3.1. Понятие и виды источников жилищного права

Под источниками права в наиболее общем виде в российской док­трине принято понимать исходящие от государства или признавае­мые им официально-документальные способы выражения и закреп­ления норм права, придания им юридического, общеобязательного значения'.

Существует несколько основных разновидностей источников пра­ва, дифференциация которых приемлема для любой отрасли права, входящей в систему российского права. К ним традиционно относят:

• нормативно-правовые акты;

• санкционированные правовые обычаи;

• судебный или административный прецедент. В последнее время некоторые ученые в качестве источника права (формы права) выделяют нормативный договор (договор с норма­тивным содержанием)^

' Алексеев С. С. Право: азбука - теория - философия. Опыт комплексного иссле­дования. М„ 1999, С. 76.

^См„ напр.: Там же. С. 78; Теория государства и права. Курслекций / Под ред. Н.И. Матузова и Д.В. Малько. С. 333; Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 45,180-198.

26

Нормативные правовые акты являются основными источниками жилищного права. Нормативно-правовые акты образуют единую си­стему, которая функционирует на основе принципа иерархии, выра­жающегося в соподчиненности актов различного уровня. Существу­ет несколько у ровней нормативно-правовых актов, регулирующих жи­лищные отношения.

Первый уровень, который можно условно назвать конституционным, отражает ведущую роль Основного Закона в жилищном нормотворче-стве. Он представлен Конституцией РФ, которая устанавливает компе­тенцию Российской Федерации и ее субъектов, в частности, в области жилищного, гражданского, а также административного законодатель­ства. Так, в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство отнесено к ведению Российской Федерации. Что ка­сается жилищного и административного законодательства, то обе эти отрасли согласно п. «к» ст. 72 Конституции РФ находятся в совмест­ном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федера­ции. Это означает, что законодательное регулирование жилищных и смежных с ними отношений, в том числе административного харак­тера, может осуществляться как Российской Федерацией, так и ее субъектами. В ч. 5 ст. 76 Конституции РФ закреплено важное прави­ло, в соответствии с которым законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить феде­ральным законам, принятым по предметам совместного ведения Рос­сии и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным зако­ном и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В то же время, если закон или иной нормативный акт в жилищной сфере принят по вопросам, отнесенным к ведению субъекта Российс­кой Федерации (например, в соответствии с договором о передаче полномочий от федеральных органов исполнительной власти орга­нам исполнительной власти субъектов Российской Федерации), и если такой акт противоречит федеральным законам, тр согласно ч. 6 ст. 76 Конституции РФ действует акт субъекта федерации.

Второй уровень нормативных правовых актов составляют акты жилищного законодательства Российской Федерации. Специфика дан­ного уровня состоит в том, что федеральные жилищные законы, а равно иные принятые в соответствии с ними нормативные акты, под­чинены Конституции РФ и не могут ей противоречить. Например, правилами федерального закона не могут быть установлены случаи произвольного лишения жилища, ибо это противоречило бы ч. 1 ст. 40 Конституции РФ.

Среди федеральных жилищных законов выделяется Закон РФ от 24.12.92 № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (в ред. Федеральных законов от 12.01.96 № 9-ФЗ; от 21.04.97 № 68-ФЗ; от 10.02.99 № 29-ФЗ; от 17.06.99 № 113-ФЗ; от 08.07.99 № 152-ФЗ)'. Этот Закон определяет основные принципы реализа­ции конституционного права граждан России на жилище в новых со­циально-экономических условиях, а также устанавливает общие на­чала правового регулирования жилищных отношений при становле­нии различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере.

Особое место среди законодательных актов, регулирующих отно­шения по поводу жилища, занимает принятый 24.06.83 Жилищный кодекс РСФСР (в ред. Указов Президиума Верховного Совета РСФСР от 18.01.85; от 29.08.86; Закона РСФСР от 07.07.87; Указов Президиу­ма Верховного Совета РСФСР от 18.11.88; от 19.12.88; от 22.06.89; ЗаконаРСФСРот06.07.91 № 1552-1; Федеральныхзаконовот 27.01.95 № 10-ФЗ; от 22.08.95 № 151-ФЗ; от 28.03.98 № 45-ФЗ)^ Данный нор­мативно-правовой акт представляет собой наиболее полный с точки зрения спектра регулируемых жилищных отношений закон, в кото­ром сведены в единую согласованную систему отдельные институты жилищного законодательства. Несмотря на то что многие нормы ЖК фактически «устарели» либо признаны не соответствующими Кон­ституции РФ или должны применяться в части, не противоречащей Закону РФ «Об основах федеральной жилищной политики» и иным жилищным законам, следует признать, что многие из его разделов по-прежнему служат единственной правовой базой защиты прав и интересов граждан.

