Статья 23. Обязанность исполнения законных требований сотрудника милиции

1. В отличие от прежних нормативных правовых актов в Законе о милиции содержится четкое предписание о том, что законные требования сотрудника милиции обязательны для исполнения гражданами и должностными лицами. Требование сотрудника милиции (равно как и его распоряжение, о котором идет речь в ст. 19.3 КоАП РФ) есть индивидуальный акт управления (административный акт), юридически властное решение, обязывающее гражданина (должностное лицо) поступить определенным образом. Такое предписание должного поведения опирается на полномочия милиции и корреспондирующие им обязанности граждан (должностных лиц). При отсутствии у сотрудника милиции соответствующего права и, следовательно, установленной обязанности гражданина (должностного лица) он не может предъявить ему требование. Сотруднику милиции остается лишь возможность обратиться к гражданину с просьбой (см. комментарий к ст. 5). Таким образом, вне круга полномочий милиции, или, иными словами, там, где нет юридических обязанностей граждан, нет и требований сотрудника милиции. В этой сфере он действует как частное лицо.

2. По смыслу комментируемой статьи вопрос об ответственности граждан (должностных лиц), не выполняющих законные требования сотрудника милиции, можно ставить лишь в том случае, если они осведомлены (не могут не знать) о том, кто обращается к ним с требованием.

В этой связи сотрудник милиции, находящийся в форменной одежде, перед обращением к кому-либо с требованием или при осуществлении действий, ограничивающих права и свободы каких-либо лиц, должен по просьбе граждан предъявить им свое служебное удостоверение.

Если сотрудник милиции находится без форменной одежды, он обязан предъявить свое служебное удостоверение во всех случаях, когда соответствующие лица не осведомлены о его статусе. Разумеется, соблюдение сотрудниками милиции указанного порядка в ряде ситуаций может быть неуместным или невозможным (состояние необходимой обороны, крайней необходимости и т.д.).

Если сотрудник милиции не предъявил служебное удостоверение, когда с учетом создавшейся обстановки это было необходимо для подтверждения его должностного положения, при решении вопроса об ответственности за оказанное ему противодействие сотрудник милиции признается действовавшим в качестве частного лица.

3. Исходя из того что обязательными к исполнению гражданами (должностными лицами) признаются только законные требования сотрудника милиции, логичен вывод, что гражданин вправе не исполнять незаконные требования сотрудника милиции и, более того, сопротивляться их принудительному осуществлению, разумеется, оставаясь при этом в пределах необходимой обороны и крайней необходимости. Подобное право граждан в полной мере соответствует конституционному положению о том, что "каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом" (ч. 2 ст. 45 Конституции Российской Федерации).

В теории и правоприменительной практике вопрос о том, любому ли требованию сотрудника милиции, кажущемуся гражданину незаконным, он вправе не подчиняться, решается неоднозначно. При ответе на этот вопрос необходимо учитывать, что по объективным причинам законодатель нередко предоставляет правоприменителю определенную степень самостоятельности в принятии решений, т.е. возможность усмотрения, под которым следует понимать выбор должностным лицом оптимального, по его мнению, решения в рамках, установленных правовыми актами. Не исключено, что принятое решение может оказаться неоптимальным, а то и незаконным.

Для сколько-нибудь квалифицированной оценки законности требований сотрудника милиции недостаточно одного лишь знакомства с текстом соответствующего закона.

Необходимо учитывать мотивы, лежащие в основе решения сотрудника милиции, которые в момент его принятия зачастую не могут быть известны гражданам (фактические обстоятельства дела, соображения тактического порядка, служебной необходимости и т.п.). Например, Закон о милиции предоставил ему право останавливать транспортные средства и проверять документы на право пользования и управления ими. Когда необходимо прибегнуть к такому правомочию и по отношению к кому - решает сам сотрудник милиции. В подобных случаях неправильное правоприменение не может иметь места, поскольку должностное лицо действует по усмотрению на основе и в пределах законного полномочия и с той целью, для достижения которой предоставлено это полномочие. Водителю, с точки зрения закона, остается лишь одно - подчиниться требованию сотрудника милиции.

