§ 1. Возбуждение производства по делам об административных правонарушениях

По действующему законодательству Украины об административной ответственности процессуальный момент возбуждения дела не определен.

130 д/г, Комзюк отмечает, что такой важный вопрос, связанный с нормативным регулированием порядка применения мер административного принуждения, почему-то предусматривается даже не на правительственном, а на министерском уровне (Комзюк А.Т. Заходи адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції: поняття, види та організаційно-правові питання реалізації: Монографія. — X., 2002. — С. 178).

175

>>>176>>>

Фактическим основанием возбуждения административного дела и начала производства по делам об административных правонарушениях является совершение лицом деяния, подпадающего под признаки административного проступка. Однако наличия только фактического основания недостаточно для начала производства по делам об административных правонарушениях. Необходимо еще и процессуальное основание, т.е. информация о совершенном или совершаемом деянии, подпадающем под признаки административного проступка, должна стать известна компетентным органам административной юрисдикции, которые наделены правом проводить административное расследование по данной категории дел и составлять протокол об административном правонарушении и другие процессуальные документы.

Производство по делам об административных правонарушениях начинается без составления какого-либо специального документа, а о возбуждении административного дела законодательство Украины об административных правонарушениях никаких четких указаний не дает.

Возникает несколько до конца не разрешенных в рамках науки административного права вопросов. Как соотносятся между собой понятия «возбуждение (начало) производства по делам об административных правонарушениях» и «возбуждение дела об административном проступке»? Что понимается под моментом возбуждения дела об административном проступке и моментом возбуждения (начала) производства по делам об административных правонарушениях и совпадает ли момент возбуждения дела с моментом возбуждения (начала) производства по делу?

Для того чтобы ответить на поставленные вопросы, ознакомимся с мнениями ученых по этому поводу.

Так, Д.Н. Бахрах и Э.Н. Ренов считают, что началом производства по делам об административных правонарушениях является момент получения компетентными органами (должностными лицами) информации о совершаемом или совершенном административном проступке.131 Однако такое утверждение противоречит нормам ст. 247 КУоАП, которая дает перечень обстоятельств, при наличии которых

131 Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Производство по делам об административных правонарушениях. — М.: Изд. «Знание», 1989. — С. 38.

176

>>>177>>>

«производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению». Таким образом, по мнению законодателя действия компетентных органов, направленные на выяснение обстоятельств по делу, не включаются в производство по делам об административных правонарушениях. Тем самым ставится знак равенства между понятиями «момент возбуждения административного дела» и «момент начала производства по делам об административных правонарушениях».

Авдейко А.Г. считает, что моментом возбуждения административного дела является момент совершения уполномоченным должностным лицом первого действия, относящегося к производству по делам об административных правонарушениях, после получения информации о событии административного проступка132. То есть момент возбуждения дела и момент начала производства по делам об административных правонарушениях, по мнению данного автора, совпадают.

Бандурка A.M. и Тищенко Н.М. считают, что «возбуждение дела об административном правонарушении проявляется в составлении протокола уполномоченным на то лицом либо представителем общественности»133, т.е. моментом возбуждения дела, по мнению этих ученых, является момент составления протокола об административном правонарушении. Примерно такой же подход использован в новом Кодексе РФ об административных правонарушениях, где моментом возбуждения дела признается момент процессуального оформления такого действия, т.е. не только протоколом об административном правонарушении, но и другими протоколами, которые составляются при осуществлении процессуально-обеспечительных мер принуждения134. В данном случае понятия «момент возбуждения

132  Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под ред. В.В. Черникова и Ю.П. Соловья. — М.: Юрайт-Издат, 2002. — С. 667.

133  Бандурка A.M., Тищенко Н.М. Административный процесс: Учебник. — К.: Изд. «Література», 2001. — С. 167.

134  Например, ч. 4 ст. 28.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях определяет действия, с момента совершения которых дело об административном правонарушении считается возбужденным. К ним относятся положения, связанные с оформлением указанных в данной статье первоначальных до-

177

>>>178>>>

производства по делам об административных правонарушениях» и «момент возбуждения административного дела» не совпадают.

