§ 6. Правовое положение собственности Российской Федерации и российских организаций за рубежом

1. Категории государственного имущества, находившегося за гра­ницей в различные исторические периоды существования Советского Союза, а затем РФ, не оставались неизменными. В их число входило имущество, перешедшее в порядке правопреемства от Российской империи к советскому государству, а также имущество, перешедшее в порядке правопреемства от Советского Союза к Российской Фе­дерации. В Указе Президента РФ от 8 февраля 1993 г. «О государ­ственной собственности бывшего Союза ССР за рубежом» было заявлено, что «Российская Федерация как государство - продолжа-

тель Союза ССР принимает на себя все права на недвижимую и движимую собственность бывшего СССР, находящуюся за рубежом, а также выполнение всех обязательств, связанных с использованием этой собственности».

За границей находилось имущество, перешедшее к советскому го­сударству после проведения им национализации. После окончания Второй мировой войны значительную категорию советского государ­ственного имущества за границей составляли так называемые активы, которые перешли к советскому государству в порядке репараций.

Передача СССР германских активов, а также активов бывших со­юзников Германии (в частности, Италии) была предусмотрена реше­ниями Потсдамской конференции и Мирными договорами 1947 г.

За границей находятся различные категории имущества, входящие в состав государственной собственности. Это имущество посольств, представительств РФ при международных организациях, консульств, торгпредств, вклады Центрального банка РФ и Внешэкономбанка, экспортные товары, временно находящиеся за границей морские и воздушные суда и т.д.

Развитие экономических отношений между Россией и иностран­ными государствами неизбежно приводит к увеличению объема этого имущества, и прежде всего товаров, вывозимых как для продажи, так и для экспонирования на различных выставках. Активное культурное сотрудничество невозможно без организации за рубежом художест­венных выставок.

Имущество (движимое и недвижимое) может находиться за рубе­жом постоянно или временно. В состав этого имущества входят при­надлежащие российскому государству ценные бумаги, доли, паи и акции юридических лицах в находящихся за рубежом.

Значительную категорию имущества за рубежом составляет иму­щество Русской Православной Церкви, различных благотворитель­ных организаций.

Правовое положение федеральной собственности, находящейся за рубежом, определяется как российским законодательством, так и за­конодательством страны места нахождения имущества, а также международными договорами РФ.

В отношении находящейся за рубежом российской государствен­ной собственности следует различать собственность Российской Фе­дерации (федеральную собственность) и собственность субъектов Фе­дерации, а также имущество муниципальных объединений.

2. Может ли государственная собственность занимать за границей такое же положение, что и собственность, принадлежащая любому частному лицу? Можно ли в иностранном государстве под тем или иным предлогом, в частности под предлогом мнимого неисполнения обязательств российских организаций, арестовать государственное имущество, находящееся за границей, продать его с публичных торгов или подвергнуть иным мерам принудительного характера?

На эти вопросы следует дать отрицательный ответ, поскольку соб­ственность государства находится в особом положении — она пользу­ется иммунитетом. Выше был рассмотрен вопрос об иммунитете го­сударства и его органов (см. гл. 6). Иммунитет собственности тесно связан с иммунитетом государства, но может рассматриваться как самостоятельный вид иммунитета.

Иммунитет собственности государства заключается в особом ре­жиме такой собственности, обусловленном особым положением субъ­екта права собственности — суверенного государства. Иммунитет соб­ственности государства, находящейся за границей, сводится к тому, что это имущество не может быть объектом насильственных мер со стороны того государства, где указанное имущество находится.

Собственность государства пользуется неприкосновенностью. Это означает, что она не может без согласия государства-собственника быть подвергнута принудительному .отчуждению, аресту, секвестру и другим принудительным мерам; ее нельзя насильно удерживать на иностранной территории; она не должна подвергаться расхищению со стороны другого государства, его органов или частных лиц.

Таким образом, неприкосновенность собственности государства не ограничивается изъятием ее из-под действия принудительных мер су­дебного характера. К ней не могут применяться и административные меры, она не может быть объектом взыскания по всякого рода внесу­дебным требованиям.

