Глава 3. Учреждения и органы, исполняющие

наказания, и контроль за их деятельностью

Статья 16. Учреждения и органы, исполняющие наказания

1. Из содержания комментируемой статьи видно, что исполнение уголовных наказаний признается исключительной прерогативой (функцией) государства, для осуществления которой, как правило, создаются специализированные государственные учреждения и органы.

2. Учреждения и органы, исполняющие наказания, в своем большинстве находятся в ведении Министерства юстиции РФ, часть из них (исправительные учреждения, арестные дома, исправительные центры, уголовно-исполнительные инспекции) входят в уголовно-исполнительную систему, функционирование которой осуществляется в соответствии с Законом РФ "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" от 23 августа 1993 года.

Наказания в отношении военнослужащих исполняются учреждениями и органами Министерства обороны РФ - дисциплинарными воинскими частями, командованием гарнизонов либо воинских частей.

3. Назначение и исполнение наказаний в виде ограничения свободы, ареста и обязательных работ первоначально было отложено законодателем до создания необходимых условий, но не позднее 2001 года. В настоящее время эти наказания в действие не введены, поскольку арестные дома и исправительные центры не созданы. Согласно федеральному закону обязательные работы, ограничение свободы и арест должны быть введены в действие в 2004, 2005 и 2006 годах соответственно.

4. Исполнение наказания в виде штрафа возлагается на судебных приставов-исполнителей по месту жительства (работы) осужденного. Согласно Федеральному закону "Об исполнительном производстве" 1997 года эта функция также возложена на судебных приставов-исполнителей, организационно находящихся в системе Министерства юстиции РФ.

5. На суд возложено исполнение наказания в виде лишения воинского, специального, почетного звания, классного чина и государственных наград. Между тем, решение законодателя о возложении на суд функций исполнительной власти противоречит конституционному принципу разделения властей и в скором времени будет изменено.

Статья 17. Уведомление о месте отбывания наказания

В целях поддержания полезных социальных связей осужденных, своевременности получения ими свиданий, посылок и передач в комментируемой статье установлено правило, согласно которому администрация учреждения или органа, исполняющего наказание, обязана не позднее 10 дней со дня прибытия осужденного к месту отбывания наказания направить уведомление одному из родственников осужденного по его выбору. В уведомлении указывается перечень продуктов питания и предметов первой необходимости, который может получить осужденный в бандеролях, посылках и передачах. Данное правило не исключает возможности самому осужденному направить информацию о месте отбывания наказания.

Статья 18. Применение к осужденным мер медицинского характера

1. Уголовное законодательство Российской Федерации устанавливает, что к лицам, осужденным к ограничению свободы, аресту, лишению свободы, страдающим психическими расстройствами, не исключающими вменяемости, и представляющими опасность для себя или других лиц, могут применяться принудительные меры медицинского характера.

2. Эти меры применяются медицинским персоналом исправительных центров, арестных домов и исправительных учреждений во время отбывания наказания по решению суда.

3. Если необходимость в применении принудительных мер медицинского характера выявилась в процессе отбывания наказания, администрация учреждения, исполняющего наказание, входит с представлением в суд о применении таких принудительных мер.

4. К осужденным, отбывающим указанные меры наказания, больным алкоголизмом, наркоманией, токсикоманией, ВИЧ-инфицированным осужденным, а также осужденным, больным открытой формой туберкулеза или не прошедшим полного курса лечения венерического заболевания, может быть применено обязательное лечение. Такое лечение проводится по решению медицинской комиссии.

5. Принудительное лечение считается завершенным после принятия соответствующего решения судом, обязательное лечение - после решения медицинской комиссии.

6. Если меры медицинского характера назначаются лицу, осужденному условно или к мерам наказания, не связанным с лишением свободы, суд, наряду с наказанием, может назначить принудительную меру медицинского характера в виде амбулаторного принудительного наблюдения и лечения у психиатра. Такие меры исполняются учреждениями здравоохранения по месту жительства осужденного.

7. Порядок организации принудительного амбулаторного лечения осужденных, отбывающих наказание в учреждениях уголовно-исполнительной системы, регламентирован Инструкцией по организации принудительного амбулаторного лечения от алкоголизма или наркомании осужденных, отбывающих наказания в учреждениях уголовно-исполнительной системы Минюста России, которая утверждена приказом Минюста России от 3 августа 2001 г. N 229.

Статья 19. Контроль органов государственной власти и органов местного самоуправления

1. Президент РФ как глава государства (ст. 80 Конституции) осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти, в систему которой входят учреждения и органы, исполняющие наказания. Президент определяет основные направления внутренней политики государства, составной частью которой является уголовно-исполнительная политика. Такие направления определены в одобренной им Концепции реорганизации уголовно-исполнительной системы (1996 г.).