По нашему мнению, последняя точка зрения является более предпочтительной. И вот почему.

Получение информации о событии административного проступка предшествует началу производства по делам об административных правонарушениях, поэтому рассматривать момент получения компетентными органами информации о событии административного проступка в качестве момента возбуждения (начала) производства по делам об административных правонарушениях нельзя, так как орган административной юрисдикции, получивший такую информацию, может отреагировать на нее соответствующим образом только по истечении определенного промежутка времени. Поэтому получение компетентным органом (должностным лицом) информации о событии административного проступка можно рассматривать в качестве процессуального основания возбуждения (начала) производства по делам об административных правонарушениях, но не в качестве момента возбуждения дела и производства по делу.

Момент совершения первого действия уполномоченным должностным лицом (после получения информации о событии административного проступка) рассматривать в качестве момента возбуждения дела также нельзя, так как в данном случае идет речь о моменте возбуждения (начала) производства по делам об административных правонарушениях. То есть происходит подмена понятий «момент возбуждения дела» и «момент начала производства по делам об административных правонарушениях», которые по своей смысловой нагрузке, по нашему мнению, не совпадают.

Следовательно, момент процессуального оформления действия уполномоченного должностного лица является действительно моментом возбуждения административно-

кументов, относящихся к производству по делам об административных правонарушениях (первый протокол о применении мер административного принуждения, протокол об административном правонарушении и т.п.). То есть законодатель Российской Федерации закрепил, что моментом возбуждения дела об административном правонарушении и началом административного производства является момент процессуального оформления первых действий компетентных органов в рамках производства по делам об административных правонарушениях.

178

>>>179>>>

го дела, но его нельзя расстраивать в качестве момента возбуждения (начала) производства по делам об административных правонарушениях. То есть проверка полученной информации о событии административного проступка, сбор фактических данных по делу осуществляется уполномоченным должностным лицом до составления первого протокола о применении мер процессуально-обеспечительього характера и составления протокола об административных правонарушениях, что является частью административного производства и предшествует возбуждению дела об ад-

1 ЧЪ

министративном правонарушении.1130

Такой подход в соотношении понятий «возбуждение производства по делам об административных правонарушениях» и «возбуждение дела об административном проступке» позволит включить в рамки производства по делам об административных правонарушениях действия уполномоченных должностных лиц, связанных с проверкой полученной информации и выяснением фактических обстоятельств дела, а также не будет противоречить нормам ст. 247 КУоАП в той части, где речь идет о прекращении производства по указанным основаниям. Например, в органы милиции поступило сообщение от жильцов дома о совершаемом административном проступке, предусмотренном ст. 173 КУоАП — «Мелкое хулиганство». Органы милиции обязаны отреагировать на данное заявление граждан, но, прибыв по указанному адресу, работники милиции обнаруживают, что событие административного проступка отсутствует. В данном случае производство по делу было начато, но в связи с отсутствием события административного проступка производство по делу было прекращено. О возбуждении дела на данном этапе стадии административного расследования речь еще не идет. В тех случаях, когда работники милиции обнаружили событие административного проступка, начинается выяснение фактических обстоятельств дела. В ходе выяснения фактических обстоятельств дела может быть обнаружено отсутствие состава

135 уЧИТывая разную смысловую нагрузку понятий «момент возбуждения дела» и «момент начала производства по делам об административных правонарушениях», необходимо положения ст. 247 КУоАП изложить в следующей редакции: «Дело об административном правонарушении не может быть возбуждено, а начатое производство по делу подлежит прекращению при наличии следующих обстоятельств ...».

179

>>>180>>>

административного проступка (например, недостижение лицом 16-летнего возраста). В данном случае отсутствуют основания для возбуждения дела об административном проступке, а начатое производство по делу подлежит прекращению в связи с отсутствием состава административного проступка.

