§ 2. ПРИОБРЕТЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ, НАХОДЯЩИЕСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ

СОБСТВЕННОСТИ

Есть несколько объяснений тому, что земельным законодательством определены некоторые особые правила приобретения прав на земельные участки гражданами и юридическими лицами из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности1.

Первое заключается в том, что при переходе прав на земельный участок частным лицам естественным образом сокращается площадь земель, находя­щихся в так называемой публичной собственности. Поэтому процедура пере­хода требует обеспечения не только прав и интересов лиц, приобретающих земельные участки, но и соблюдения интересов государства, муниципального образования, общества. Для этого вводятся ограничения оборота земельных участков, а также условия, уменьшающие возможность злоупотреблений со стороны должностных лиц, предоставляющих земельные участки.

Второе объяснение связано с тем, что в Российской Федерации не завершена земельная реформа и большой перечень земельных участков переходит из государственной собственности в собственность граждан и юридических лиц в особом порядке. Например, приобретение земель­ных участков, находящихся у граждан на праве пожизненного наследуе-мого владения2, а также граждан и юридических лиц, не предусмотрен­ных ст. 20 3 К РФ в качестве обладателей права постоянного (бессрочно­го) пользования.

При этом действующим законодательством уделено внимание отдель­ным вопросам предоставления прав на земельные участки из государст­венной собственности: для определенных целей — под застройку, а также на основании установленных видов права — собственности и аренды, по­стоянного (бессрочного) пользования и безвозмездного срочного пользо­вания, а также сервитута.

Переход права собственности на земельные участки из государствен­ной или муниципальной собственности в собственность граждан имену­ется приватизацией.

Распоряжение земельной, как и любой другой,

ОСОБЕННОСТИ собственностью может происходить по воле ПРИОБРЕТЕНИЯ ПРАВ собственника и на основании закона. Посколь-

НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ       Ку государственная и муниципальная собствен-

УЧАСТКИ,           ность — это особый вид собственности, законо-

НАХОДЯЩИЕСЯ       дательством (в качестве проявления этой воли) В ГОСУДАРСТВЕННОЙ^  могут быть установлены различные, не противо-ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ речащие Конституции РФ, правила владения, СОБСТВЕННОСТИ      пользования и распоряжения государственными и муниципальными землями. Так, земельным законодательством опреде­лено, кем осуществляется распоряжение землей, а также устанавливается

1              В государственной собственности — до разграничения государственной соб­

ственности на землю на федеральную, субъектов РФ и муниципальную. О разгра­

ничении государственной собственности см. § 2 главы 4.

2              ЗК РФ. Ст. 21.

98

мера (ограничения) действий уполномоченных органов и должностных

лиц-

Поэтому Земельным кодексом РФ и определено, что земельные уча­стки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собст­венности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке и на основаниях, предусмотренных земельньш законодательством.

Земельным правом в настоящее время установлено правило, что пре­доставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Только за плату, размер которой устанавли­вается Земельным кодексом РФ, земельные участки предоставляются в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и ино­странным юридическим лицам.

Возможно и бесплатное предоставление земельных участков гражда­нам и юридическим лицам Российской Федерации, но лишь в случаях, предусмотренных Земельным кодексом РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Не определяется, когда и в каких случаях уполномоченные органы вправе предоставлять не изъятые из оборота и не ограниченные в оборо­те земельные участки из государственной или муниципальной собствен­ности. Вправе эти органы и отказать в предоставлении таких земельных участков, за исключением следующих случаев: не допускается отказ в предоставлении земельных участков из государственной или муници­пальной собственности в собственность граждан и юридических лиц зе­мельных участков: для строительства, за исключением случаев изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Также не допускается отказ в предоставлении в собственность граж­дан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц.

Однако не следует понимать эти положения и так, что любой обра­тившийся в соответствующие органы может получить земельный участок в собственность. Предоставление участков из публичной собственности подчиняется также и законодательству о планировании использования земель, которое, в частности, должно предполагать, для каких целей бу-Дет использоваться тот или иной земельный участок из государственной или муниципальной собственности.