Созданию условий для осуществления права граждан на свобод­ный выбор способа удовлетворения потребностей в жилье посвящен Закон РФ от 04.07.91 №1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (в ред. Закона РФ от 23.12.92 №4199-1; Фе­деральных законов от 11.08.94 № 26-ФЗ; от 28.03.98 № 50-ФЗ; от 01.05.99 № 88-ФЗ)\ Этим законом установлены основные принципы

' ВСНД и ВС РФ. 1993. № 3. Ст. 99; СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 147; 1997. № 17. Ст. 1913; 1999. №7. Ст. 876.

. 2 ВВС РСФСР. 1983. № 26. Ст. 883; 1985. №4. Ст. 117; 1986. № 36. Ст. 1023; 1987. №29. Ст. 1060; 1988. №47. Ст. 1493; №51. Ст. 1619; 1989. №26. Ст. 642; 1991. №28. Ст. 963; СЗ РФ. 1995. №5. Ст. 346; №35. Ст. 3503; 1998. №13. Ст. 1467.

^ ВСНД и ВСРСФСР. 1991. №28. Ст. 959; ВСНД и ВСРФ. 1993. №2. Ст. 67; СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1864- 1998. № 13. Ст. 1472; 1999. № 18. Ст. 2214.

осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда на территории России, а также определены право­вые, социальные и экономические основы преобразования отноше­ний собственности на жилье.

Ряд жилищно-правовых норм содержит Федеральный закон «О то­вариществах собственников жилья» от 15.06.96 № 72-ФЗ'. Действие этого Закона распространяется на отношения собственности в кон­доминиумах, помещения в которых принадлежат не менее чем двум домовладельцам, на вновь создаваемые кондоминиумы в процессе строительства и реконструкции, а также на все товарищества, това­рищества домовладельцев, жилищные кооперативы, жилищно-стро­ительные кооперативы с полностью выплаченным хотя бы одним членом паевым взносом, иные объединения собственников недви­жимости в жилищной сфере, создаваемые для обеспечения эксплуа­тации многоквартирного дома, пользования квартирами и общим имуществом жилого дома.

Среди федеральных актов жилищного законодательства выделя­ются подзаконные нормативно-правовые акты, в числе которых ве­дущая роль принадлежит указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ.

Наряду с указами Президента РФ и постановлениями Правитель­ства РФ источниками жилищного права выступают акты централь­ных органов государственного управления РФ (ведомственные нор­мативно-правовые акты). Юридическая сила ведомственных актов зависит от полномочий издавшего их органа.

Третий уровень нормативно-правовых актов составляют акты жилищного законодательства субъектов РФ. Как уже отмечалось, основанием для данного уровня правотворчества является ч. 4 ст. 76 Конституции РФ.

Нормативный массив по жилищной тематике, который формиру­ется на территориях субъектов РФ, весьма значителен. Рассмотрим это на примере Санкт-Петербурга.

Базовым нормативно-правовым актом, отражающим тенденцию децентрализации правовой системы РФ, выступает принятый Зако­нодательным собранием Санкт-Петербурга 14.01.98 Устав Санкт-Петербурга^ В нем, в частности, определены предметы совместного с Российской Федерацией ведения, компетенция Законодательного собрания. Администрации Санкт-Петербурга, губернатора Санкт-

' СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2963. ^ Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 1998. № 5-6.

Петербурга, установлены основы взаимодействия органов государ­ственной власти Санкт-Петербурга. В ст. 11 Устава Санкт-Петербурга продублирован п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящий жилищ­ное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Статья 31 Устава Санкт-Петербурга устанавливает правило, в соответствии с которым принятие законов и иных норма­тивных правовых актов Санкт-Петербурга по предметам совместно­го с Российской Федерацией ведения отнесено к компетенции Зако­нодательного собрания. Нормативные правовые акты —распоряже­ния губернатора Санкт-Петербурга по вопросам, отнесенным к компетенции Администрации Санкт-Петербурга, издаются только в случаях, установленных федеральными законами, законами Санкт-Пе­тербурга, правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