В тех же случаях, когда раб< тники милиции в ходе проверки выяснили, что есть событие и состав административного проступка, отсутствуют иные обстоятельства, исключающие производство по делу, эти результаты административного расследования фиксируются в протоколе об административном правонарушении. В данном случае моментом возбуждения производства по делам об административных правонарушениях является момент начала проверки органами милиции заявления, поступившего от граждан. А моментом возбуждения дела об административном проступке является момент составления протокола об административном правонарушении.

Такой подход понимания момента возбуждения дела об административном проступке и возбуждения (начала) производства по делам об административных правонарушениях применим и в отношении упрощенных производств, особенностью которых, является тот факт, что момент возбуждения производства по делам об административных правонарушениях и момент возбуждения дела об административном проступке совпадают.

В рамках уголовного процесса должностное лицо, возбудив дело, определяет тем самым начало действий, направленных на сбор доказательств, которые подтверждают или опровергают виновность лица в совершении преступления.136 Особенность производства по делам об административных правонарушениях в том, что протокол об административном правонарушении может выступать как процессуальный документ, подтверждающий факт возбуждения дела, так и выступающий в качестве обвинительного заключения по делам об административных правонарушениях.

Поэтому возбуждение дела в рамках производства по делам об административных правонарушениях следует рассматривать как один из этапов производства по делам об административных правонарушениях, определяющий

136 Тертышник В.М. Уголовный процесс. Изд. 2-е, перераб. и дополненное. — X.: РИФ «АРСИС, ЛТД», 1999. -* С. 99   100.

180

>>>181>>>

начало действий направленных на окончательную фиксацию обстоятельств дела, подтверждающих вину правонарушителя и наличие всех элементов и признаков, характеризующих состав конкретного административного проступка (это в том случае, если по делу первым был составлен один из протоколов о применении мер процессуально обеспечительного характера, — например, протокол административного задержания), и, как акт применения норм процессуального права, дающий возможность дальнейшего движения дела в порядке производства по делам об административных правонарушениях.

Под возбуждением производства по делам об административных правонарушениях следует понимать первые действия, осуществляемые компетентными органами административной юрисдикции (должностными лицами) в рамках производства по делам об административных правонарушениях, после того, как им стала известна информация о событии административного проступка.

Поводы возбуждения дел об административных проступках не закреплены в Кодексе Украины об административных правонарушениях, что является существенным недостатком законодательства Украины об административной ответственности. Поводами к возбуждению дел являются:

1. Непосредственное обнаружение должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, достаточных данных, указывающих на наличие события административного проступка. Этот повод отличается тем, что предположение о совершении административного проступка возникает лишь в сознании управомоченного лица и вопрос о возбуждении административного дела решается по его собственной инициативе.

2. Сообщения физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного проступка.

В статье 247 КУоАП указаны обстоятельства, при наличии которых административное дело не возбуждается, а возбужденное подлежит прекращению (ст. 284 КУоАП). К таким обстоятельствам относятся:

1. Отсутствие события или состава административного проступка. Отсутствие события означает, что отсутствует деяние, подпадающее под признаки административного проступка (например, отсутствует повреждение теле-

181

>>>182>>>

фона-автомата; распитие спиртных напитков в общественных местах не осуществляется и т.п.). Могут быть случаи, когда событие (деяние) действительно было, но отсутствует состав административного правонарушения. Под этим подразумевается, что согласно законодательству данное деяние не предусмотрено в качестве административного проступка либо отсутствует субъект состава правонарушения. Отсутствие субъекта состава административного проступка будет и в случаях, когда деяние совершено не де-ликтоспособным лицом, то есть лицом, не достигшим 16-летнего возраста и признанного согласно ст. 20 КУоАП невменяемым1"5'.

2. Совершение действия лицом в состоянии крайней необходимости или необходимой обороны. К административной ответственности не может быть привлечено лицо, которое действовало в состоянии крайней необходимости (ст. 19 КУоАП) или необходимой обороны (ст. 18 КУоАП), так как в данном случае исключается противоправность деяния, которая является обязательным признаком административного проступка138.

