§ 1. ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ О МОТ И ЕЕ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Наибольшее число нормативных положений, относящихся к труду, содержат устав и акты МОТ — организации, специально созданной для решения задач, связанных с трудом, главного цен­тра международной нормативной деятельности по вопросам труда.

МОТ имеет статус специализированного учреждения ООН, связанного с ней особым соглашением. Это соглашение призна­ло за МОТ основную ответственность за деятельность в области международных трудовых и социальных проблем.

Поскольку формирование международных трудовых стандар­тов — это прежде всего и главным образом результат деятельно­сти МОТ, рассмотрим в самых общих чертах вопрос о структуре и об особенностях функционирования этой организации, о по­рядке принятия МОТ трудовых норм, механизме надзора и кон­троля за их соблюдением.

МОТ была создана в 1919 г. как специализированное учреж­дение Лиги Наций — международной организации, образован­ной после окончания первой мировой войны. В настоящее время в МОТ входят 174 государства. СССР входил в МОТ с 1934 по 1940 г. и с 1954 г.

30 Киселев и. я.    457

Структура МОТ включает: Международную конференцию труда (Генеральную конференцию МОТ), Административный совет и Международное бюро труда (МБТ).

Международная конференция труда собирается на сессии ежегодно. Это главный орган МОТ, включающий представите­лей всех государств—членов этой организации. Каждая делега­ция на Международную конференцию труда состоит из четырех человек: двух правительственных делегатов; одного делегата от работников, назначаемого по согласованию с наиболее пред­ставительными профсоюзами; одного делегата от предпринима­телей, назначаемого по согласованию с наиболее представитель­ными организациями предпринимателей. Каждый делегат голосует в индивидуальном порядке.

С 1919 по 2000 г. состоялось 87 сессий Международной кон­ференции труда (МКТ).

Административный совет, избираемый на Международной конференции труда, состоит из 56 человек: 28 человек представ­ляют правительства; 14 — предпринимателей и 14 — трудящихся.

МБТ — постоянный секретариат МОТ во главе с Генераль­ным директором, назначаемым Административным советом. Пер­сонал МБТ формируется Генеральным директором согласно пра­вилам, утвержденным Административным советом.

Характерная особенность структуры МОТ — трипартизм, т.е. формирование почти всех органов МОТ на основе трехсторон­него представительства: правительств, предпринимателей и ра­ботников по формуле 2+1 + 1 или 1+1 + 1.

Идея трипартизма считается важным вкладом МОТ в соци­альную организацию и в социальную теорию. С помощью три­партизма правительство координирует и объединяет две силы, за которыми стоят два главных фактора производства: труд и капитал.

Трипартизм препятствует принятию решений технократичес­кого характера и обеспечивает демократический контроль за де­ятельностью МОТ.

Нормотворческая деятельность МОТ заключается главным образом в принятии конвенций и рекомендаций. Число их к 1999 г. достигло 370 (181 конвенция и 189 рекомендаций).

Конвенции и рекомендации МОТ принимаются Междуна­родной конференцией труда с использованием одинаковой про­цедуры. Их принятию предшествует обсуждение на двух после­довательных сессиях МКТ. МБТ готовит предварительные доклады, в которых обобщаются законодательство и практика различных стран. Каждая конвенция (рекомендация) обсужда-

458

ется специальным комитетом, сформированным Конференци­ей, и должна быть одобрена большинством в 2/3 присутствую­щих делегатов.

Хотя процедура обсуждения и принятия конвенций и реко­мендаций одинакова, их юридическая сила и порядок примене­ния различны.

Конвенция после ее ратификации обычно двумя государствами — членами МОТ становится многосторонним международным соглашением и налагает обязательства как на ратифицировав­шие, так и на не ратифицировавшие ее государства.