Иммунитет, которым пользуется собственность иностранного го­сударства, делает недопустимым: 1) предъявление исков непосредст­венно к такой собственности (исков in гет в англо-американском нраве); 2) наложение ареста на собственность для обеспечения любого предъявляемого к иностранному государству иска, связанного или не связанного с такой собственностью; 3) принудительное исполнение решения суда, вынесенного в отношении такой собственности ино­странного государства.

При рассмотрении вопроса об иммунитете собственности англий­ский ученый Дайси различает два случая. В первом случае собствен­ность иностранного государства находится в руках представителя этого государства, пользующегося судебным иммунитетом, и потому иск направлен против суверена. Во втором случае собственность нахо­дится в руках третьего лица, не пользующегося судебным иммуните­том, поэтому предъявление иска к такому лицу возможно. Но даже в

последнем случае, признает Дайси, «иск или процессуальное действие в отношении собственности (суверена) считается... иском или процес­суальным действием против такого суверена».

В законах некоторых государств (Великобритания, Австралия, Пакистан) предусмотрено, что иностранное государство не пользуется иммунитетом от разбирательства относительно: а) любой доли этого государства в недвижимой собственности, находящейся на террито­рии государства суда, ее владения или использования; б) любого обя­зательства этого государства, возникающего из его доли в такой собст­венности.

Законодательные акты США, Австралии, Канады, Пакистана со­держат норму о том, что иностранное государство не пользуется им­мунитетом от разбирательства относительно любой доли этого госу­дарства в движимой и недвижимой собственности, возникающей путем наследования, дарения или собственности, являющейся бесхо­зяйной.

Согласно Европейской конвенции об иммунитете государства 1972 г. иностранное государство не пользуется иммунитетом в судах другого государства — участника но спорам, касающимся права ино­странного государства на недвижимую собственность, которая нахо­дится на территории государства суда.

Однако за исключением случаев, прямо предусмотренных в праве отдельных государств и в международных соглашениях, на собствен­ность иностранного государства не распространяется действие рас­смотренного выше принципа «закон местонахождения вещи» (lex rei silae), или, иными словами, в отношении этой собственности должны делаться изъятия из общего распространения на собственность ино­странных лиц действия закона страны места нахождения имущества. Эти положения должны полностью применяться к государственной собственности Российской Федерации в тех случаях, когда государст­во или его органы не дали согласия на применение соответствующих принудительных мер в отношении российского имущества.

В условиях широкого распространения в большинстве государств тенденции функционального (ограниченного) иммунитета существен­ное значение приобретает цель, назначение государственной собствен­ности. Вынесение судебного решения против государства не означает, что взыскание может быть обращено на любое государственное иму­щество, находящееся за рубежом. Если имущество иностранного госу­дарства служит осуществлению суверенных функций, функций пуб­лично-правового характера, оно продолжает пользоваться иммунитетом и в странах, перешедших на позиции теории функционального имму-нитета, если же имущество предназначено для коммерческих, торго­вых целей — на такое имущество иммунитет не распространяется.

Иммунитет собственности иностранного государства находит вы­ражение и в том, что органы другого государства не могут входить в рассмотрение вопроса о том, принадлежит ли собственность ино­странному государству, когда она находится в его владении, если ино­странное государство заявляет, что имущество принадлежит ему. Го­сударство, в котором такое имущество находится, не может входить в рассмотрение этого вопроса.

В известном деле Лютера — Сегора (см. § 3 этой главы) англий­ский судья совершенно резонно указал, что если Л.Б. Красин привез товары в Англию и объявил, что они принадлежат советскому прави­тельству, то ни один английский суд не смог бы опровергнуть такое

заявление.

