время и неминуемо должен встать вопрос о возврате излишне выплаченных сумм пенсии. До внесения соответствующих изменений в ст. 22 и 23 перерасчет пенсий с указанных в абзацах втором и третьем п. 2 ст. 23 сроков и в указанных в этих абзацах случаях, очевидно, может производиться и без соответствующего заявления пенсионера о таком перерасчете.

3. Правило определения срока, с которого производится перевод с одного вида пенсии на другой, такое, как и при перерасчете размера пенсии по заявлению пенсионера. Однако при применении данного правила важно не смешивать обращение за назначением пенсии и обращение о переводе с одного вида пенсии на другой, поскольку в первом случае срок определяется иначе. Например, инвалид вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС вправе вместо пенсии по инвалидности получать пенсию по старости. Данный гражданин, получая государственную пенсию по инвалидности, решил вместо этой пенсии получить пенсию по старости, в связи с чем обратился с соответствующим заявлением. Пенсия по старости должна быть установлена с 1-го числа месяца, следующего за тем, в котором он обратился с заявлением о переводе на другой вид пенсии. Иначе будет решаться вопрос о сроке, с которого должна выплачиваться данному гражданину пенсия по старости, если при очередном прохождении медико-социальной экспертизы он был признан трудоспособным, но у него есть также право на пенсию по старости. В данном случае на основании поданного им заявления должен решаться вопрос не о переводе с пенсии по инвалидности (на которую он право потерял), а о назначении пенсии по старости. Эта пенсия должна быть назначена с 1-го числа месяца, в котором гражданин обратился за ней.

4. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает, что срок, на который назначается пенсия, зависит от вида пенсии. Это не совсем точно, поскольку не только пенсия за выслугу лет и по старости назначается пожизненно. Пожизненно назначается также государственная пенсия по инвалидности и по случаю потери кормильца гражданам-инвалидам и членам семьи, потерявшим кормильца, достигшим общего пенсионного возраста, поскольку они признаются в силу закона нетрудоспособными до конца своей жизни, а не на какой-то определенный период.

Статья 24. Порядок назначения, перерасчета размера, выплаты и организации доставки пенсии

1. Пункт 1 предусматривает, что назначение, перерасчет размера, выплата и организация доставки пенсии по государственному пенсионному обеспечению производятся органом, определяемым Правительством РФ по месту жительства лица, обратившегося за пенсией.

Постановлением Правительства РФ от 4 марта 2002 г. N 141 "О некоторых вопросах реализации Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" установлено, что назначение, перерасчет размера, выплата и организация доставки пенсий в соответствии с указанным Законом производятся территориальными органами Пенсионного фонда РФ по месту жительства лица, обратившегося за пенсией, в порядке, предусмотренном для установления и выплаты трудовых пенсий. Одновременно Правительство поручило Минтруду России по согласованию с ПФР, Минфином РФ осуществлять методическое обеспечение работы по назначению, перерасчету размера, выплате и организации доставки пенсий. Во исполнение данного поручения Минтруд России и ПФР по согласованию с другими заинтересованными органами постановлением от 27 февраля 2002 г. N 17/19пб утвердили Правила обращения за пенсией, назначения пенсии и перерасчета размера пенсии, перехода с одной пенсии на другую в соответствии с Федеральными законами "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (БНА. 2002. N 26. С. 69). Правила регулируют процедуру обращения как за трудовой пенсией, так и за пенсией по государственному пенсионному обеспечению, кроме пенсии за выслугу лет федеральным государственным служащим. Правила регулируют также процедуру рассмотрения территориальным органом Пенсионного фонда РФ обращений граждан, определяют порядок назначения пенсии и перерасчета размера пенсии, перехода (перевода) с одной пенсии на другую.

2. Постановление Правительства РФ от 4 марта 2002 г. N 141 (СЗ РФ. 2002. N 10. Ст. 1002) установило, что в 2002 г. впредь до вступления в силу нормативных правовых актов Правительства РФ по вопросам пенсионного обеспечения за выслугу лет федеральных государственных служащих, предусмотренных Федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", назначение, перерасчет размера и выплата пенсий за выслугу лет федеральным государственным служащим производятся в порядке, предусмотренном для назначения, перерасчета размера и выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 11 ноября 1999 г. N 1233 (СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5698; 2001. N 3. Ст. 239; N 12. Ст. 1104) в части, не противоречащей указанному выше Федеральному закону.