13Т Соотношение пунктов 1, 2 и 3 ст. 247 КУоАП показывает о некотором терминологическом противоречии законодателя. Так, отсутствие состава административного проступка подразумевает, что в деянии отсутствуют субъект, субъективная сторона, объект или объективная сторона проступка. Субъектом состава административного проступка являются физические и юридические лица. При характеристике физического лица как субъекта состава административного проступка, отмечается, что это вменяемое и достигшее 16-летнего возраста лицо, совершившее административный проступок. Поэтому непонятным является выделение в пунктах 2 и 3 ст. 247 КУоАП в качестве самостоятельного обстоятельства, исключающего производство по делу об административном правонарушении, такое обстоятельство, как недостижение лицом к моменту совершения административного проступка 16-летнего возраста и невменяемость лица.

138 Анализ законодательства Российской Федерации об административной ответственности позволяет сделать вывод, что совершение деяния в состоянии необходимой обороны, не закрепляется в качестве обстоятельства исключающего производство по делу (ст. 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях). С таким положение дел не согласен В.Д. Сорокин, который считает, что необходимая оборона имеет место и при защите от административных проступков. Эти новшества законодательства Российской Федерации заслуживают внима-

182

>>>183>>>

3. Издание акта амнистии, если он устраняет применение административного взыскания. Смысл данной нормы заключается в том, что не привлекаются к административной ответственности лица, подпадающие под действие акта амнистии10".

4. Отмена акта, устанавливающего административную ответственность. Исключается производство по делу, если акт, устанавливающий административную ответственность за данное действие или бездействие, отменен в предусмотренном законом порядке.

5. Истечение к моменту рассмотрения дела об административном правонарушении сроков, предусмотренных ст. 38 КУоАП. Согласно ст. 38 Кодекса взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении — двух месяцев со дня его обнаружения. В случае отказа в возбуждении уголовного дела либо прекращении уголовного дела, но при наличии в действиях нарушителя признаков административного правонарушения, административное взыскание может быть наложено не позднее месяца со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо о его прекращении. Если указанные сроки закончились к моменту рассмотрения дела об административном правонарушении, то дело подлежит прекращению, поскольку взыскание не может быть применено.

ния и требуют дополнительного исследования со стороны ученых Украины. Отметим только тот факт, что административные проступки не несут в себе угрозу жизни или здоровью человека. Лишь иногда, как исключение из общего правила, предусматривается административная ответственность за причинение вреда здоровью человека, — нарушение правил содержания собак и кошек, повлекшее причинение вреда здоровью.

139 Согласно ст. 92 Конституции Украины акт амнистии издается Верховной Радой Украины. Согласно же Закону Украины «О применении амнистии в Украине» от 01.10.1996г. (№ 392/ 96-ВР) амнистия — это полное или частичное освобождение от уголовной ответственности и наказания определенной категории лиц, виновных в совершении преступления (ст. 1). Следовательно, данное обстоятельство, применимо только в рамках уголовного и уголовно-процессуального законодательства и только в отношении лиц, совершивших преступление. Поэтому в рамках производства по делам об административных правонарушениях такое обстоятельство, исключающее производство по делу, не применяется.

183

>>>184>>>

6. Наличие по одному и тому же факту в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, постановления компетентного органа (должностного лица) о наложении административного взыскания, либо неотменен-ного постановления о прекращении дела об административном правонарушении, а также возбуждения по данному факту уголовного дела. Исходя из того, что постановление о наложении административного взыскания обязательно для исполнения государственными или общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами, лицо не может быть вновь привлечено к административной ответственности по тому же факту, если постановление о наложении административного взыскания уже вынесено компетентным органом (должностным лицом). В связи с тем, что административная ответственность наступает за правонарушения, которые по своему характеру не влекут уголовной ответственности, лицо не может быть привлечено к административной ответственности в случае возбуждения по данному факту уголовного дела. В этом случае дело расследуется и решается в уголовно-процессуальном порядке.

7.  Смерть лица, в отношении которого было начато производство по делу. В случае смерти лица, в отношении которого начато производство по делу об административном правонарушении, дело подлежит прекращению. Если же орган (должностное лицо) вынес до его смерти постановление о наложении административного взыскания, он обязан прекратить исполнение постановления (ст. 302 КУоАП).