Участие прокурора в гражданском и арбитражном процессе

В настоящее время мы наблюдаем две полярные тенденции в этой сфере деятельности прокурора. Одна из них состоит в том, что проводимая в стране судебная реформа идет по пути усечения его прав как в гражданском, так и в арбитражном судопроизводствах. Так, необоснованно урезаны полномочия прокурора в арбитражном процессе, где они сводятся лишь к предъявлению заявлений в суд в защиту государственных и общественных интересов, принесение протеста на неправосудные постановления суда только по делам, возбужденным по инициативе прокурора. На иные незаконные постановления арбитражных судов прокурор не вправе принести кассационный протест.

Другая тенденция состоит в усилении и расширении прав прокурора, что отражено в Федеральных законах, принятых за последнее время. Так, в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции 1995 года) усилена позиция прокурора в части правозащитной функции. Для выполнения этой функции прокурору в п. 4 ст. 27 Закона представлены следующие полномочия: в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемые в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности» в ст. 29 специально указал на то, что права профсоюзов могут быть защищены в судебном порядке по заявлению прокурора. Аналогичное положение содержится в Федеральном законе от 24 ноября 1995 г. (в новой редакции) «О коллективных договорах и соглашениях», в ст. 28 которого предусмотрено, что дела о наложении штрафов на виновных лиц, уклоняющихся от заключения коллективных договоров либо не выполняющих их условия, рассматриваются по заявлению прокурора. Необходимость обязательного участия прокурора в гражданском процессе подтверждена и вновь принятым Семейным кодексом РФ, ст. ст. 70, 73 которого предусматривают обязательное участие прокурора при рассмотрении в судах гражданских дел о лишении или ограничении родительских прав.

Федеральный закон от 28 августа 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» в ст. 2634 предусмотрел правило о том, что дела об установлении усыновления ребенка суд рассматривает с обязательным участием самих усыновителей, представителя органа опеки и попечительства, а также прокурора. И, наконец, Федеральный закон «О судебных приставах» в п. 4 ст. 19 предусмотрел следующее: «Надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры». Соответствующее дополнение внесено в Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», принятый Государственной Думой РФ 23 декабря 1998 г. и подписанный Президентом РФ 10 февраля 1999 г.

Складывающиеся тенденции развития федерального законодательства в области охраны конституционных прав граждан и интересов общества свидетельствуют о том, что полномочия прокурора в гражданском судопроизводстве должны быть расширены в части его надзорных функций.

Переход к рыночным отношениям в Российской Федерации означает не отдельные изменения государственной политики в области экономики, а ее коренные преобразования. К ним, в первую очередь, можно отнести смену государственной собственности на иные формы, в том числе и частную, путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, развитие конкуренции и антимонопольной деятельности, широкое распространение системы кредитования, свободу договорных отношений, законотворчество субъектов Федерации.

Нельзя не отметить, что при такой ситуации государство вынуждено отводить большую роль правоохранительным органам, правосудию, в том числе арбитражным судам.

Укрепление законности во всех сферах деятельности невозможно без вмешательства органов прокуратуры. Именно поэтому законодатель наделил прокурора самостоятельным правом на обращение в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов.

Участие прокурора в арбитражном процессе не только актуальное направление деятельности прокуратуры, но и перспективное. В связи с этим обосновывается ряд предложений по совершенствованию законодательства о полномочиях прокурора, в том числе и связанных с расширением его функций.

В отличие от ч. 3 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» арбитражным процессуальным законодательством не предусмотрена возможность вступления прокурора в дело на любой его стадии. Такое вступление возможно лишь посредством предъявления иска, возбуждения производства в суде апелляционной или кассационной инстанций подачей соответствующей жалобы, а также возбуждения производства в суде надзорной инстанции через принесение надзорного протеста.

Вступивший в арбитражный процесс путем предъявления иска прокурор пользуется всеми правами и несет обязанности истца.

