Тема 19. Конституционная история Англии XVIII—XIX вв.

Английская конституция в послереволюционный период. — Про­исхождение кабинета министров. Монарх и кабинет мини­стров. — Происхождение и роль двухпартийной системы. Монарх, парламент и двухпартийная система. — Избирательные рефор­мы 1832, 1867 и 1884—1885 гг. — Судебная реформа. — Админист­ративное право и административная юстиция. — Создание граж­данской службы. — Британская империя.

Английская конституция в послереволюционный период   \

Главным изменением в государственном устройстве и резки-f ме правления после революции 1688 г. стало перемещение значи-1 тельных властных полномочий от короны к палате общин и усиле­ние зависимости королевской власти от парламентской. С этой точ­ки зрения весь период конституционной истории от "славной рево­люции" до реформы избирательной системы 1832 г., открывшей доступ к парламентской политической арене новым социальным группам, может быть назван режимом парламентской олигархии. В этот период происходит упрочение важнейшего института пра­вительственной власти — Кабинета министров. Утверждается практика формирования состава этого кабинета на партийной ос­нове. Назревает потребность в модернизации избирательной систе­мы и судебных учреждений. Все эти перемены легко объяснимы с организационной точки зрения и менее всего — с позиции консти­туционного права.

Обсуждение последнего вопроса зависит во многом от того, что следует считать конституцией — наличие письменного текста основного закона, поставленного выше других по авторитетности и силе действия, или же наличие устойчивых властных учрежде­ний государства, взаимодействующих между собой и с граждана­ми на основе правовых обычаев и основных законов.

Со времени Кларендонских конституций 1164 г., изданных Генрихом II, в которых перераспределялись духовная и светская юрисдикции, термин "конституция" стал использоваться гораздо реже, вместо него предпочитали употреблять слова "ассиза", "хартия", а позднее "статут" или "ордонанс". Все они обозначали

вводимый в действие закон или сборник законов. И только начи­ная с XVIII в. слово "конституция" стало употребляться в един­ственном числе для обозначения всей политической структуры об­щества, его законодательных и административных органов с их функциями и правами, а также обязанностями подданных в отно­шении этих органов.

Видный общественный деятель XVIII столетия лорд Честер-фильд сказал однажды, что Англия является единственной стра­ной, которая имеет конституцию. Автор этого обобщения хорошо знал то, о чем говорил. Он был членом парламента с 1715 г, за­тем членом палаты лордов, наместником в Ирландии, госсекрета­рем и т.д. Однако спустя примерно столетие другой авторитетный знаток современной конституционной истории француз А. Токвиль скажет, что Англия является единственной страной, которая не имеет конституции.

Самая характерная особенность становления государственных властных учреждений в Англии — это постепенность. Так, на­пример, возникновение современных представительных учрежде­ний на личной (палата лордов) и территориальной представитель­ной основе (общины) нельзя даже зафиксировать хронологичес­ки. Более отчетливыми предстают некоторые структурно-функ­циональные контуры организации власти сильно отличаются организация феодальной (сеньориальной) монархии Вильгельма Завоевателя (XI в.) и современная парламентарная монархия,! начало которой положено переменами периода "славной револю-| ции".

Ни английские юристы, ни законодатели не отказываются от употребления термина "конституция". В одном из актов пар­ламента начала XVIII в. говорится. "Для лучшей охраны консти­туции и свободы парламента постановлено и объявлено.. что... после окончания срока ныне существующего парламента ника­кое лицо не будет признаваться способным заседать или пода­вать голос в качестве члена палаты общин... если оно не будет владеть недвижимостью., а именно получать ежегодный доход в шестьсот фунтов, остающийся за вычетом налогов, для каждо­го рыцаря графства, и ежегодный доход в триста фунтов... для каждого горожанина парламентского местечка (бурга) или баро­на ." (Акт об обеспечении свободы парламентов путем дальнейше­го установления условий членства для заседания в палате об­щин, 1710 г.).