Урегулировать деятельность милиции так, чтобы полностью исключить ее усмотрение, просто невозможно. Усмотрение же предполагает риск и признание права на ошибку, а следовательно, и права сотрудника милиции на беспрепятственное осуществление соответствующего полномочия в допустимых законом рамках. Нетрудно представить, во что превратилась бы деятельность Госавтоинспекции и насколько "безопасно" стало бы на дорогах, если бы водитель решал сам, надо ли ему подчиняться требованию сотрудника милиции об остановке или нет.

Иными словами, ставить усмотрение милиции, на которой лежит ответственность за выполнение служебных обязанностей, в зависимость от усмотрения лиц, чье поведение является объектом ее управляющего воздействия, - значит полностью парализовать ее деятельность. Поэтому закон и не должен признавать право гражданина на противодействие сотрудникам милиции, если ошибочность их вмешательства в данный момент очевидна только одному данному гражданину. Например, некто, внешне похожий на лицо, разыскиваемое в связи с подозрением в совершении преступления, и не имеющий при себе документов, удостоверяющих личность, будучи непричастным к преступлению (это выяснится впоследствии), не вправе противодействовать сотруднику милиции, предлагающему ему проследовать в милицию для установления личности. Подобный вывод подтверждается практикой высших судебных инстанций страны. В частности, в постановлении по делу Д. Президиум Верховного Суда РСФСР поставил в упрек сотрудникам милиции, преследовавшим скрывающихся участников групповой драки, что они "не предупреждали их о законности своих действий". Признав этот упрек необоснованным, Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 8 декабря 1982 г. по данному делу сформулировал следующее важное положение: "Милиционеры находились на службе по охране общественного порядка, были в форменной одежде со знаками различия. Этого достаточно, чтобы граждане в общественных местах выполняли их требования, связанные с предупреждением или устранением нарушения общественного порядка"*(234).

Сказанное подводит к выводу о том, что гражданин имеет право противодействовать требованиям и действиям сотрудника милиции, но только тем из них, которые явно незаконны. К таковым относятся те требования и действия сотрудника милиции, которые противоречат четко определенным, не допускающим усмотрения предписаниям правовых норм.

Явно незаконными, в частности, должны признаваться требования и действия сотрудника милиции, которые относятся к полномочиям иного органа или должностного лица (например, сотрудник милиции не имеет права выселять кого-либо из жилого помещения; это прерогатива суда).

Явно незаконными нужно расценивать требования и действия сотрудника милиции, которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправе предъявлять или совершать (как правило, это преступные действия, например сотрудник милиции применяет к задержанному пытку). Явно незаконными считаются также требования и действия сотрудника милиции, предъявленные или совершаемые при отсутствии четко указанных в законе обстоятельств (например, дактилоскопирование лиц, задержанных за совершение мелкого хулиганства, до рассмотрения дела об административном правонарушении судьей и возможного назначения административного ареста).

В качестве явно незаконных следует рассматривать такие требования и действия сотрудника милиции, которые предъявлены или совершаются с нарушением установленных законом формы и порядка (например, задержанная на законных основаниях женщина вправе препятствовать осуществлению ее личного досмотра сотрудником милиции - мужчиной; принудительное сопровождение свидетеля, уклоняющегося от явки к месту вызова, возможно лишь после вынесения постановления либо определения о приводе и объявления его под расписку лицу, подлежащему вызову).

Таким образом, законными, с точки зрения Закона о милиции, являются те требования и действия сотрудника милиции, которые ни по форме, ни по существу не противоречат абсолютно определенным предписаниям правовых норм. При усмотрении в установленных законом пределах любой акт управления сотрудника милиции обязателен к исполнению гражданами (должностными лицами) независимо от того, что гражданину (должностному лицу) он может показаться незаконным и впоследствии в установленном порядке действительно будет признан таковым. Оспорить законность указанных требований и действий милиции граждане (должностные лица) вправе только путем обжалования в соответствующие органы контроля и надзора.

4. Часть 2 ст. 23 Закона о милиции провозглашает, что невыполнение законных требований сотрудника милиции и действия, препятствующие выполнению возложенных на него обязанностей, влекут за собой ответственность в установленном законом порядке.