Он может изменить основание или предмет иска, отказаться от иска. Он обязан обосновывать и доказывать предъявленный иск. Однако истцами по этим делам должны выступать предприятия, организации, органы государственной власти и управления, индивидуальные предприниматели, в интересах которых заявлен иск. Прокурор, не являясь в материально-правовом смысле субъектом спора, имеет лишь процессуальный интерес в решении спорного правоотношения. В связи с последним обстоятельством, а также в силу действия принципов диспозитивности и состязательности, прокурор не может заключить мировое соглашение по спору. Отказ истца от иска, который был предъявлен в его интересах прокурором, влечет оставление иска без рассмотрения. Вместе с тем на практике возможны случаи, когда, например, обе стороны по сделке не заинтересованы в признании сделки недействительной, противной государственным и общественным интересам. В подобной ситуации следует предусмотреть возможность отстаивания прокурором государственных интересов в противовес волеизъявлениям сторон по сделке.

В отличие от положения прокурора в гражданском судопроизводстве, Арбитражный процессуальный закон не предусматривает возможности участия в деле прокурора по инициативе арбитражного суда, а также случаев прямого предписания о рассмотрении дел с обязательным участием прокурора.

Подобный пробел в арбитражном процессуальном законодательстве отрицательно сказывается на эффективности работы, как прокуратуры, так и арбитражного суда. Эта ситуация требует дополнения АПК РФ нормой, характеризующей процессуальные полномочия прокурора, участвующего в деле, и наделяющей его правом самостоятельно изменять предмет и основания иска, заявлять дополнительные исковые требования, отказа от иска, обжалования (опротестования) в апелляционном порядке судебных актов по арбитражным делам по искам прокуроров.

Было бы целесообразно привести АПК РФ в соответствие с Законом «О прокуратуре Российской Федерации» и включить в АПК РФ правомочие по принесению прокурором апелляционных и кассационных протестов, а не соответствующих жалоб.

Кроме того, отсутствие среди полномочий прокурора в арбитражном процессе права на принесение апелляционных и кассационных жалоб (или, как нам кажется более правильным, — соответствующих протестов) по делам, возбужденным не по искам прокуроров, необоснованно снижает его правовой статус. Это негативно влияет на возможность своевременного и оперативного прокурорского реагирования на незаконные или необоснованные решения арбитражного суда, которые могут удовлетворять противозаконные интересы сторон и в то же время нарушать государственные или общественные интересы. В подобных случаях наделение прокурора правом принесения апелляционных и кассационных протестов согласовывалось бы с функцией защиты правопорядка в России.

В АПК РФ необходимо включить дополнительное полномочие руководителей Генеральной прокуратуры РФ на приостановление исполнения вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов, по которым принесен протест в порядке надзора этим должностным лицом Генеральной прокуратуры РФ 8.

Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел. Весьма спорным при обсуждении вопросов Судебной реформы оказался вопрос о функциях прокурора, участвующего в рассмотрении судами уголовных дел.

Позитивное решение этого вопроса состоит в том, что в суде первой инстанции прокурор выполняет функцию поддержания обвинения от имени государства. При этом он пользуется процессуальным статусом стороны и выполняет обязанность обоснования, доказывания обвинительного тезиса, либо отказа от обвинения при его неподтверждении.

Это положение было отражено в проектах УПК РФ, зафиксировано в новом УПК и, в сущности, перестало быть спорным.

Споры велись по другим вопросам: выполняет ли прокурор в суде первой инстанции функцию надзора за законностью действий и решений участников процесса, какова его функция в вышестоящих судах и процессуальной стадии исполнения приговора, какими должны быть пределы полномочий прокурора в решении судьбы обвинения в состязательном процессе.

Отвечая на эти вопросы, мы исходим из того, что функция прокурора как обвинителя в суде первой инстанции не является односторонней, в отличие от функции защиты.

Прокурор в определенных случаях обязан отказаться от обвинения, — адвокат РФ не вправе отказываться от принятой защиты; прокурор выполняет государственно-правовую функцию, остается представителем системы прокуратуры и потому обязан реагировать на любые случаи нарушения закона. На адвокате такая обязанность не лежит: он представляет интересы частного лица и действует в пределах, не противоречащих этим интересам. Прокурор обязан опротестовать незаконное решение (приговор) суда, независимо от того, отвечает это интересам обвиняемого или им противоречит. Адвокат ограничен и в этом отношении пределами принятого поручения.