Постановление Правительства РФ N 141 от 4 марта 2002 г. также установило, что гражданам РФ из числа лиц, замещавших государственные должности федеральной государственной службы и государственные должности федеральных государственных служащих, получающим по состоянию на 31 декабря 2001 г. ежемесячную доплату к государственной пенсии в соответствии с Указом Президента РФ от 16 августа 1995 г. N 854 (СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3442; 1999. N 25. Ст. 3089; 2000. N 51. Ст. 4984), которым с 1 января 2002 г. произведен перерасчет размера трудовых пенсий по старости или по инвалидности в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", устанавливается с 1 января 2002 г. пенсия за выслугу лет, предусмотренная ст. 7 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", без подачи ими заявления о назначении этой пенсии и представления документов, подтверждающих право на указанную пенсию.

При обращении за пенсией за выслугу лет федеральных государственных служащих, не получавших на 1 января 2002 г. ежемесячную доплату к пенсии по старости, должны применяться правила, предусмотренные Положением от 11 ноября 1999 г.

Положение, в частности, предусматривает, что ежемесячная доплата к пенсии (сейчас это пенсия за выслугу лет) устанавливается на основании письменного заявления лица, оформляемого решением руководителя государственного органа, в котором лицо, претендующее на пенсию, замещало должность федеральной службы перед прекращением полномочий (в том числе досрочно) или увольнением с федеральной государственной службы, оформленным соответствующим решением об установлении пенсии за выслугу лет.

Решение об установлении пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности федеральной службы в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, в дипломатических представительствах и консульских учреждениях РФ, представительствах РФ и представительствах федеральных органов исполнительной власти за рубежом, принимает по заявлению указанных лиц руководитель соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Решение об установлении пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности федеральной службы в аппаратах верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов, районных судов, принимает руководитель Судебного департамента при Верховном Суде РФ, а в аппаратах федеральных арбитражных судов - Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ.

В случае реорганизации или ликвидации государственного органа решение об установлении пенсии за выслугу лет принимает руководитель государственного органа, которому законодательством РФ переданы функции реорганизованного или ликвидированного государственного органа.

Заявление лица об установлении пенсии за выслугу лет регистрируется кадровой службой соответствующего государственного органа в день подачи заявления (получения его по почте). В 14-дневный срок со дня регистрации заявления государственный орган его рассматривает и о принятом решении в письменной форме сообщает заявителю. В случае отказа в установлении пенсии излагается его причина.

Решение государственного органа об установлении пенсии в 7-дневный срок со дня принятия направляется в Министерство труда и социального развития РФ. К решению об установлении пенсии прилагается заявление лица, справка о размере среднемесячного денежного содержания по утвержденной форме, справка о периодах государственной службы, учитываемых при исчислении стажа государственной службы (также по утвержденной форме), справка органа, назначившего трудовую пенсию, с указанием федерального закона, в соответствии с которым она назначена; копия решения об освобождении от должности федеральной службы; копия трудовой книжки, копии иных документов, подтверждающих стаж государственной службы.

Минтруд России в месячный срок со дня получения всех необходимых документов осуществляет их проверку, определяет размер пенсии за выслугу лет и принимает решение в соответствии с утвержденной формой, о котором сообщает письменно в государственный орган, принявший решение об установлении пенсии, и заявителю. В случае несогласия Минтруда России с решением государственного органа об установлении пенсии за выслугу лет министерство возвращает представленные документы и излагает причины своего несогласия.

Пенсия за выслугу лет выплачивается одновременно с трудовой пенсией органом, осуществляющим выплату трудовой пенсии, на основании поручения Минтруда России по установленной форме. Расходы по доставке и пересылке этой пенсии осуществляются за счет средств федерального бюджета.

Выплата пенсии за выслугу лет прекращается лицу, которому в соответствии с законодательством РФ назначена другая пенсия за выслугу лет или ежемесячное пожизненное содержание, или установлено дополнительное пожизненное материальное обеспечение, или в соответствии с законодательством субъекта РФ установлена ежемесячная доплата к пенсии. Государственные органы, назначившие указанные выплаты лицам, которым назначена пенсия за выслугу лет за стаж федеральной государственной службы, в 7-дневный срок сообщают об этом в Минтруд России.

3. Перечень документов, необходимых для установления трудовой пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению в соответствии с Федеральными законами "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" утвержден постановлением Минтруда России и ПФР от 27 февраля 2002 г. N 16/19па (БНА. 2002. N 26. С. 57). Пунктами 7-33 данного Перечня предусмотрены документы, необходимые для назначения государственной пенсии на основании Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".