На территории Санкт-Петербурга действует значительное число актов жилищного законодательства регионального уровня в ранге как законов Санкт-Петербурга, так и распоряжений, изданных губерна­тором либо отраслевыми органами Администрации'. В числе зако­нов можно выделить Закон Санкт-Петербурга от 22.05.97 «О поряд­ке продажи квартир государственного жилищного фонда Санкт-Пе­тербурга» (с изменениями от 06.02.98)^ Закон Санкт-Петербурга от 11.07.97 «О порядке утверждения доли собственных расходов жите­лей Санкт-Петербурга на оплату жилья и коммунальных услуг>>\ За­кон Санкт-Петербурга от 13.01.99 «О развитии ипотечного жилищ­ного кредитования в Санкт-Петербурге»", Закон Санкт-Петербурга «О домах временного проживания»^

Переходя к следующей разновидности источников жилищного права, а именно к санкционированным правовым обычаям, необхо­димо подчеркнуть, что под этим источником понимаются «вошед­шие в привычку правила, которым государство придало общеобяза­тельное значение и соблюдение которых оно гарантирует своей принудительной силой»^

' О жилье / Справочник // Сост. Ю.Н. Виноградов. СПб., 1995; О жилье / Сб. нормативных актов / Сост. Е.Ю. Валявина. СПб., 1996; Ваше право / Сост. Ю.В. Каштапов,Н.Г.Селичев,Т.А. Кижина. СПб., 1998;Вашеправо.Жилье-99/ Сост. О.А. Городов, Е.Д. Макарская, А.Ю. Русаков. СПб., 1999. ^ Ваше право.-Жилье-99. С. 45-46. ^Тамже.С.169. ^Там же. С. 282-285. * Там же. С. 285-286.

^Алексеев С.С. Право: азбука-теория-философия. Опыткомплексного иссле­дования. С. 78.

В действующем законодательстве введено также понятие обычая делового оборота, которое в содержательном плане несколько уже понятия санкционированного правового обычая, поскольку рассчи­тано только на предпринимательские отношения. В соответствии со ст. 5 ГК обычаем делового оборота признается сложившееся и ши­роко применяемое в какой-либо области предпринимательской дея­тельности правило поведения, не предусмотренное законодатель­ством, независимо оттого, зафиксировано оно в каком-либо доку­менте или нет.

Удельный вес санкционированных обычаев в жилищной сфере невелик. Между тем рамки договорных отношений, получающих все большее развитие в жилищном секторе, не исключают применение обычаев делового оборота, что предусмотрено, например, ст. 427 ГК. В соответствии с п. 2 названной статьи в случаях, когда в договоре не содержится отсылка к примерным условиям, такие примерные условия применяются к отношениям сторон в качестве обычаев де­лового оборота, если они отвечают требованиям, установленным ст. 5 и п. 5 ст. 421 ГК.

Судебный и административный прецедент следует отнести к вспомогательным источникам жилищного права. Данная разновид­ность источников обрела в российской правовой системе за после­дние годы весьма заметное место. Это связано прежде всего с актив­ной деятельностью Конституционного, Верховного и Высшего Ар­битражного судов РФ, которые дают разъяснения по широкому спе1сгру жилищно-правовых проблем. Руководящие разъяснения названных юрисдикционных органов, как правило, кладутся в основу принятия решений нижестоящими судебными инстанциями по конкретным юридическим спорам.

Договоры с нормативным содержанием, как одна из разновидно­стей источников жилищного права, по своей юридической природе весьма близки к нормативным правовым актам, поскольку наряду с последними имеют своим содержанием правила поведения общего характера. К числу договоров с нормативным содержанием относят­ся и типовые договоры'. В сфере жилищного права они получают довольно широкое распространение. Примером может служить ут­вержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 25.09.85 № 415 и действующий ныне с изменениями Типовой договор найма

' Теория государства и права. Курслекций /Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Маль--"С. 333.

жилого помещения в домах государственного, муниципального и об­щественного жилищного фонда в РСФСР'. В литературе по жилищ­ному праву высказано мнение о том, что нормы типовых договоров действуют и в тех случаях, когда договор найма в письменной форме не заключен^

Таким образом, в системе источников жилищного права РФ следу­ет различать четыре их ведущих разновидности: нормативно-право' вые акты, санкционированные правовые обычаи, судебный или адми­нистративный прецедент, договоры с нормативным содержанием.

Система нормативно-правовых актов в жилищной сфере, диффе­ренцированная по трем основным уровням — конституционному, федеральному и региональному, является, по существу, системой жилищного законодательства, которое отнесено к совместному веде­нию Российской Федерации и ее субъектов. Эта система постоянно совершенствуется и, наполняясь новым содержанием, стремительно видоизменяется в связи с проводимыми в стране реформами.