Такие случаи предусмотрены в настоящее время для предоставления земельных участков в собственность гражданам, ранее использовавшим их на основе права постоянного (бессрочного) пользования или пожиз­ненного наследуемого владения1. При этом Земельным кодексом РФ ус­тановлено, что граждане, обладающие земельными участками в этом слу­чае, имеют право приобрести их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно (т. е. каждый участок — один раз) бесплатно пРиобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании или пожизненном наследуемом владении земельный уча-

ЗК РФ. Ст. 20, 21.

99

сток, при этом взимание дополнительных денежных сумм помимо сбо­ров, установленных федеральными законами, не допускается. Решение о предоставлении земельного участка в собственность должно быть приня­то в двухнедельный срок со дня подачи заявления в письменной форме в исполнительный орган государственной власти или орган местного са­моуправления, предусмотренные ст. 29 3 К РФ.

Кроме того, безусловно бесплатно предоставляется право безвозмезд­ного срочного пользования.

Основания бесплатного приобретения земель из государственной или муниципальной собственности могут быть предусмотрены только федеральными законами или законами субъектов РФ. Таким образом, с момента вступления в силу ЗК РФ основания для бесплатного приобре­тения земель из государственной собственности гражданами или юри­дическим лицами, предусмотренные Указами Президента РФ, теряют силу.

Особое значение для реализации отношений по поводу приобретения земельных участков из государственных земель сельскохозяйственного назначения имеет ст. 8 указанного Федерального закона, согласно кото­рой до введения в действие федерального закона об обороте земель сель­скохозяйственного назначения иностранные граждане, лица без граждан­ства и иностранные юридические лица могут владеть и пользоваться зе­мельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве их аренды; приватизация земельных участков сельскохозяйственного на­значения, находящихся в государственной или муниципальной собствен­ности, не допускается.

Для распоряжения землями, находящимися в го-

ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ    сударственной или муниципальной собственно-ОРГАНЫ      _    ста, весьма важным является то, каким образом ГОСУДАРСТВЕННОЙ    решается в праве вопрос о субъекте, обладающем ВЛАСТИ И ОРГАНЫ    правом распоряжения этими землями.

МЕСТНОГО         Согласно действующему земельному законода-

САМОУПРАВЛЕНИЯ,     тельству1, правом предоставления земельных уча-

ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЕ    стков из земель, находящихся в государственной

ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ     собственности, наделены органы государствен-

ЗЕМЕЛЬНЫХ         нои власти (федеральной, субъекта РФ), осуще-

УЧАСТКОВ         ствляющие управление и распоряжение государ-

ственным имуществом, в соответствии с их компетенцией.

При этом федеральный орган государственной власти устанавливает­ся законодательством федеральным и орган государственной власти субъ­екта РФ соответственно законодательством субъекта РФ, если речь идет о распоряжении собственностью субъекта РФ.

Правом предоставления земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, наделены органы местного самоуправ­ления, которые определяются нормативными актами местного самоуп­равления.

Решение органа государственной власти или органа местного само­управления о предоставлении земельного участка является первым и ос­новным юридически значимым действием при переходе права на земель­ный участок, находящийся в государственной или муниципальной собст-

ЗК РФ. Ст. 29.

100

венности. Оно является выражением воли собственника по отчуждению участка. При безвозмездной передаче земельного участка решение явля­ется основанием для отвода и государственной регистрации прав на уча­сток. При возмездном отчуждении — основанием для заключения до­говора.

Однако следует обратить внимание на то, что настоящее правило, установленное Земельным кодексом РФ, будет действовать в полной мере только после фактического разграничения государственных зе­мель на федеральные земли, земли субъектов РФ и муниципальные. До этого момента распоряжение государственными землями осуществ­ляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное (ч. 10 ст. 3 Федераль­ного Закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской

Федерации»).

НОРМЫ

ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ

ЗЕМЕЛЬНЫХ

УЧАСТКОВ

До принятия Земельного кодекса РФ на феде­ральном уровне (и тем более на уровне феде­рального закона) длительное время не были ус­тановлены правила об определении предельных размеров (максимальных или минимальных) для предоставления земельных участков из государственной или муниципаль­ной собственности. Установление подобных норм связано в том числе со стремлением государства урегулировать и проконтролировать процессы приватизации земельных участков.