Таким образом, если государство фактически обладает имущест­вом и заявляет, что имущество принадлежит ему, то в суде иностран­ного государства это обстоятельство не может подвергаться сомне­нию. Это положение известно как доктрина акта государства, Она применялась в течение длительного времени в судебной практике ряда государств, и прежде всего в Великобритании и США. Доктрина акта государства исходит из того, что источником каждого акта госу­дарства является его суверенитет. Поскольку принцип суверенитета — это один из основных принципов международного права, доктрину акта государства следует рассматривать как доктрину международно­го права. Доктрина акта государства запрещает судам одного государ­ства обсуждать законность актов другого государства и выносить решение об их недействительности. В последние годы наметилась тен­денция к умалению значения указанной доктрины и к ограничению сферы ее действия. Эта тенденция проявилась наиболее ярко в США.

В отношении правила об иммунитете необходимо отметить, что если имущество государства пользуется иммунитетом, то из этого не вытекает, будто это правило должно применяться во всех случаях, по­скольку пользование иммунитетом является правом, а не обязаннос­тью государства. Государство не всегда может претендовать на такой иммунитет, а в ряде случаев может не ссылаться на иммунитет при­надлежащей ему собственности. Каждое государство само определяет режим государственной собственности, в том числе и Россия, т.е. она может передать часть этой собственности в полное хозяйственное ве­дение либо оперативное управление государственным юридическим лицам, закрепить за ними определенное имущество.

Предприятие, за которым имущество закреплено собственником этого имущества на праве полного хозяйственного ведения, является

§ 6. Правовое положение собственности РФ и российских организации за рубежом  217

юридическим лицом и осуществляет в отношении этого имущества права и обязанности собственника. В России оперативную работу по экспорту и импорту, как отмечалось, ведут внешнеэкономические объединения, созданные в различных правовых формах, в том числе и полностью или частично принадлежащие государству. Поскольку по­добное объединение или предприятие — это самостоятельное юриди­ческое лицо и государство не принимает на себя ответственности но его обязательствам, оно не пользуется иммунитетами. В ходе проведе­ния экономических реформ в нашей стране право осуществления внешнеэкономической деятельности получили государственные про­мышленные предприятия. В отношении их полностью действует принцип раздельной ответственности государства и юридического лица за некоторыми изъятиями из этого принципа в отношении ка­зенных предприятий. Имущество объединения не пользуется имму­нитетом в отношении предварительного обеспечения иска или прину­дительного исполнения решения только в том случае, если речь идет об обязательствах самого объединения или предприятия. Если же истец требует наложить арест на имущество объединения по претен­зиям не к данному объединению, а к каким-либо другим государствен­ным юридическим лицам или к самому государству, то на такое иму­щество взыскание обращено быть не может. Российское государство в отношении такого рода взысканий может ссылаться на иммунитет го­сударственной собственности, поскольку речь уже будет идти о взыс­кании в отношении государственного имущества вообще, вне зависи­мости от того, в чьем управлении это имущество находится.

Таким образом, государственная собственность, находящаяся в хо­зяйственном ведении или в оперативном управлении государствен­ных юридических лиц, не пользуется иммунитетом в тех случаях, когда она рассматривается как предмет взыскания по иску к такому юридическому лицу. Если же арест накладывается на это имущество как на собственность государства, в чем бы она ни заключалась и где бы она ни находилась, то подобная собственность уже не выделяется из общего фонда государственной собственности. В этом случае такой собственности как собственности государства присущ иммунитет.

В ином положении находятся государственные юридические лица, финансируемые из государственного бюджета и осуществляющие оп­ределенные государственные или публично-правовые функции. В ре­шении французского суда 1993 г. о картинах Матисса из музея имени А.С. Пушкина и Государственного Эрмитажа было обращено внима­ние на то, что картины, находящиеся в этих музеях, относятся к феде­ральной собственности государства, а сами музеи осуществляют пуб­личные функции. Поэтому, как считал суд, музеи должны пользовать-ся судебным иммунитетом и иммунитетом от принудительного ис­полнения на равных основаниях с государством — Российской Феде­рацией. После вынесения этого решения во Франции в 1994 г. бьЫ принят специальный закон, устанавливающий неприкосновенность! культурных ценностей, ввезенных для показа на выставках.

Вопрос об иммунитете собственности иностранного государства' часто возникает в связи с иммунитетом государственных судов, ис­пользуемых для торговых целей.

В соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву, рати­фицированной РФ, признается полный иммунитет судов в открытом море, состоящих только на некоммерческой государственной службе. Из КТМ РФ следует, что иммунитет в отношении ареста и в дру­гих случаях может предоставляться только военным кораблям и другим судам, находящимся в собственности государства или эксплуатируе­мым им и используемым только для правительственной некоммерчес­кой службы, а также некоммерческим грузам, находящимся в собст­венности государства.

3. Российское законодательство определяет, какие государствен­ные органы осуществляют управление этой собственностью, кто пра­вомочен принимать решения о ее приобретении или отчуждении, сдаче в аренду или решать иные вопросы, относящиеся к компетенции собственника имущества.

Решения о приобретении в федеральную собственность недвижи­мого имущества за рубежом, а также ценных бумаг, долей, паев и акций в находящихся за рубежом юридических лицах за счет феде­рального бюджета принимаются Правительством РФ. Оно также при­нимает решения о продаже, мене, залоге, дарении, изъятии такого

имущества.

Сдача в аренду недвижимого имущества, закрепленного на балан­се государственных предприятий и учреждений на срок до одного года, осуществляется ими самостоятельно, на срок до пяти лет — но согласованию с полномочным государственным органом (Минимуще-ством), а свыше пяти лет — по решению Правительства РФ. Некото­рые функции в этой области Указом Президента РФ от 23 октября 2000 г. были возложены на Управление делами Президента РФ. Ему были нереданы расположенные за пределами РФ служебные здания, сооружения, жилые дома, другое недвижимое имущество, находящее­ся на балансе федеральных органов исполнительной власти и их пред­ставительств в иностранных государствах, других государственных органов Российской Федерации (за исключением объектов, необходи­мых Министерству иностранных дел РФ для осуществления его функций).

§ 6. I [равовое положение собственности РФ и российских организаций .ча рубежом  219

В соответствии с Указом Президента РФ от 23 октября 2000 г. было создано государственное унитарное предприятие «Госзагрансоб-ственность», на которое возложены задачи инвентаризации и управле­ния собственностью РФ за рубежом (объекты собственности ранее управлялись десятками различных организаций и ведомств). Имуще­ство за рубежом, не используемое для размещения представительств федеральных органов исполнительной власти в иностранных государ­ствах, других государственных органов и их сотрудников; располо­женное за пределами России федеральное недвижимое имущество было передано в хозяйственное ведение этого федерального государ­ственного унитарного предприятия для коммерческого использования такой собственности. Таким образом, государство обеспечивает надле­жащее использование этой собственности органами государственной власти, осуществляющими свои функции за рубежом, а остальные объекты недвижимости могут сдаваться в аренду, прежде всего рос­сийским компаниям, осуществляющим предпринимательскую дея­тельность в соответствующих странах.

В сентябре 2001 г. Правительство РФ утвердило порядок распре­деления доходов от использования федерального недвижимого иму­щества, расположенного за пределами России. После уплаты всех платежей, установленных российским законодательством и законода­тельством государства, где расположена недвижимость, соответствую­щие суммы должны направляться главным образом на цели, связан­ные с содержанием этого имущества.

Российское законодательство устанавливает также порядок учас­тия РФ в находящихся за рубежом юридических лицах. Учредителем и участником от имени России выступает полномочный государствен­ный орган, которому предоставлено право по решению Правительства РФ вносить федеральную собственность в уставные капиталы таких юридических лиц (за исключением имущества, закрепленного за госу­дарственными предприятиями на праве полного хозяйственного вла­дения).

Таким образом, только российское законодательство может опре­делять порядок управления и распоряжения государственной собст­венностью, находящейся за рубежом.

Приведем пример из судебной практики ФРГ, подтверждающий актуальность этого тезиса.