Наиболее обстоятельной и авторитетной интерпретацией ан­глийской конституции стала концепция А. Дайси, который в кон­це прошлого века определил английское конституционное право (the Law of Constitution) как "совокупность правил, прямо или кос­венно относящихся к распределению или осуществлению верхов-

414

Часть II Современная история

ной власти в государстве". Следует напомнить, что примерно в этих же характеристиках Аристотель определял государственное устройство, специально выделяя в нем момент упорядоченного распределения власти. К источникам английского конституционного права, точнее говоря, к источникам конституции как правового института Дайси относит письменные документы, обычное право, конституционные соглашения

К письменным документам относятся договоры (Великая хар­тия вольностей 1215 г, Билль прав 1689 г, Акт об устроении 1701 г), трактаты, или договорные соглашения (Акт унии с Шот­ландией 1706 г и с Ирландией 1800 г.), и статуты Последние пред­ставляют собой законы, проведенные обычным порядком через парламент и утвержденные королем Из них лишь немногие име­ют отношение к конституционному строю и политической органи­зации государства (все они сравнительно недавнего происхожде­ния). Это избирательные законы, законы об учреждении новых де­партаментов министерств, законы, касающиеся организации судов С XV в наблюдается увеличение числа законов в области регули­рования администрации, что ранее происходило на основе ного права

Обычное право представляет собой требования обычного пра­ва (правового обычая), снабженные после прохождения через парламент юридической санкцией (возможностью привлечь к от­ветственности) и обязательные для судов. Они сохраняются тра­дицией и являются основой судебных решений. Долгое время именно в Англии обычное право служило главным источником как частного, так и публичного права (самого этого разделения на две отрасли в английском правоведении не существует) До начала XX в. на обычное право опиралась главным образом суще­ствующая организация трех властей, монархическая форма прав­ления и до некоторой степени порядок престолонаследия. Обычаем регулировались также почти все королевские прерогативы, прин­цип безответственности и неприкосновенности короля ("король не может быть не прав"), существование парламента, разделение его на две палаты, состав палаты лордов, организация Тайного совета и др

Конституционные соглашения (конвенции) очень близки по значению правовому обычаю и отличаются от него тем, что со­вершенно лишены юридического авторитета. Суды их не призна­ют, однако носители политической власти обязаны им подчинять­ся. По оценке английского правоведа Фримэна, они образуют целую систему политической нравственности, т.е. целый свод пра­вил, которыми должны руководствоваться государственные дея­тели, и на практике они считаются столь же священными, как и любой принцип Великой хартии или Петиции о правах. Возмож-

Тема 19 Конституционная история Англии XVIII—XIX вв

415

но, этой характеристикой навеяно высказывание Салтыкова-Щедрина, правда, в другом контексте и по другому случаю, о том, что конституция есть не что иное, как правила политиче­ской учтивости

Значение этих правил таково, что с их помощью, как отме­чают историки права, возможно не только созидание, но и раз­рушение "Не меняя буквы закона, искажают его дух" (Франке-виль) Так и произошло, например, с лишением Тайного совета короля всего его былого авторитета после упрочения авторитета и власти кабинета министров Конституционными соглашениями нередко дополнялись и изменялись фактически многие записанные конституционные принципы (например, принцип распределения властных полномочий между королем, парламентом и правитель­ством)

В результате перемен, вызванных законодательными и по­литическими новациями двух революций XVII в, в Англии офор­милась парламентская конституционная монархия, т е такой способ организации учреждений верховной власти в государстве и такое ее распределение, при которых власть монарха ограни­чивается фиксированными властными полномочиями представи­тельного собрания нации и основными (общеустроительными) за­конами государства Для конституционных монархий XVIII— XIX вв стали характерны рост и усиление административно* власти — власти централизованной, бюрократизированной и прс фессионализированной Обновление в этом направлении началось с группы носителей высших административных полномочий функций

Судебная власть и процесс. После утверждения правила несменяемости судей, пока они "ведут себя хорошо", в судебную! практику были внедрены еще несколько важных правил и проце-| дур, способствовавших большему авторитету и гуманной направ-| ленности суда.

Долгое время право на суд присяжных рассматривалось как! привилегированное право обвиняемого, который отрицает свою! вину В случаях обвинения в преступлениях средней тяжести (,лшс-[ диминор) молчание подсудимого в ответ на вопрос, согласен ли он! подвергнуться суду с участием присяжных, приравнивалось к при-[ знанию его вины, что влекло за собой обвинительный приговор) без всякого разбирательства

При обвинении в тяжком преступлении (фелони) в случае от-| каза от суда присяжных обвиняемый подвергался изнурительной и I болезненной процедуре Ему клали на грудь тяжелые железные! брусья и давили на них, понуждая к согласию на суд присяжных. Иные предпочитали смерть под брусьями перспективе подверг-1 нуться иным испытаниям на означенном суде. Это влекло за собой

416

Часть II. Современная история

Тема 19. Конституционная история Англии XVIII—XIX вв.