В случае ратификации конвенции государство обязано при­нять законодательные или иные акты для проведения ее в жизнь и регулярно представлять в МОТ один раз в 2—5 лет в зависимо­сти от важности конвенции доклады относительно принятых мер для эффективного применения ратифицированной конвенции. Если конвенция не ратифицирована, государство все же несет обязанность информировать по запросам Административного совета о состоянии национального законодательства и практи­ки в отношении нератифицированной конвенции и о мерах, которые предполагается принять для придания ей силы.

Конвенции МОТ содержат правила о порядке их денонса­ции.

Рекомендация не является международным договором и не требует ратификации. Она представляет собой обращенное к го­сударствам пожелание, предложение (совет) ввести соответству­ющие нормы в национальное законодательство. Рекомендация содержит материал для ориентации в мировом опыте, необхо­димый для совершенствования национального законодательства. Иными словами, рекомендация — источник информации и воз­можная модель для совершенствования национального законо­дательства. Рекомендация детализирует, уточняет, а иногда и дополняет положения конвенций, делает их содержание более полным и гибким, расширяет возможности выбора для госу­дарств при решении вопроса о заимствовании тех или иных меж­дународных норм.

Рекомендация (как и конвенция) должна быть представлена правительством государства—члена МОТ на рассмотрение ком­петентных властей для придания рекомендации силы путем при­нятия закона или иным путем, при этом МОТ должна быть ин­формирована о результатах такого рассмотрения. В дальнейшем государства должны предоставлять в МОТ такую же информа­цию относительно реализации рекомендаций и нератифициро-ванных конвенций. В настоящее время в МОТ обсуждается воп-

459

рос о повышении роли рекомендаций как одного из важнейших источников международно-правового регулирования труда1.

Согласно Уставу, принятие государством конвенции или ре­комендации МОТ не может ухудшать во вред работникам дей­ствовавшее в данной стране законодательство.

Устав МОТ устанавливает порядок пересмотра устаревших международных актов. В настоящее время примерно 50 конвен­ций МОТ пересмотрены последующими конвенциями. При при­нятии пересмотренной конвенции Международная конферен­ция труда каждый раз решает, закрыта ли прежняя конвенция для ратификации и означает ли ратификация пересмотренной конвенции денонсацию прежней.

В качестве альтернативы принятию новой, т.е. пересмотрен­ной, конвенции (особенно когда изменение текста конвенции незначительно) используется такая форма международного акта, как протокол.

Принятие протокола упрощает во многих отношениях про­цедуру изменения конвенции, в частности отпадает предусмот­ренная во многих случаях необходимость одновременного суще­ствования двух текстов конвенции, старого и переработанного. Конвенция и протокол к ней как бы составляют единое целое. Протокол, как и любая конвенция, должен быть одобрен 2/3 голосов делегатов Международной конференции труда и подле­жит ратификации государствами—членами МОТ.

Устав МОТ устанавливает порядок международного контро­ля за соблюдением (применением) конвенций и рекомендаций. Механизм контроля включает прежде всего деятельность Коми­тета экспертов по применению конвенций и рекомендаций, состоящего из авторитетных юристов различных стран, назна­чаемых Административным советом в личном качестве, и Ко­митета Международной конференции труда по применению конвенций и рекомендаций из представителей правительств, профсоюзов и организаций предпринимателей.

Доклады правительств о применении конвенций и рекомен­даций первоначально рассматриваются Комитетом экспертов. Он либо формулирует в своем ежегодном докладе замечания, отно­сящиеся к тем или иным правительствам, либо направляет им запросы. Комитет публикует также периодические обзоры о при­менении в различных странах отдельных конвенций или их групп.

1 Нормотворческая деятельность МОТ в эпоху глобализации: Доклад Гене­рального директора МБТ 85-й сессии МКТ. Женева, 1997. С. 54—64.

460

Ежегодные доклады Комитета экспертов передаются в Ко­митет по применению конвенций и рекомендаций, который формируется на каждой сессии МКТ. Этот последний Комитет обсуждает доклад Комитета экспертов, в случаях необходимос­ти требует объяснений от соответствующих правительств, посы­лает представителей МОТ (с согласия правительств) в те госу­дарства, где допускаются нарушения международных трудовых стандартов, для рассмотрения на месте положения дел.

