Два взгляда на будущее прокуратуры

Отечественная прокуратура имеет глубокие исторические корни и вековые традиции. Созданная великим русским реформатором Петром I на переломном этапе развития государства, его экономики, культуры, права, прокуратура подтвердила свое значение и жизнестойкость. Недавно юридическая общественность и руководство страны отметили ее 275-летие, ее значительный вклад в укрепление российской государственности, правовой основой которой является единство закона и законности.

Прокуратура создавалась как орган государственной власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению надзор за исполнением законов центральными и местными учреждениями и должностными лицами, борьбу с казнокрадством и лихоимством. Правовые и судебные реформы в России прошлого и нынешнего столетий затрагивали в той или иной мере функции и полномочия прокуратуры, однако все они сохраняли прокуратуру в качестве важнейшего правоохранительного и правозащитного института.

Одной из актуальных проблем российского государства всегда была борьба с местничеством и сепаратизмом регионов. Ныне — это проблема единства федерального государства, пытающегося устоять под разрушительным действием центробежных сил. Позитивная перспектива этого процесса возможна только при условии единства законности для всей территории государства. Это отчетливо осознавалось властью страны после Октябрьской революции, поставившей перед прокуратурой задачу борьбы против «законности калужской и казанской», осознавалось это и ранее. Если прежний опыт чему-нибудь учит, мы должны вспомнить исторический Указ Правительствующего Сената от 28 сентября 1828 года. Им был поставлен и решен вопрос чрезвычайной важности для утверждения единой правовой системы — вопрос о независимости прокуроров и прокурорского надзора от местного начальства. Подчеркивалось, что губернский прокурор не может находиться в зависимости от губернского руководства: «губернские прокуроры, на основании узаконений, везде смотрят и бдение имеют, дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользе не происходило». Губернский прокурор нес ответственность только перед органами центральной власти.

Надзор за исполнением законов на протяжении почти трех веков существования прокуратуры был ее главной функцией, обретавшей детализацию способов осуществления с учетом объектов надзора — конкретных правоприменительных органов государства. В последние несколько десятилетий это был прокурорский надзор за исполнением законов органами государственного управления, должностными лицами и гражданами, органами дознания и предварительного следствия, судами при рассмотрении дел, администрацией мест предварительного заключения и исполнения наказаний. Особо выделялась задача борьбы с нарушениями законов, обеспечивающих права и интересы граждан, неотвратимость ответственности за совершение преступлений.

Принципами организации и деятельности прокуратуры были: централизация, независимость, гласность, гуманизм, опора на общественность и др.

Реализация именно этих функций, задач и принципов деятельности прокуратурой вносило ощутимый вклад в обеспечение единой для страны — Союза ССР — законности и правопорядка. Разумеется, делалось это с учетом политической и правовой идеологии каждого исторического периода, накладывающих отпечаток на статус любого государственного института.

Период перестройки и судебно-правовых реформ конца 80–90-х годов нашего времени характерен отказом от идеологических установок и многих защищавшихся правом ценностей «эпохи победившего социализма». В общественном правосознании и правовой науке отчетливо обозначился поворот от «священного принципа социалистической законности» к правовым принципам и законности правового государства. Это был естественный и понятный процесс: социалистическая законность оберегала устои тоталитарного государства и созданные им институты, нередко чуждые интересам рядового гражданина. Законность правового государства направлена, прежде всего, на защиту прав человека и интересов общества.

Процесс ломки общественного правосознания оказался болезненным: отказ от социалистического права сопровождался падением престижа любых социальных норм, включая мораль, традиции, обычаи, нормы общественных организаций и учреждений.

Страна вступила в период всеобщего правового нигилизма, деградации нравственности, роста преступности и противоправных форм разрешения возникающих конфликтов. Коренные политические и экономические преобразования, демократизация общественных отношений требовали адекватного правового обеспечения и жесткого контроля со стороны государства за исполнением законов.

Однако лихорадочное законотворчество часто приводило к появлению несовершенных законов, а контрольные механизмы за их исполнением постепенно разрушались.

Это осознавали и этому пытались противостоять здоровые силы общества, люди, радеющие о будущем России, которое они связывали с демократической Конституцией, законностью и правопорядком, обеспечивающими торжество социальной справедливости, равную для всех защиту от посягательств на жизнь, здоровье, свободу и имущество.

Важное место в этом процессе ими отводилось не только «хорошим», т. е. социально обусловленным, отвечающим интересам общества и личности законам, но и контрольным механизмам государства, обеспечивающим реальное исполнение законов. Закон без механизма его реализации, без принуждения к исполнению всегда рискует превратиться в лозунг, пустую декларацию.

Одним из таких традиционных для российской правовой системы механизмов была и остается прокуратура, прокурорский надзор за исполнением законов.

Теория права и прокурорского надзора в годы реформ пополнилась многими научными работами, противостоящими правовому нигилизму во взглядах и общественных отношениях 1.