4. Важной юридической гарантией любого материального права гражданина является запрещение законом требовать представления гражданином в случае реализации этого права документов, не предусмотренных законодательством. Особенно важной данная гарантия является в пенсионном обеспечении граждан. В связи с этим п. 3 комментируемой статьи нуждается в дополнении, запрещающем органу, осуществляющему пенсионное обеспечение, требовать от физических и юридических лиц представления документов, необходимых для назначения и выплаты пенсии, кроме предусмотренных нормативными правовыми актами. Уровень таких актов должен быть достаточно высоким - не ниже соответствующего постановления Правительства РФ, с тем чтобы полностью исключить реально существующую угрозу чрезвычайной бюрократизации в правоприменительной деятельности в сфере пенсионного обеспечения.

Пункт 3 комментируемой статьи закрепляет право органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, проверять обоснованность выдачи документов, необходимых для назначения и выплаты пенсии. Однако реализация данного права должна осуществляться также в рамках закона. Должен быть закреплен соответствующий правовой механизм обжалования актов о признании тех или иных документов выданными необоснованно, поскольку от этого зависит решение об отказе гражданину в назначении пенсии.

5. Выплата государственной пенсии, ее доставка и удержания из нее производятся в порядке, предусмотренном Законом о трудовых пенсиях (см. ст. 21, 22, 23, 24 и 26 указанного Закона и комментарий к ним).

Статья 25. Порядок индексации пенсий

1. Все пенсии, установленные в соответствии с Законом о государственном пенсионном обеспечении, индексируются, но различно. Действуют два метода индексации. Один для пенсионеров из числа федеральных государственных служащих, военнослужащих и их семей (за исключением военнослужащих, проходивших военную службу по призыву, и членов их семей). Другой - для всех остальных пенсионеров.

2. Пенсии федеральных государственных служащих индексируются при увеличении их денежного содержания на индекс его увеличения. Пенсии этой категории граждан определяются на основе их среднемесячного заработка (см. ст. 14 и комментарий к ней). В то же время среднемесячный заработок, исходя из которого исчисляется пенсия за выслугу лет, не может превышать 1,8 должностного оклада (0,8 денежного вознаграждения) по соответствующей должности (см. п. 2 ст. 21 и комментарий к ней). Следовательно, при неизменности должностных окладов, но повышении денежного содержания за счет других выплат, входящих в состав заработка, пенсия за выслугу лет пенсионерам из числа федеральных государственных служащих не повышается. Почему? Это происходит в связи с тем, что "потолок" заработка ограничивается коэффициентом - 1,8 должностного оклада.

Таким образом, возникло противоречие между п. 2 ст. 21, ограничивающим уровень принимаемого для исчисления пенсии заработка, и ст. 25, предусматривающей индексацию пенсий при увеличении денежного содержания.

Как известно, федеральным государственным служащим с 1 июля 2002 г. существенно увеличено денежное содержание без изменения окладов по занимаемым должностям. Статья 25 предусматривает в этом случае индексацию, поскольку денежное содержание увеличилось, а п. 2 ст. 21 такой индексации препятствует.

Возникли и некоторые другие вопросы, например о влиянии индексации трудовой пенсии на уровень пенсии за выслугу лет, о соотношении индексации трудовой пенсии и индексации пенсии за выслугу лет и др. Ответов на эти вопросы Закон о государственном пенсионном обеспечении не содержит, а они требуют законодательного решения.

3. Статья 25 предусматривает индексацию пенсий военнослужащих и членов их семей, которые установлены в соответствии с Законом "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей". Она производится в порядке, определяемом этим Законом.

4. Всем остальным категориям граждан, получающим пенсию в соответствии с Законом о государственном пенсионном обеспечении, пенсии индексируются в том порядке, который установлен для индексации базовой части трудовых пенсий (см. ст. 17 (п. 6) и комментарий к ней). В 2002 г. пенсии по государственному пенсионному обеспечению индексировались с учетом темпов роста инфляции с 1 августа 2002 г. Индексация с 1 февраля 2002 г. осуществлялась с учетом инфляции в 2001 г. по соответствующему постановлению Правительства.

Ожидать индексацию пенсий с 1 ноября 2002 г. можно лишь в случае, если рост цен за III квартал превысит 6%, что маловероятно. Скорее всего, следующая индексация базовой части трудовых пенсий и, следовательно, пенсий по государственному пенсионному обеспечению произойдет не ранее 1 февраля 2003 г.