2. Совет Федерации и Государственная Дума выполняют контрольные функции путем проведения парламентских слушаний и расследований. С этой целью создаются временные комиссии палат Федерального Собрания. Кроме того, контрольные функции Федерального Собрания проявляются в рассмотрении обращений осужденных и принятии мер реагирования на них.

Определенными контрольными функциями обладают депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, которые вправе обращаться с вопросом к любому члену Правительства, пользуются правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, начальствующего состава Вооруженных Сил, получения от них необходимой информации и документации. Указанные полномочия депутатов в полной мере относятся и к учреждениям и органам, исполняющим наказание.

3. В системе контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, следует выделить Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, на которого согласно Конституции возложено обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения. В соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 1996 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011) Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия государственных органов, должностных лиц, если ранее гражданин обжаловал эти действия в судебном или административном порядке, но не согласен с решением, принятым по его жалобе (ст. 16). При проверке жалобы Уполномоченный вправе посещать все государственные органы, учреждения и организации, запрашивать и получать необходимую информацию и материалы, получать объяснения должностных лиц, проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами проверку деятельности соответствующих учреждений и органов, требовать объяснения от соответствующих должностных лиц.

4. Правительство осуществляет контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, в том числе за функционированием уголовно-исполнительной системы, обеспечивает ее финансовую и материальную базу. Правительством, в частности, 21 августа 2001 г. одобрена Федеральная целевая программа "Реформирование уголовно-исполнительной системы Минюста РФ на 2002 - 2006 годы".

5. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, расположенных на их территории. К их числу следует отнести уполномоченных по правам человека, назначенных законодательными органами государственной власти (думами, законодательными собраниями) в двадцати семи субъектах Российской Федерации.

Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции осуществляют контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания. Эти полномочия вытекают из ч. 1 ст. 132 Конституции.

Стaтья 20. Судебный контроль

1. Функции судебного контроля за исполнением наказания основываются на ст. 11 и 118 Конституции, а также на иных законах (Уголовном, Уголовно-процессуальном и Уголовно-исполнительном кодексах, Федеральном законе от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N l. Cт. l).

2. Судебный контроль за исполнением наказаний осуществляется судами в стадии исполнения приговора путем решения вопросов изменения условий исполнения наказания; замены одного вида наказания другим, досрочного освобождения от наказания, а также рассмотрения жалоб осужденных и иных лиц на действия администрации учреждений и органов, исполняющих наказания.

3. Учреждения и органы, исполняющие наказания, обязаны уведомлять суд, вынесший приговор, о начале и месте отбывания наказания и об исполнении наказания. Данное положение ч. 3 ст. 20 УИК основывается на процессуальных нормах, согласно которым суд, вынесший приговор, обязан следить за тем, чтобы приговор, определения и постановления были приведены в исполнение.

4. Судебный контроль осуществляется не только за исполнением наказания, но и за деятельностью администрации учреждений и органов, исполняющих эти наказания, в форме гражданско-процессуальной деятельности при рассмотрении исков о причинении осужденному ущерба по вине этих учреждений (ч. 4 ст. 98 УИК), при рассмотрении иска администрации исправительного учреждения в случаях причинения осужденным во время отбывания наказания ущерба государству (ст. 102 УИК), а также при рассмотрении других гражданско-правовых споров с участием осужденных.

5. Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 161-ФЗ изменена ст. 20 УИК РФ. Если ранее осужденный мог обжаловать в суде действия администрации исправительных учреждений только в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, то в настоящее время в результате внесенных изменений осужденный вправе обжаловать в суде любые решения, действия (бездействие) администрации:

а) нарушающие его права и свободы;

б) создающие препятствия к осуществлению осужденным его прав и свобод;

в) незаконно возлагающие на осужденного какую-либо обязанность;

г) по незаконному привлечению осужденного к ответственности.

Соответственно в суде могут быть обжалованы решения, действия (бездействие) администрации по наложению мер дисциплинарного взыскания, в том числе водворение в штрафной изолятор, перевод в помещение камерного типа и т.д.; направление для отбывания наказания не по месту жительству или месту осуждения; ненадлежащее материально-бытовое и медицинское обеспечение, в том числе отказ в предоставлении медицинской помощи; незаконный отказ в применении акта амнистии; в выдаче необходимых документов для решения вопроса об условно-досрочном освобождении; применение недозволенных методов воздействия к осужденному; незаконное привлечение к работам без оплаты труда; нарушение законодательства при начислении заработной платы и т.д.