Таким образом, из процессуального положения прокурора как стороны обвинения в состязательном процессе правомерно делать вывод о равенстве его прав с правами других участников процесса в доказывании, но нет оснований уравнивать иные полномочия, в частности, обязанности сторон.

Выступая обвинителем в суде первой инстанции, прокурор выполняет обязанность реагирования на нарушения закона. Это — способ реализации его надзорных полномочий, которые усиливаются и оказываются доминирующими при опротестовании решений суда первой инстанции и при рассмотрении дел в вышестоящих судах, а также в стадии исполнения приговоров.

В контрольных судебных инстанциях — кассационной и надзорной, при пересмотре судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам прокурор, как известно, не поддерживает обвинения, а высказывает свое мнение (заключение) о законности и обоснованности обжалованного или опротестованного приговора, способствуя тем самым правильному разрешению дела, т. е. выступает как представитель органа надзора за законностью.

Такова же его роль и при рассмотрении судом вопросов, возникающих при исполнении приговоров (согласно ч. 6 ст. 399 УПК РФ в судебном заседании вправе участвовать прокурор, который высказывает свое мнение по рассматриваемым вопросам).

Указание в новом УПК РФ только на обвинительную функцию прокурора — ст. 37 УПК — не соответствует ни его действительному процессуальному статусу, ни реальному положению дел, дезориентируя прокурора как участника уголовного судопроизводства.

Проводя в отечественном судопроизводстве идею состязательности англо-американского образца, авторы Закона о суде присяжных, а затем и авторы последней редакции УПК из числа противников прокуратуры, вопреки давней традиции отечественного судопроизводства, отказ прокурора от обвинения сделали обязательным для суда. При этом сторонники неурезанной судейской независимости не хотят слышать, что таким образом они ограничивают власть суда и отдают судьбу дела в руки прокурору.

Правосудие перестанет быть полноценным, если будет исключена судебная проверка обоснованности отказа прокурора от обвинения, как и проверка признания обвиняемым своей вины, упрощающая ныне судопроизводство (гл. 40 УПК РФ).

Контроль за соблюдением законов прокурором и судом должен быть взаимным с несомненным признанием приоритета правосудия — такова основа их взаимодействия.

Вызывают недоумение те решения нового УПК РФ, которые ослабляют традиционные функции прокурора без видимых дивидендов для престижа суда. К числу решений, которые нельзя не признать одиозными, следует отнести замену привычных, устоявшихся понятий новыми. Практическим работникам придется привыкать к именованию протеста представлением, а заключение прокурора мнением. Ученые-юристы начнут отыскивать в этих реформаторских потугах некий глубинный смысл, которого на самом деле не было изначально.

Примечания

См.: Состояние законности в Российской Федерации (1993–1995 гг.). М., 1995; Прокуратура. Законность. Государственный контроль. М., 1995; Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1997; Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию Российской прокуратуры). М., 1997; Прокуратура и правосудие в условиях судебно-правовой реформы. М., 1997; Бессарабов В. Г. Прокуратура в условиях становления российской политической системы. М., 1998; Бойков А. Д. Третья власть в России. М., 1997; Прокуратура в правовом государстве. М., 1997 и др.

См. Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период) / Под редакцией Ю. И. Скуратова. М., 1994.

См. Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 8–16.

См. Концепция судебной реформы. С. 31.

Проект доклада от 19 декабря 1997 г.

Доклад, подготовленный экспертами рабочей группы по реформе судебной системы Российской Федерации в виде «Совместной программы сотрудничества между Российской Федерацией и Советом Европы» (8 марта 1996 г.), а также «Предварительный проект доклада» Комитета по соблюдению обязательств государств-членов Совета Европы (19 декабря 1997 г.).

См. Прокуратура в правовом государстве. С. 157–158.

См. Н. П. Шарыло, Л. А. Прокудина «Процессуальный статус прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве». В сб. Прокуратура и правосудие в условиях судебно-правовой реформы. М., 1997 г. С. 192–199.