При этом предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садовод­ства, огородничества, животноводства, дачного строительства, уста­навливаются законами субъектов Российской Федерации, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строи­тельства — нормативными правовыми актами органов местного само­управления.

Для целей, не указанных в приведенным выше перечне, предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвер­жденными в установленном порядке нормами отвода земель для кон­кретных видов деятельности или в соответствии с правилами землеполь­зования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проект­ной документацией.

Помимо ЗК РФ ранее порядок определения норм для бесплатного предоставления земельных участков был установлен Указом Президента РФ от 2 марта 1992 г. № 213 «О порядке установления нормы бесплат­ной передачи земельных участков в собственность граждан»1.

Данным Указом было, в частности, установлено, что при определе­нии среднерайонной нормы бесплатной передачи земли в собственность 'ся площадь сельскохозяйственных угодий в пределах сельскохозяйст­венных предприятий района, за исключением земель, передаваемых в ведение сельских, поселковых, городских Советов народных депутатов, Делится на суммарную численность лиц, работающих в сельском хозяй-

Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от '2 марта 1992 г. № 11. Ст. 561.

101

стве (включая пенсионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве, а также лиц, занятых в социальной сфере на селе). При этом в число лиц, работающих в сельском хозяйстве, включаются только работники колхозов и совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, пен­сионеры этих хозяйств. В число лиц, занятых в социальной сфере на селе, включаются работники предприятий, организаций и учреждений народного образования, здравоохранения, культуры, быта, связи, тор­говли и общественного питания, расположенных на территориях сель­скохозяйственных предприятий.

Право устанавливать дифференцированную среднюю норму бесплат­ной передачи земли в собственность по выделяемым на территории рай­она зонам с различной плотностью сельского населения предоставлено Указом главам местной администрации сельских районов по представле­нию земельных комитетов. Контроль за исполнением Указа был возло­жен на органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований.

Нормы предоставления земельных участков закреплены и некоторы­ми нормативными актами субъектов Российской Федерации, например г. Москвы и Московской области.

ПРИОБРЕТЕНИЕ ПРАВ

Особые нормы предусмотрены действующим зе-

мельным законодательством в отношении усло-

НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ       вии приобретения земельных участков из госу-

УЧАСТКИ, КОТОРЫЕ    дарственной или муниципальной собственности,

НАХОДЯТСЯ     с расположенной на них недвижимостью, на ко-

В ГОСУДАРСТВЕННОЙ   торую приобретатель земельного участка облада-ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ет теми или иными установленными правами. СОБСТВЕННОСТИ      Эти нормы несколько отличаются от общих И НА КОТОРЫХ       норм по приобретению прав на земельный уча-РАСПОЛОЖЕНЫ       сток при приобретении строений и сооружений, ЗДАНИЯ, СТРОЕНИЯ,    На нем расположенных1.

СООРУЖЕНИЯ Смысл исключительного права на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков, которое имеют граждане и юридические лица — собственники зданий, строений заключается в их преимущественном праве на приобретение (закрепление) в собственность земельного участка, на котором располо­жена указанная недвижимость. При этом следует исходить из того, что данное право целесообразно распространять не только на часть земель­ного участка под недвижимостью и предназначенную для его обслужива­ния в соответствии с установленными градостроительными и иными нормами, но и на все землевладение в определенных до приватизация границах, например при приватизации земельного участка предприятия или товарищества собственников жилья (кондоминиума). Это подтвер­ждается и условием определения границ земельного участка на основа­нии настоящей статьи, в соответствии с которой границы и размеры зе­мельного участка определяются с учетом фактически используемой пло­щади земельного участка.

Общими правилами ЗК РФ установлено2, что граждане и юридиче­ские лица, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или опе-

1              См. § 1 настоящей главы.

2              ЗК РФ. Ст. 36.

102

ративном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответст­вии с настоящим Кодексом.

Исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юри­дические лица — собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены ЗК РФ, федеральными законами.

В случае, если здание (помещения в нем), находящееся на земельном участке, не подлежащем разделу, принадлежит нескольким лицам на пра­ве собственности, эти лица имеют право на приобретение данного зе­мельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множе­ственностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено ЗК рф и федеральными законами.

В случае, если в здании, находящемся на неделимом земельном уча­стке, помещения принадлежат одним лицам на праве собственности, другим лицам на праве хозяйственного ведения или всем лицам на праве хозяйственного ведения, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в аренду с множественностью лиц на стороне аренда­тора, если иное не предусмотрено ЗК РФ, федеральными законами. При этом договор аренды земельного участка заключается с условием согла­сия сторон на вступление в этот договор иных правообладателей поме­щений в этом здании.

Федеральные казенные предприятия и государственные или муници­пальные учреждения — правообладатели помещений в этом здании обла­дают правом ограниченного пользования земельным участком для осуще­ствления своих прав на принадлежащие им помещения.

В случае, если помещения в здании, расположенном на земельном участке, не подлежащем разделу, закреплены за несколькими федераль­ными казенными предприятиями и государственными или муниципаль­ными учреждениями, данный земельный участок предоставляется одному из этих лиц на основании решения собственника земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, а другие из этих лиц обладают правом ограниченного пользования земельным участком для осуществле­ния своих прав на закрепленные за ними помещения.

Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юриди­ческие лица — собственники зданий, строений, сооружений также имеют право на приобретение земельных участков в собственность в порядке, установленном Земельным кодексом РФ.

Порядок и условия приобретения прав на земельный участок, как следует из данной статьи, напрямую зависит как от количества лиц, об­ладающих правами на расположенную на земельном участке недвижи­мость, так и от их правового статуса, а также от того, на основании ка­кого права (права собственности, хозяйственного ведения и др.) данные субъекты владеют недвижимостью.

Порядок предоставления земельного участка, закрепление его на ме­стности и оформление прав осуществляется на основании настоящей статьи, законодательства о землеустройстве, государственном земельном кадастре и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

103

ПОРЯДОК

ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ

ГРАЖДАНАМ

ЗЕМЕЛЬНЫХ

УЧАСТКОВ,

НАХОДЯЩИХСЯ

В ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ

СОБСТВЕННОСТИ, ДЛЯ

Нововведением Земельного кодекса РФ являет­ся разграничение правового регулирования от­ношений по предоставлению земельных участ­ков из государственных и муниципальных зе­мель для целей строительства и для целей, со строительством не связанных. Нормы о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, на­правлены прежде всего на обеспечение прав и ЦЕПЕЙ, НЕ СВЯЗАННЫХ интересов граждан. СО СТРОИТЕЛЬСТВОМ ^ак> согласно ст- 34 ЗК РФ в целях обеспече­ния управления и распоряжения земельными

участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков орга­ны государственной власти и органы местного самоуправления обязаны:

—            принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставле­

ния таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок

и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие

до определенного указанными процедурами срока. Не допускается уста­

новление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граж­

дан, если иное не установлено законом. Данные акты должны соответст­

вовать тем общим к ним требованиям, которые определены настоящей

статьей, а также не должны противоречить иным нормам Земельного ко­

декса, прежде всего направленным на урегулирование отношений по воз­

никновению прав на земельные участки;

уполномочить на управление и распоряжение земельными участ­

ками и иной недвижимостью специальный орган;

обеспечить подготовку информации о земельных участках, кото­

рые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном

праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаго­

временную публикацию такой информации.

Земельным кодексом РФ установлены также порядок подачи заявле­ний о предоставлении земельных участков, порядок принятия решений уполномоченными органами о предоставлении земельных участков из го­сударственной или муниципальной собственности для целей, не связан­ных со строительством, а также условия заключения договоров.

В качестве одного из основных условий законности предоставления земельных участков на основании настоящей статьи следует назвать мак­симальное обеспечение равных возможностей гражданам и юридическим лицам при приобретении участков, а также условие предоставления дос­таточно полной и достоверной информации.