К их числу принадлежит и научный труд, посвященный концептуальным проблемам развития прокуратуры России в условиях переходного периода 2. В этом труде, подготовленном коллективом ученых НИИ проблем укрепления законности и правопорядка под эгидой международного неправительственного объединения «Союз юристов», отстаивалась идея сохранения и укрепления традиционной российской прокуратуры, прокуратуры сильной, действенной и многофункциональной, всецело подчиненной задаче надзора за исполнением законов, действующих на территории России.

Эта позиция была поддержана законодателем. В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (17 ноября 1995 г.) в развитие положений Конституции РФ 1993 г. прокуратура представлена как единая федеральная централизованная система, осуществляющая от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов, преследующая цель обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 1).

Казалось бы, Закон поставил точку на дискуссиях о задачах и функциях прокуратуры, и речь могла идти только о частностях. Но это не так. Споры о судьбе прокуратуры продолжаются.

Активно пропагандируется и другая позиция, другой взгляд на прокуратуру как орган прокоммунистический, не поддающийся реформированию и потому подлежащий чуть ли не уничтожению путем изъятия у нее главной функции — функции надзора за законностью.

Среди правоведов сторонников таких взглядов на прокуратуру немного, но они отличаются особой активностью. К ним относятся те представители правовой науки, которые ориентированы на некие абстрактные академические принципы, далекие от жизненных потребностей. Ими проповедуются такие идеи, как противопоставление закона праву и возможность неисполнения «неправовых законов» по усмотрению правоприменителя; институты государственного обеспечения законности, включая прокуратуру, дискредитировались как «учреждения тоталитарного режима», рост преступности объявлялся естественным и потому терпимым проявлением «свободы личности», неизбежным следствием демократизации общества.

Существенным подкреплением этим разрушительным идеям и взглядам явилась известная «Концепция судебной реформы в Российской Федерации», келейно разработанная и без обсуждения принятая 24 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР. Позже этот официальный программный документ будет неоднократно оценен специалистами как акт незрелый, оторванный от жизни; законодательные органы страны будут игнорировать многие его предписания, но след свой он оставил и продолжает оставлять. Именно «Концепцией» объявлены антинародными и задачи, и деятельность дореформенных суда и прокуратуры, вся их работа, как и работа всей правоохранительной системы объявлена некачественной и несостоятельной 3.

Законодателю навязывается идея коренной ломки традиционной для России системы правоохранительных органов, отвергающая путь нормальных эволюционных преобразований 4. Суд, соответственно «Концепции», должен выглядеть как орган анемичный, свободный от обязанности установления истины и участия в доказывании, дистанцированный от задачи воздействия на преступность и от всей правоохранительной системы. Прокуратура освобождается от надзора за исполнением законов, соблюдением прав человека и гражданина и выполняет только функцию уголовного преследования и поддержания обвинения в суде.

Эти позиции нашли активную поддержку со стороны некоторых экспертов Совета Европы, которые, по нашему мнению, как и наши внутренние оппоненты, руководствуются отнюдь не стремлением упрочения правопорядка в России.

В последнее время оппонентами прокуратуры принят на вооружение новый аргумент — появление в правоохранительной системе России института Уполномоченного по правам человека. В проекте доклада Комитета по соблюдению обязательств государств-членов Совета Европы в части, касающейся критики российской прокуратуры, подчеркивается, что функция надзора за управлением должна принадлежать административным судам, а «функция защиты прав человека столь же несомненно должна принадлежать независимому от прокуратуры институту, например, уполномоченному по правам человека…».

И далее: «Как только такие институты будут созданы, соответствующие обязанности, связанные с защитой прав человека и гражданина, должны быть изъяты из ведения прокуратуры» 5.

Непонятная категоричность суждений (тем более применительно к суверенному государству)!

Закон «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» принят 26 февраля 1997 г. и в нем содержится правило о том, что его деятельность «дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод» (ст. 3).

Это — разумно, тем более, что омбудсман не имеет аппарата на местах, который мог бы заменить структуры централизованной прокуратуры.

Рекомендации Совета Европы, имеющие целью совершенствование систем защиты прав человека, не могут не приветствоваться. Но если они направлены на разрушение существующих механизмов защиты личности без реальной замены их более действенными, — такие рекомендации вызывают чувство недоумения и разочарования.

Реформы в России проводятся под патронажем западных экспертов. Утвердилась некая презумпция неполноценности отечественной правовой культуры и ее носителей. Инфантильная вера в бескорыстную помощь Запада и особую прозорливость его интеллектуалов, которые лучше россиян знают, что нужно России, не раз играла в нашей истории роковую роль и теперь способна обернуться трагическими последствиями.

Под флагом демократизации и внедрения идеологии рыночных отношений нарастает процесс разрушения государственных институтов, ослабления государственной власти и роли права, что создает благоприятные условия для криминализации экономики и нарастания коррупции госаппарата.

Судебно-правовая реформа, реализующая в известной мере эти установки, не привела пока ни к созданию подлинной судебной власти, стоящей на защите прав граждан и интересов общества, ни к укреплению механизмов контроля за соблюдением законов страны.

Кадры правоохранительных органов и прокуратуры, в частности, испытывают острый психологический дискомфорт, и если они пытаются выполнять функции утверждения законности, то скорее в силу внутреннего сознания профессионального долга, повинуясь традициям, нежели реальным условиям и разрушительным концепциям.