Конкретные составы правонарушений, посягающих на деятельность сотрудников милиции, закреплены в КоАП РФ и УК РФ.

Согласно КоАП РФ к административно наказуемым деяниям в этой сфере относятся:

а) проезд водителями транспортных средств на запрещающий жест регулировщика - сотрудника милиции (ст. 12.12);

б) непредоставление преимущества в движении транспортным средствам милиции с включенными специальными световыми и звуковыми сигналами (ст. 12.17);

в) неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции (ст. 19.3);

г) невыполнение водителями законного требования сотрудника милиции об остановке транспортного средства (ст. 12.25);

д) невыполнение водителем законного требования сотрудника милиции о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения (ст. 12.26);

е) невыполнение законных требований сотрудника милиции, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении (ст. 17.7);

ж) воспрепятствование осуществлению сотрудником милиции служебных обязанностей при осуществлении им государственного надзора (контроля) (ч. 1 ст. 19.4);

з) невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления) должностного лица милиции, осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ч. 1 ст. 19.5);

и) непринятие по представлению милиции мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 19.6);

к) непредставление или несвоевременное представление сведений (информации) в орган милиции, представление которых предусмотрено законом (ст. 19.7);

л) заведомо ложный вызов милиции (ст. 19.13);

м) невыполнение должностным лицом, освобожденным из мест лишения свободы, обязанностей, связанных с соблюдением установленных в отношении него ограничений (ст. 19.24);

н) передача либо попытка передачи лицом, содержащимся в изоляторах временного содержания органов внутренних дел, предметов, веществ и продуктов питания, приобретение, хранение или использование которых запрещено законом (ст. 19.12);

о) умышленное повреждение или срыв печати (пломбы), наложенной правомочным сотрудником милиции (ст. 19.2).

Кроме этого, ст. 4.3 КоАП РФ признает обстоятельством, отягчающим ответственность за любое административное правонарушение, продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его. Необходимость в применении данного предписания возникает чаще всего в случаях пресечения административных правонарушений сотрудниками милиции.

УК РФ охраняет деятельность сотрудников милиции нормами, предусматривающими уголовную ответственность за:

а) убийство лица или его близких в связи с осуществлением данным лицом служебной деятельности (п. "б" ч. 2 ст. 105);

б) истязание лица или его близких в связи с осуществлением данным лицом служебной деятельности (п. "б" ч. 2 ст. 117);

в) организацию массовых беспорядков, сопровождающихся оказанием вооруженного сопротивления представителям власти, участие в них, призывы к активному неподчинению законным требованиям представителей власти (ст. 212);

г) хулиганство, связанное с сопротивлением представителю власти, исполняющему обязанности по охране общественного порядка или пресекающему нарушение общественного порядка (п. "б" ч. 2 ст. 213);

д) вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность лица, производящего дознание, в целях воспрепятствования всестороннему, полному и объективному расследованию дела (ч. 2 и 3 ст. 294);

е) посягательство на жизнь лица, производящего дознание, а равно его близких в связи с производством предварительного расследования, совершенное в целях воспрепятствования его законной деятельности либо из мести за такую деятельность (ст. 295);

ж) угрозу убийством, причинением вреда здоровью, уничтожением или повреждением имущества в отношении лица, производящего дознание, а равно его близких в связи с производством предварительного расследования, в том числе соединенная с применением насилия (ч. 2, 3, 4 ст. 296);

з) клевету в отношении лица, производящего дознание, в связи с производством предварительного расследования (ч. 2, 3 ст. 298);

и) посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа, а равно его близких в целях воспрепятствования законной деятельности указанного лица по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности либо из мести за такую деятельность (ст. 317);

к) применение насилия в отношении представителя власти или его близких в связи с исполнением им своих должностных обязанностей (ст. 318);

л) публичное оскорбление представителя власти при исполнении им своих должностных обязанностей или в связи с их исполнением (ст. 319);

м) разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении должностного лица правоохранительного органа (ст. 320);

н) дезорганизацию деятельности учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества (ч. 2, 3 ст. 321).