Предметом рассмотрения суда в Берлине в декабре 1994 г. и в январе 1996 г. было дело о нраве собственности на Российский дом науки и культуры (РДНК — бывший Дом советской науки и культуры) и о праве пользования земельным участ­ком, на котором было построено это здание. Дом был построен в соответствии с Соглашением, заключенным в 1982 г. между правительствами СССР и ГДР. В этом соглашении предусматривалось, что здание переходит в собственность СССР и что последнему передается исключительное, бессрочное и безвозмездное право пользо­вания участком для застройки. Соответствующие записи в отношении права собст­венности па здание и права пользования землей были внесены в поземельные книги сначала па имя СССР, а затем России.

В дальнейшем немецкие граждане создали общество с ограниченной ответсг-ценностью «Фридрихштрассе 176—179». На основании нотариального договора этому обществу была передана собственность на здание и право пользования зе­мельным участком. Предметом рассмотрения суда стал иск Правительства РФ к обществу о признании договора недействительным. Этот договор, а также некото­рые другие нотариальные действия были совершены от имени Правительства Pel) тогдашним министром печати и информации РФ, бывшим какой-то период време­ни одновременно заместителем председателя Совета Министров, или на основании выданных им доверенностей. В этих доверенностях соответствующему лицу дове­рялось «делать всевозможные заявления и принимать таковые, заключать всякого рода договоры, прямо или косвенно» касающиеся собственности на здание и нрава пользования объектом, являющимся предметом спора, а также долевого участия РФ в обществе, созданном германскими гражданами.

Суд в своем решении исходил из того, что в отношении того, кто может распо­ряжаться имуществом РФ и, в частности, отчуждать его, подлежит применению российское право. При этом суд сослался на постановление Совета Министров СССР от 25 ноября 1980 г., согласно которому отчуждение здании, находящихся за рубежом, могло осуществляться лишь с согласия правительства, которое должно было выдаваться в официальном порядке, предусмотренном Законом РСФСР от 24 октября 1991 г. и постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. В соответствии с этим российским законодательством даже лицо, занимав­шее должность заместителя Председателя Совета Министров, не могло самостоя­тельно издавать распоряжение такого рода от имени правительства. Не имело нрава осуществлять такие действия и лицо, занимавшее должность руководителя органи­зации, в оперативное управление которой было передано имущество. Суд признал договор, о котором шла речь, недействительным и отменил предварительную за­пись в поземельной книге о передаче права собственности и права пользования земельным участком немецкому обществу с ограниченной ответственностью.

Еще пример.

В течение длительного периода времени предметом рассмотрения арбитраж­ных судов РФ разных уровней был вопрос о п'ерсдаче долей в уставном капитале совместных российско-монгольских предприятий.

В уставном капитале совместных предприятий «Эрдэнэт» и << Монгол рос цвет-мет» (Монголия) россйскому государству принадлежало 49%. Эти доли в уставном капитале совместных предприятий были при приватизации включены в уставный капитал открытого акционерного общества «К/О << За рубеж цветмет». Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ своим постановлением отменил постановление федерального арбитражного суда Московского округа исходя из того, что незакон­ным было решение о передаче 49% долей уставного капитала совместного предпри­ятия и совместного объединения из государственной собственности в уставный ка­питал объединения в соответствии с распоряжением Госкомимущества России.

В связи с тем что передача долей в уставном капитале совместного предпри­ятия «Эрдэпэт» и совместного объединения «Монголросцвстмет» была произведе­на с нарушением действовавшего па момент приватизации законодательства. Российская Федерация остается собственником своей доли уставного капитала указанных совместных предпрятия и объединения, согласно положениям межпра-

вительственных соглашений «О деятельности советско-монгольского совместного горно-обогтителыюго предприятия «Эрдэнэт» и «О деятельности советско-мон­гольского хозяйственного объединения «Монголросцветмст» от 5 июня 1991 г., ко­торое было продлено в 2003 г.

Постановлением Правительства РФ от 5 января 1995 г. было уста­новлено, что при приватизации государственных предприятий закреп­ленное на их балансе имущество, находящееся за рубежом (в том числе ценные бумаги, доли, паи и акции в находящихся там юриди­ческих лицах), не подлежат включению в уставный капитал акционер­ных обществ, создаваемых в результате преобразования государствен­ных предприятий и продажи на конкурсах и аукционах.