Условия, определяющие место и роль прокуратуры России

Вступление России в Совет Европы сопровождалось принятием Парламентской Ассамблеей заключения № 193 (Страсбург, 25 января 1996 г.), в п. V которого значится: «Ожидается, что будут приняты соответствующие стандартам Совета Европы новые законы о роли, деятельности и организации прокуратуры…».

Изучение правового положения и функций прокуратуры государств, входящих в Совет Европы, а также проведенные дискуссии показали, что европейские государства не знают единых стандартов построения и деятельности прокуратуры. Напротив, участники многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ (8–9 января 1997 г.) пришли к более конструктивным выводам. Было признано, что феномен прокуратуры следует оценивать в контексте социально-политических условий ее функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры народа и т. п. В итоговом документе встречи подчеркивалось, что изменение статуса, структуры, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых она является 7.

В сущности, этими рекомендациями была подтверждена старая мысль о том, что и право, и механизмы его реализации не могут изменяться произвольно. Их развитие социально обусловлено и задача законодателя — уловить, осознать реальные потребности общества, выявить факторы, которыми определяются и эти потребности, и характер их правового обеспечения.

Применительно к перспективам развития Российской прокуратуры такими объективными факторами являются:

состояние правопорядка и правозащитных механизмов в российском государстве в рассматриваемом историческом периоде;

характер взаимодействия прокуратуры с ветвями государственной власти в РФ;

перспективы развития российского федерализма;

отечественные традиции обеспечения реализации правовых норм, сформировавшиеся на почве российского национального менталитета (мировоззрения, психологии, правовой культуры);

общепризнанные принципы и нормы международного права;

рекомендации Совета Европы, ориентированные на западноевропейские правовые стандарты.

Есть и другие факторы, действие которых быть может не столь очевидно, однако не менее существенно. Это скрытые усилия некоторых зарубежных спецслужб, заинтересованных в развале державы и превращения ее в колониальный придаток западной цивилизации; это алчные интересы отечественных и полуотечественных криминальных сил, прорывающихся к власти с использованием неправедного финансово-ростовщического капитала; это и недостаточный уровень профессионализма в руководстве страной.

Многофакторность детерминации — характерная особенность любых сложных социальных процессов от преступности до законотворчества. С этим обстоятельством нельзя не считаться, анализируя неудачи реформ в России как в области экономики и права, так и применительно к институтам государственной власти.

Конечно, не каждый из упомянутых факторов поддается однозначной оценке, однако юридическая наука обязана и в состоянии улавливать их роль и значение в нашей динамично развивающейся правовой действительности.

Так, обнищание народа в экстремальных ситуациях перехода от централизованной экономики к стихии варварского рынка лежит на совести не только политиков, но и некоторых правоведов. Ведь это ими был предложен лозунг «разрешено все, что не запрещено законом» в условиях, когда право, защищавшее общенародное достояние, компрометировалось, а другого «права» просто не было. Разрушение правовой идеологии и права под прикрытием борьбы «с рудиментами тоталитарной системы», позволило исполнительной власти провести вполне криминальное разгосударствление собственности, созданной многими поколениями соотечественников, чисто мошенническую ваучеризацию, уничтожение индивидуальных сбережений граждан в соцтрудсберкассах.

В этих условиях были нежелательны для многих государственные контрольные механизмы, включая прокуратуру.

Именно в контексте этих событий и процессов становится понятной массированная атака новых идеологов «от. науки» на прокурорский надзор и прокуратуру, как государственный контрольный институт.

Общепризнанными характеристиками «переходного периода» от господства централизованной экономики и ценностей, соответствующих идее общенародного государства социалистического типа, к стихии и морали рыночных отношений являются резкое падение престижа права и нравственности, насаждение идеологии индивидуализма, эгоизма и вседозволенности, обогащения любой ценой, культа сильной личности.

Эти процессы, происходящие в России на рубеже XXI столетия, в целом можно характеризовать как процессы дестабилизации государственных и правовых институтов, разложения духовной культуры общества, падение дисциплины и индивидуальной ответственности во имя построения «цивилизованной капиталистической системы», способной пробудить дух соревновательности, конкуренции и, соответственно, повысить производственный потенциал страны.

Однако, как свидетельствует отечественная история, позитивные результаты крупных социальных преобразований (революции вооруженные и мирные) достигаются с большим трудом, если достигаются. Негативные же результаты проявляются сразу и с «непредсказуемыми» (для недальновидных реформаторов) последствиями.

Одним из них является незащищенность общественных интересов и интересов личности. Страх становится постоянной доминантой общественной и индивидуальной психологии — страх за свою жизнь, здоровье, имущество, благополучие семьи, будущее потомков.

Деятельность правоохранительных органов в известной мере ослаблена неопределенностью и противоречивостью законодательства и борьбой за собственное выживание (отток квалифицированных кадров, коррупция, потеря позитивных целей и стимулов). Укрепляют позиции теневая юстиция, криминальные авторитеты.

В ходе реформ 90-х годов все это осознавалось и реформаторами, и представителями правовых служб и правовой науки.

Находили отражение эти болевые проблемы и в ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию, и в декларациях других ветвей власти.

Несмотря на бюджетные трудности, принимались определенные меры по наведению правопорядка. Этому были подчинены краткосрочные федеральные программы борьбы с преступностью, меры по усилению поддержки правоохранительных органов, система которых была существенно расширена (органы таможенных служб, налоговой полиции и др.). Укреплялись позиции судебной власти, принимались важные для обеспечения правопорядка законодательные акты, включая Основной Закон страны — Конституцию РФ 1993 года.