417

прекращение дела и избавляло от конфискации имущества. Отя­гощение с брусьями было отменено только в 1772 г., хотя молча­ние обвиняемого во время предложения суда присяжных истолко­вывалось как признание своей вины. Только в 1827 г. был принят статут, согласно которому "стоящий молча" считается непризна­ющим свою вину, а не наоборот.

В XVII—XIX вв. произошел постепенный отказ от примене­ния пыток, а в делах с участием присяжных вообще вышел .из употребления допрос обвиняемого. В этот же период происходит отмена повышенного имущественного ценза для участия в суде в качестве присяжного (ранее присяжный должен был состоять вла­дельцем дома или земельного участка с доходом не менее 100 ф. ст. в год и престижной работой). Введение бесплатной юридической помощи населению и ряд других гуманных нововведений сделали английский судебный процесс вполне современным по форме.

Происхождение кабинета министров. Монарх и кабинет министров

Подобно многим другим английским политическим учрежде­ниям, кабинет в окончательном виде был организован не по коро­левскому повелению и не в соответствии с парламентским актом. Он ведет свое происхождение из обыкновения первых Стюартов втайне совещаться с узким кругом приближенных. Еще Яков I и Карл I любили собирать особо доверенных министров и создавать из 30—40 членов Тайного совета более малочисленный совет. Од­нако имена таких приближенных довольно быстро становились из­вестными, и первый малый совет получил уничижительные про­звища "хунта", "шайка", "кабинет". Такое название было дано самому непопулярному собранию министров Карла П в 1668—1671 гг., в которое вошли, в частности, Клиффорд, Арлингтон и Бэкингем. Начальные буквы фамилий этих советников составили первые три буквы слова "кабинет".

Любимый советник Карла II канцлер лорд Кларендон выбрал из Тайного совета шесть лиц и составил из них особый комитет со специальной миссией — заведовать сношениями с иностранными государствами. Но комитет к внешним заботам присовокупил и внутренние. Он стал собираться регулярно и превратился в учреж­дение, которое активно содействовало укреплению личной влас­ти короля. Вполне понятным было недовольство парламентариев подобной перегруппировкой властных функций и должностных лиц, особенно после того как стали известны многие злоупотреб­ления того или иного министра.

После "славной революции" и смены династии наследствен­ная монархия в известной мере сменилась договорной ("случай­ной") и абсолютизм королевской власти оказался поколебленным навсегда. Однако в первых формулировках полномочий короля и парламента ничего не было сказано о Тайном совете, о каби­нете и высших чиновниках королевской администрации. С при­ходом Ганноверской династии после 1714 г. начинается эволюция кабинета в сторону его современного статуса и деятельности. Из послушного орудия короля он превращается в учреждение, ко­торое "сдерживает и связывает его волю" (Дюприе). Особенно перспективными оказались столкновения старых королевских слуг с вигами при Вильгельме Оранском, когда министров из числа тори удалили и в кабинете остались лица одной ориентации — либеральное крыло вигов. Эта перемена и составила содержание "бесшумной революции" 1694—1696 гг. в верхнем эшелоне вла­сти, совершенной партией вигов. В следующее царствование ко­ролевы Анны состав кабинета был однородным или смешанным в зависимости от предпочтений королевы или интриг при дворе.

Следующий правитель Георг I, будучи, как и его предки из Ганноверского дома, немцем по воспитанию и образованию, был мало знаком с порядками и делами своего нового королевства и предпочитал передавать заведование внутренними делами коали­ции самых ревностных приверженцев династии и доверенным ми­нистрам. Король даже не знал языка своих подданных, а его пре­мьер Вальпол и министры не говорили ни по-немецки, ни по-французски, поэтому король вынужден был прибегать в разгово­ре к варварскому латинскому наречию. В силу таких неудобств он вскоре вообще перестал присутствовать на совещаниях кабинета и довольствовался докладами одного из министров о принятых ре­шениях. Стремление к большей упорядоченности процедуры засе­даний кабинета и его сплочению вызвало потребность в председа­тельствующем — первом министре.