Механизм контроля включает также рассмотрение жалоб на нарушения государствами обязательств по соблюдению между­народных трудовых стандартов. Установлено четыре способа рас­смотрения таких жалоб.

Профсоюз либо организация предпринимателей государств-членов МОТ может направить представление на любое государ­ство, входящее в МОТ. Такое представление — это по сути жа­лоба на государство в связи с невыполнением им обязательств по ратифицированной конвенции. Представление рассматрива­ется в трехстороннем комитете, сформированном Администра­тивным советом. Заключение и рекомендация этого комитета могут быть опубликованы.

Существует еще один канал рассмотрения жалоб. Любое го­сударство—член МОТ может направить жалобу против другого государства—члена МОТ, которое, по мнению государства-жа­лобщика, не обеспечивает соблюдения ратифицированной обо­ими этими государствами конвенции. Жалоба передается на рас­смотрение образуемой Административным советом Комиссии по расследованию, состоящей из независимых, беспристраст­ных лиц, пользующихся высокой международной репутацией. Комиссия оценивает письменные показания, заслушивает сви­детелей, посещает соответствующую страну для ознакомления с ситуацией на месте. Заключение и рекомендации Комиссии публикуются в Официальном бюллетене МОТ. Выводы Комис­сии могут быть обжалованы в Международный суд, чье реше­ние окончательно.

Если государство — член МОТ отказывается выполнять ре­комендации Комиссии или решение Международного суда, Ад­министративный совет может рекомендовать Международной конференции труда принять решение об оказании давления на это государство. Какое конкретно давление? Об этом Устав умал­чивает. Теоретически возможны любые санкции, в том числе исключение из МОТ или приостановка членства. Однако на прак­тике "МОТ не стремится к использованию мер принуждения. Она обращается к сознательности правительств, надеется на силу

461

общественного мнения, влияние других правительств и соци­альных партнеров в деле обеспечения применения норм. Един­ственная санкция, допускаемая МОТ, — это санкция мораль­ная, санкция общественного мнения"1.

Устав МОТ устанавливает особую процедуру рассмотрения жалоб на нарушение государствами — членами МОТ свободы объе­динения. Эта жалоба разбирается в Комитете по свободе объеди­нений — постоянном трехстороннем органе, существующем при Административном совете. Он состоит из 9 человек— членов Ад­министративного совета во главе с независимым председателем.

Административный совет может в любом случае передать на­правленную ему жалобу на рассмотрение специально созданной Комиссии по расследованию и примирению. Она состоит из не­зависимых лиц по назначению Административного совета.

В процессе рассмотрения жалоб и другой деятельности конт­рольно-надзорных органов МОТ многие конвенции и рекомен­дации получили толкование, представляющее важное дополне­ние к тексту этих актов.

Из сказанного выше можно сделать вывод о том, что приме­нение (имплементация) актов МОТ в национальное право осу­ществляется следующими способами.

Прямое применение международных норм в случае рати­

фикации государством конвенции МОТ. Это предусмотре­

но в РФ, Франции, Нидерландах, Швейцарии, Бельгии,

Люксембурге, Мексике.

Изменение в законодательстве в связи с желанием рати­

фицировать международный договор (конвенцию) и при­

вести заранее (еще до ратификации) внутреннее законо­

дательство в соответствие с положением договора.

Учет замечаний надзорных органов МОТ в связи с пред­

ставлением правительствами периодических докладов о со­

блюдении ратифицированных и нератифицированных ре­

комендаций МОТ.

Включение в текст национальных законов положений ра­

тифицированных и нератифицированных договоров (кон­

венций и рекомендаций МОТ).

Использование положений международных актов по тру­

ду в процессе коллективных переговоров и в текстах кол­

лективных договоров.

1 Иванов С.А. МОТ: контроль за применением международных норм о труде и его проблемы // Государство и право. 1997. № 7. С. 22.

462