Однако существенных сдвигов в преодолении правовой анархии и упрочении правопорядка не произошло. Эгоистические интересы нарождающегося класса новых собственников не укладывались в рамки права. И то надо сказать, что право в России всегда нуждалось в механизме контроля и жесткого принуждения. Это связано с особенностями общественного правосознания и психологии населения евроазиатских регионов, состоящими в отсутствии сформированной привычки соблюдения правовых предписаний, уважения к правопорядку.

Российский менталитет формировался на основе христианской морали, постулаты которой в понимании добра и зла, совести и чести, опережали значительно позже утвердившиеся правовые критерии оценки общественных отношений. Право всегда для индивидуального сознания оставалась внешней враждебной силой.

Октябрьская революция, подменившая на первых этапах право «революционным правосознанием», не укрепила авторитет права в России. Такое отношение к праву не было изменено в годы советской власти, несмотря на все усилия по «правовому воспитанию». Право не стало инструментом защиты ни личности, ни гражданского общества, и потому соблюдение его предписаний так и не превратилось «во внутреннюю потребность» индивида.

Нарастанию правового нигилизма активно способствует суверенизация субъектов Федерации, появление правовых актов, не всегда отвечающих федеральному законодательству, часто вступающих с ним в очевидное противоречие. Для прокурорского надзора возникла новая сложность, связанная с проблемой федерализации.

Установление определенной зависимости «губернских» прокуроров от органов власти субъектов Федерации уже при их назначении (ст. 129, п. 3 Конституции РФ и ст. 13 Закона О прокуратуре РФ), усиление этой зависимости в ходе деятельности отдаляет прокуроров регионов от центра и отнюдь не способствует утверждению единой законности на территории страны.

Было бы непростительным легкомыслием думать, что становление демократических институтов и рыночной конкуренции что-то изменило к лучшему. Ослабление государственного контроля развязало самые зловещие инстинкты как легионеров теневого бизнеса, так и отечественного чиновничества. Этому способствует и «помощь Запада» — уже легализована для западных бизнесменов дача взятки российским чиновникам. Более того, этот процесс всячески стимулируется, ибо суммы взятки учитываются и исключаются из налогооблагаемых сумм, как законные производственные издержки.

Не возлагая чрезмерных надежд на усилия правоохранительных органов и прокуратуры, в частности в обеспечении действия права, отметим, что альтернативы им пока нет.

Все это позволяет утверждать, что главным направлением развития прокуратуры в условиях правовой и социальной дестабилизации должно быть признано укрепление ее как многофункционального органа, осуществляющего надзор за соблюдением Конституции РФ и законодательства России.

Усилению роли прокурорского надзора за исполнением законов и повышению эффективности выполнения прокуратурой иных, вытекающих из ее государственно-правового статуса, функций (защиты прав граждан, уголовного преследования, поддержания обвинения в суде, надзора за законностью судебных решений и их исполнения, координации борьбы с преступностью и др.) требуют решения ряда организационно-управленческих вопросов и вопросов правового обеспечения деятельности прокуратуры.

Предложения, вытекающие из научных исследований роли прокуратуры и из результатов обобщения пожеланий практических работников, сводятся к следующему.

Требуется существенное улучшение качества подготовки и переподготовки кадров прокуратуры, с использованием специализированных программ обучения. Важное место в подготовке кадров должно занимать их воспитание (правовое, нравственное), преодоление негативных явлений в прокурорской среде, повышение требований к профессиональному уровню. Необходимость расширения состава прокуратуры и преодоления текучести кадров диктуется требованием обеспечения состязательности судебных процессов по уголовным делам, обеспечения участия прокуроров в гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве. Важным направлением работы Генеральной прокуратуры является совершенствование структуры ее аппарата, усиление связей со средствами массовой информации, повышение воздействия на общественное правосознание, формирование уважения населения к закону и правопорядку.

Успешному решению этих задач призвано способствовать законодательное обеспечение деятельности прокуратуры.

Многие предложения в этой связи касаются более четкого и содержательного отражения статуса прокуратуры, ее функций и полномочий в Конституции Российской Федерации, Законе о прокуратуре РФ, в уголовно-процессуальном и гражданско-процессуальном законодательстве.

Будущее прокуратуры мы связываем с задачей формирования правового государства, в решении которой прокуратура, как и другие органы правоохранительной системы, призвана внести свой вклад.

Между тем, привлекательность идеи правового государства определяется прежде всего характером тех социальных ценностей, которые обретут безусловную правовую защиту.

Правовое государство вполне может объявить приоритетами своей защиты ценности капиталистической стихии и рыночных отношений. Может как к святыне относиться к ростовщическому финансовому капиталу, источающему «из всех своих пор кровь и грязь», к предпринимателю, унижающему и ограбляющему носителей наемного труда.

Возможен и иной тип правового государства, когда право, добившись своего верховенства и неукоснительного авторитета, возьмет под жесткую защиту ценности социальной справедливости.

Только тогда можно будет рассчитывать на преодоление негативного отношения к праву, только тогда право станет общепризнанной социальной ценностью, обретет уважение и авторитет. Только тогда можно ставить вопрос о снижении уровня внешнего контроля за исполнением правовых предписаний и, возможно, об отказе от государственной функции надзора за исполнением законов.

От направления, в котором будет развиваться отечественная правовая система, в немалой степени зависит и правопорядок в стране и будущее прокуратуры — ее место в структуре государственных институтов, ее престиж в глазах россиян.