К этому следует добавить, что, как установлено ст. 63 УК РФ, совершение преступления в отношении лица или его близких в связи с осуществлением данным лицом служебной деятельности, а также совершение преступления с использованием форменной одежды или документов представителя власти являются отягчающими уголовное наказание обстоятельствами.

5. Часть 3 ст. 23 Закона о милиции в качестве специальной гарантии правовой защиты сотрудников милиции установила, что сотрудники милиции не несут ответственности за моральный, материальный и физический вред, причиненный правонарушителю применением в предусмотренных данным законом случаях физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, если причиненный вред соразмерен силе оказываемого противодействия.

Согласно ст. 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину в результате незаконных действий (бездействия) должностных лиц государственных органов, возмещается за счет казны Российской Федерации (казны субъекта Российской Федерации), от имени которой выступают соответствующие государственные органы (ст. 125, 1071 ГК РФ). Следовательно, сотрудник милиции, причинивший вред своими незаконными действиями при осуществлении служебных полномочий, не является субъектом гражданско-правовой ответственности. В подобных случаях за противоправные действия он несет уголовную, дисциплинарную и материальную ответственность.

Поскольку в ч. 3 ст. 23 Закона о милиции речь идет о причинении вреда правонарушителю, оказывающему противодействие, есть все основания полагать, что данной нормой законодатель пытается конкретизировать некоторые (далеко не все) ситуации предусмотренного ст. 39 УК РФ причинения вреда при задержании лица, совершившего преступление, применительно к деятельности милиции. Вряд ли следует считать эту попытку удачной.

Прежде всего комментируемая норма обусловливает наступление ответственности сотрудника милиции несоразмерностью причиненного вреда силе оказываемого противодействия. В то же время ч. 3 ст. 12 Закона о милиции обязывает сотрудника милиции при применении физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия действовать с учетом не только силы оказываемого противодействия, но и характера, степени опасности правонарушения и лиц, его совершивших.

При этом не только ч. 3 ст. 23, но и ч. 3 ст. 12 уступает с точки зрения полноты и четкости правового регулирования ч. 2 ст. 39 УК РФ. В соответствии с последней уголовная ответственность сотрудника милиции за причинение вреда задерживаемому наступает в том случае, если имеет место явное несоответствие предпринятых им мер характеру и степени общественной опасности совершенного задерживаемым лицом преступления и обстоятельствам задержания, когда лицу без необходимости умышленно причиняется явно чрезмерный, не вызываемый обстановкой вред. "Обстоятельства задержания" охватывают как упомянутые Законом о милиции степень опасности задерживаемого лица, силу оказываемого им противодействия, так и напрасно не учитываемые этим Законом количественное соотношение сотрудников милиции и задерживаемых, экипировку сотрудников милиции, их физическое состояние и другие факторы, которые могут иметь решающее значение для правильной юридической оценки действий сотрудника милиции в конкретной ситуации. Налицо конкуренция норм Закона о милиции и норм УК РФ.

Очевидно, что приоритет должен отдаваться последним.

За пределами ч. 3 ст. 23 Закона о милиции остались достаточно распространенные случаи причинения сотрудниками милиции вреда гражданам, совершающим преступления, иным лицам, которые не оказывают никакого противодействия, а также посторонним гражданам (третьим лицам). Этот недостаток, как и ранее отмеченные погрешности, законодатель устранил в процессе регулирования деятельности сотрудников федеральных органов государственной охраны. Согласно п. 3 ст. 24 Федерального закона от 27 мая 1996 г. "О государственной охране" указанные сотрудники "не несут ответственность за моральный вред, убытки и вред охраняемым уголовным законом интересам, причиненные ими в связи с применением в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях физической силы, специальных средств или оружия, если при этом не было допущено превышение пределов необходимой обороны либо крайней необходимости, или превышение мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление, или совершение умышленного преступления во исполнение заведомо незаконного приказа или распоряжения, а также в условиях обоснованного риска. В иных случаях ответственность наступает в порядке, установленном федеральным законодательством"*(235).

Процитированные нормативные предписания в полной мере могут быть распространены и на сотрудников милиции. Такой вывод следует из анализа содержания ст. 24 Закона о милиции (см. комментарий).