Возможность обращения в суд не исключает права осужденного обращаться с жалобами на незаконные действия администрации исправительного учреждения в вышестоящие органы уголовно-исполнительной системы, к прокурору, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и другие государственные органы, пользующиеся правом контроля за исправительными учреждениями.

6. Подача заявления об обжаловании решений действий (бездействия) администрации и рассмотрение дела в суде регулируются главой 25 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации. Исходя из положений этой главы, заявление подается в суд по месту нахождения исправительного учреждения в течение 3 месяцев со дня, когда осужденному стало известно о нарушении его прав и свобод. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или в судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления. Заявление рассматривается судом в течение 10 дней с участием администрации исправительного учреждения, решения, действия (бездействие) которой обжалуются, и осужденного.

Суд вправе приостановить действие оспариваемого решения администрации до вступления в законную силу решения суда.

Согласно ст. 91 УИК РФ обращения осужденных в суд цензуре не подлежат.

Статья 21. Ведомственный контроль

1. Учреждения и органы, исполняющие наказания и составляющие в соответствии с ч. 14 ст. 16 УИК уголовно-исполнительную систему, находятся под контролем Министерства юстиции РФ. Такой контроль осуществляется на федеральном уровне Главным управлением исполнения наказаний Минюста России, на межрегиональном - Управлениями Минюста в федеральных округах, на региональном - территориальными Управлениями исполнения наказаний в субъектах РФ.

2. Контроль за учреждениями и органами, исполняющими наказания в отношении военнослужащих, осуществляется Генеральным штабом, командующими военных округов, командирами частей и соединений на основании и в порядке, установленных воинскими уставами и другими нормативными правовыми актами, принимаемыми Правительством РФ и Министерством обороны РФ (ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 8 января 1997 г. "О введении в действие Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации" (ст. 152 УИК).

3. Ведомственные нормативные правовые, акты, регулирующие порядок проведения контроля за учреждениями и органами, исполняющими наказания, направлены на обеспечение соблюдения законодательства и иных нормативных актов при исполнении наказаний и соблюдения прав и законных интересов осужденных; безопасности осужденных и персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, и иных граждан.

4. Формами контроля за указанными выше учреждениями и органами являются: анализ статистической отчетности, ревизии и проверки производственной или финансово-хозяйственной деятельности, непосредственное инспектирование учреждений и органов, исполняющих наказания, рассмотрение предложений, заявлений и жалоб, их проверка и принятие соответствующих решений.

Статья 22. Прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания

1. Прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 17 ноября 1995 г.), в гл. 4 которого определены предмет и полномочия органов прокуратуры в указанной сфере деятельности (СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472).

2. Согласно ст. 32 Закона предметом надзора являются законность нахождения осужденных в исправительных учреждениях и иных местах отбывания наказания, соблюдение установленных законодательством прав и обязанностей осужденных, законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы. Особое внимание при осуществлении надзора уделяется соблюдению норм УИК, определяющих правовое положение осужденных, их материально-бытовое обеспечение и медицинское обслуживание.

3. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" предоставил широкие полномочия при проверке соблюдения законов (ст. 33). Прокурор, осуществляющий надзор, вправе в любое время посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, опрашивать осужденных, знакомиться с документами, на основании которых они осуждены и отбывают наказание, с оперативными материалами.

Прокурор вправе требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права осужденных, проверять соответствие законодательству приказов, распоряжений и постановлений администрации учреждений и органов, исполняющих наказания, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела и производства об административных правонарушениях.

Прокурору предоставляется право отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на осужденных, немедленно освобождать своими постановлениями из штрафного или дисциплинарного изолятора, помещения камерного типа, одиночной камеры.

Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания.

4. УИК предоставил прокурорам дополнительные полномочия по решению вопросов, связанных с исполнением наказаний. Они в основном относятся к даче санкций на задержание осужденных, уклоняющихся от отбывания наказания (см. комментарий к ст. 48 УИК).

По согласованию с Генеральным прокурором Российской Федерации либо соответствующим прокурором субъекта Федерации в исправительных учреждениях устанавливается режим особых условий (см. комментарий к ст. 85 УИК).

Статья 23. Содействие общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания

1. Участие общественных объединений в деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, предусмотренные комментируемой статьей, является развитием принципа демократизации уголовно-исполнительного законодательства (см. комментарий к ст. 8).

2. В УИК предусматриваются следующие основные направления участия общественных объединений: содействие в работе учреждений и органов, исполняющих наказания; участие в исправлении осужденных; осуществление контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания.

