Изменения правового статуса и функций прокуратуры РФ в ходе судебно-правовой реформы

Излюбленным тезисом оппонентов нынешней прокуратуры России является утверждение о том, что она препятствует созданию независимой судебной власти, беря на себя часть правозащитных функций, как бы становясь между гражданами и судом 6.

Эти утверждения не соответствуют реальному положению прокуратуры в правоохранительной системе, ее нынешнему правовому статусу, игнорируют изменения правовой идеологии и профессионального правосознания нынешних кадров прокуратуры.

Новое содержание принципа законности и предмета его защиты, переориентация в приоритетах правового обеспечения и правозащитной деятельности с интересов государства и революционных завоеваний на интересы гражданского общества и личности — бесспорное следствие происходящих в стране экономических, политических и правовых реформ. И нет никаких оснований полагать, что профессиональное правосознание прокуроров не подвергалось той же эволюции, что и правосознание судей, законодателей, ученых-юристов.

Деполитизация юридических кадров — это не только требование к судьям, нашедшее отражение в Законе «О статусе судей в РФ» (июль 1992 г.; ст. 2 п. 3), но и к прокурорам.

«Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности… Прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений» — ст. 4 п. 4 Федерального закона «О прокуратуре РФ» (в ред. 1995 г.).

Работники прокуратуры, как и судьи, ориентируются в своей деятельности не на политическую конъюнктуру, а на закон и принятые в его развитие, не противоречащие Конституции, подзаконные правовые акты. Они одушевлены общей задачей наведения правопорядка и торжества законности и потому попытки противопоставить прокуратуру и суд в виде конкурирующих фирм представляются странными, чужеродными, навязываемыми нам вопреки здравому смыслу.

Утверждения, что прокуратура пытается стоять над судом, ограничивает независимость судей не соответствуют действительности и могут преследовать только неблаговидную цель — ослабление государственных форм надзора за исполнением законов.

В ходе судебно-правовой реформы тенденцией развития было усиление влияния судебной власти по отношению к прокуратуре, а не наоборот.

Так, ст. 46 Конституции РФ 1993 г. гарантировала каждому судебную защиту его прав и свобод, в том числе и защиту от незаконных действий органов расследования и прокуратуры; ст. ст. 22, 23, 25 Конституции установили судебный порядок применения мер процессуального принуждения на предварительном следствии, а с 1992 г. до принятия нового УПК действовал судебный контроль за законностью арестов.

Как видим, прокуратура потеснена в ее исконной сфере — надзора за законностью дознания и предварительного следствия. Наиболее существенные властные полномочия прокуратуры — полномочия по применению мер процессуального принуждения в ходе расследования — поставлены под жесткий контроль суда, а в перспективе — отбираются у прокуратуры и передаются суду.

И хотя судебная система противится этому, ибо она ни в организационном, ни в кадровом отношении не готова к выполнению таких полномочий, — законодатель ориентирован именно на такое решение во имя повышения роли судебной власти в защите прав человека.

С 1992 г. у органов дознания, предварительного следствия и прокурорского надзора появился профессиональный оппонент — защитник — с момента задержания подозреваемого или заключения его под стражу и с момента предъявления обвинения во всех остальных случаях. Это явилось дополнительной гарантией прав обвиняемого и не могло не отразиться на совершенствовании прокурорского надзора.

Формула старого Закона о прокуратуре, предусматривающая «надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в суде» заменена формулой «участие прокурора в рассмотрении дел судами», причем в суде первой инстанции только путем поддержания обвинения на началах состязательности. Введение суда присяжных привело к изменению статуса государственного обвинителя как субъекта доказывания с возложением на прокурора бремени доказывания без каких-либо изъятий и ограничений.

Законодательством о прокуратуре отвергнута идея общего надзора, носившего тотальный характер, включая контроль правового поведения граждан. «При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором» (ст. 21 ч. 2 Закона о прокуратуре РФ в ред. 1995 г.).

Здесь, как видим, сфера надзора ограничена также и путем исключения личного усмотрения прокурора. Реализована идея надзора по поступившей информации, т. е. «по сигналам», хотя, разумеется, не каждый сигнал требует обязательного прокурорского реагирования. Предпочтение отдается тем сигналам, которые свидетельствуют об опасности причинения значительного ущерба государственным и общественным интересам, либо ущемления конституционных прав граждан. Такое ограничение вводит прокурорский надзор за исполнением законов в определенные рамки и это может повысить его эффективность без значительного расширения кадрового состава прокуратуры.

Ограничены полномочия прокурора по вмешательству в экономические отношения: прокуратура использует свои полномочия «в интересах осуществления экономических реформ, для пресечения и устранения нарушений законности» (из Приказа Генерального прокурора РФ от 24 октября 1996 г., № 59).

Осуществляя контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокуратура «не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий» (из ст. 26 Закона о прокуратуре РФ 1995 г.).

Существенно изменилось процессуальное положение прокурора в арбитражном и в гражданском процессе (в проектах ГПК) путем ограничения оснований вступления в процесс и условий опротестования решений суда.

Не все эти изменения правового статуса прокуратуры, как видим, были направлены на укрепление прокурорского надзора. Но многие из них — и с этим нельзя не согласиться — отвечали духу времени, демократизации правовой и правоохранительной систем.

Вместе с тем, рост преступности, распространение нигилистического отношения к праву, нарастание социальной напряженности в условиях переходного периода требовали усиления роли прокуратуры. И законодатель шел на это, не в ущерб демократическим завоеваниям, а в обеспечение их.

Так, в результате дополнений и изменений Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации», подписанных Президентом РФ 17 ноября 1995 года и 10 февраля 1999 г., на прокуратуру возложен надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Прокуратуре возвращена функция координации деятельности по борьбе с преступностью и такое полномочие, как предостережение о недопустимости нарушений закона; расширены полномочия прокурора по надзору за законностью оперативно-розыскной деятельности. В предмет прокурорского надзора включено соблюдение законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Таким образом, любые попытки оценивать роль и место прокуратуры в правоохранительных механизмах государства без учета всех этих изменений, а также реальных условий, в которых прокуратура функционирует, представляются дилетантскими, если они не связаны с преднамеренным искажением действительности.