3. Вопросы правового регулирования деятельности общественных объединений в исправлении осужденных и контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, отнесены УИК к компетенции самостоятельных нормативных актов (ч. 2 ст. 23 и ч. 1 ст. 142); В настоящее время в Государственной Думе разработан и принят в первом чтении проект федерального закона РФ, регламентирующий вопросы осуществления контроля общественных объединений за соблюдением прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания, включая и места лишения свободы.

2. Участие общественных объединений в работе воспитательных колоний носит несколько иные формы. Согласно ст. 142 УИК для оказания помощи администрации воспитательной колонии в организации учебно-воспитательного процесса и укреплении материально-технической базы, в решении вопросов социальной защиты осужденных, трудового и бытового устройства освобождающихся лиц при воспитательной колонии создается попечительский совет, деятельность которого регламентируется примерным положением, утверждаемым Правительством РФ (см. комментарий к ст. 142).

Статья 24. Посещение учреждений и органов, исполняющих наказания

1. Президент РФ, который является главой государства, высшим должностным лицом (ст. 80 Конституции), на основе предоставленных ему полномочий осуществляет контроль лично и через соответствующие органы государственной власти за деятельностью соответствующих учреждений и органов государства.

2. Председатель Правительства РФ осуществляет исполнительную власть (ст. 110 Конституции). Он вправе контролировать деятельность министерств и ведомств, в том числе тех из них, в структуру которых входят учреждения и органы, исполняющие наказания.

3. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы в соответствии с федеральным законом "О статусе депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы" имеют право на получение информации о деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций.

4. Уполномоченный по правам человека в соответствии с Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" имеет право беспрепятственно посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, в связи с осуществлением своей деятельности по защите прав человека, в том числе в случаях массовых или грубых нарушений прав человека.

5. Президенты и главы правительств субъектов Российской Федерации возглавляют государственную и исполнительную власть, руководят соответствующими министерствами и ведомствами, в структуру и в подчинение которых входят органы и учреждения, исполняющие наказания, обеспечивают охрану общественного, порядка на территории субъекта Федерации.

6. Уполномоченные по правам человека назначены законодательными органами (думами, законодательными собраниями) в двадцати семи субъектах Российской Федерации, Они вправе без специального на то разрешения посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, расположенные в пределах субъекта Российской Федерации, в котором назначен уполномоченный.

7. Главы органов местного самоуправления на основе полномочий, предоставленных ст. 112 Конституции РФ и Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления" (ст. 6) обеспечивают охрану общественного порядка, осуществляют контроль за деятельностью организаций, расположенных на их территории. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 47, 52, 96 УИК решают отдельные вопросы деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания.

8. Генеральный прокурор Российской Федерации, прокуроры субъектов Российской Федерации, подчиненные им прокуроры, а также прокуроры, непосредственно осуществляющие надзор за исполнением наказаний на соответствующих территориях, действуют на основе полномочий, закрепленных также в ст. 34 Федерального закона (в ред. от 17 ноября 1995 г.) "О прокуратуре Российской Федерации".

9. Наделенные необходимыми полномочиями должностные лица соответствующих структурных подразделений министерств и ведомств, в систему которых входят учреждения и органы, исполняющие наказания, в частности должностные лица ГУИН Минюста России, УИН субъектов Российской Федерации также имеют право посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, без специального разрешения.

10. Судьи судов, осуществляющих судопроизводство на территории, где расположены учреждения и органы, исполняющие наказания, вправе посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, в соответствии с положениями УПК и УИК.

11. Депутатам органов представительной власти субъектов Федерации и членам общественных наблюдательных комиссий, осуществляющим контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, в пределах соответствующих территорий в соответствии с законами о статусе депутатов субъектов Российской Федерации предоставлено право на посещение организаций и учреждений, расположенных на территории соответствующей республики, края или области.

К членам общественных наблюдательных комиссий относятся представители общественных объединений, которым в соответствии со ст. 23 УИК предоставлено право контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания.

12. Иные лица и представители средств массовой информации могут посещать указанные учреждения и органы по специальному разрешению администраций или вышестоящих органов управления этими учреждениями.

13. В комментируемой статье установлены правовые предписания о съемках объектов-этих учреждений, обеспечивающих безопасность и охрану осужденных. В данном случае имеются в виду охранные сооружения исправительных учреждений и арестных домов, технические средства надзора и контроля (ст. 23 УИК) и т.д. Такого рода съемки допускаются с письменного разрешения администрации указанных учреждений и вышестоящих органов. Съемка осужденных, их интервьюирование осуществляются только с их согласия в письменной форме.

Особенная часть