В 1721 г. Георг I был принужден палатой общин поручить формирование кабинета Вальполу, и это стало памятным преце­дентом, поскольку был подобран сильный и сплоченный прави­тельственный состав, который находился у власти 22 года. Роберт Вальпол, искусный финансист и не менее талантливый парла­ментский политик из партии вигов, закончил свою политическую карьеру неожиданным маневром —уходом в отставку в 1741 г. после того, как ему пришлось осознать реальную невозможность управлять страной без доверия и поддержки парламента. С ним же был связан и другой важный прецедент: он был последним ми­нистром, которого хотели привлечь к судебной ответственности по политическим мотивам. С этого времени отставка министра вое-

418

Часть II Современная история

принимается достаточной мерой наказания, делающей излишним \ ^ процесс привлечения к ответственности в порядке импичмента.   '

Состав и функции кабинета. Вначале кабинет не был отя- * гощен какой-либо персональной ответственностью или рациональ­ным распределением обязанностей, скорее наоборот. При Тюдо­рах звание члена Тайного совета давали чаще всего в качестве почетного титула — людям, которым, по словам историка Ма-колея, "никаких тайн не доверяли и у которых никаких советов не спрашивали". При Стюартах особо приближенными были но­сители следующих должностных обязанностей (все они назнача­лись на эти должности королем): лорд-канцлер, лорд-казначей, хранитель тайной печати, госсекретари. После того как утверди­лась практика управления при помощи кабинета министров, министрами стали называться главы всех отраслей исполнитель­ной власти, на которые распадается повседневное управление страной, но сами отрасли не отличались упорядоченностью и строгой дифференцированностью. Кроме того, и министры не были равными по положению — одни возглавляли обособленные и автономные отрасли управленческой деятельности, другие пребывали в роли глав департаментов, находящихся в подчине­нии у тех или иных министерств.

До конца XIX в. существовали 11 главных отраслей управле­ния: по делам колоний, внутренних дел, внешних сношений, во­енная, финансовая и некоторые другие, а также пять второстепен­ных отраслей: народного просвещения, ведомство почтовое, обще­ственных работ, ведомство по управлению делами Шотландии и Ирландии. Среди традиционных высших должностей сохранили свое значение следующие: первый лорд казначейства (эта долж­ность обычно была связана с должностью первого министра по со­вместительству), председатель Тайного совета (обязанности пред­седателя стали в основном формальными, однако в его ведении находился контроль над управлением делами народного просвеще­ния, который сосредоточивался в руках вице-председателя), лорд-лейтенант Ирландии (он значился вице-королем, но фактическое руководство находилось в руках госсекретаря по делам Ирландии), лорд-хранитель тайной печати, канцлер герцогства Ланкастерского и др.

Одним из требований принципа разделения властей как необ­ходимого условия предотвращения узурпации высшей правитель­ственной власти и гарантированности пользования гражданскими свободами является несовместимость должностей в различных вет­вях государственной власти — исполнительной, законодательной и судебной.

Тема 19. Конституционная история Англии XVIII—XIX вв.                                                                                                                                                                                                   419

В программном документе левеллеров "Народное соглаше­ние" от 15 января 1649 г. было записано, что в целях "правиль­ной" организации народных представителей ни один член госу­дарственного совета, ни один казначей и сборщик публичных средств и т.д. не должен, пока состоит в должности, быть изби­раем, и если избрание состоялось, то оно признается недействи­тельным. То же самое относится и к практикующему юристу — если его избирают в народные представители или в государ­ственный совет, "он признается не имеющим права заниматься судебной практикой, пока состоит в этих должностях". В Акте об устранении 1701 г. было зафиксировано аналогичное положе­ние — "никакое лицо, которое занимает какую-либо платную должность или место, подчиненные королю, или получает пен­сию от короны, не может состоять членом палаты общин". Это положение отменено, в том числе для министерских должностей, актами 1705 и 1707гг.

Сложившаяся в XVIII столетии политическая практика прочно связала статус члена правительства со статусом членства в пар­ламенте. Министры должны быть или депутатами палаты общин или членами палаты лордов. Однако и здесь имеет место взаимное уравновешивание властей — между правительством и парламен­том, отчасти между двумя палатами. Т. Джефферсон писал, что "английская конституция опирается на честность палаты общин и мудрость палаты лордов" (Заметки о штате Вирджиния // Поли­тическая философия Томаса Джефферсона. М., 1996. С. 221). Фор­мально монарх назначает премьер-министра "по своему усмотре­нию" (at His pleasure), однако непременно из членов парламент­ской фракции большинства.

Происхожление и роль лвухпартийной системы. Монарх, парламент и лвухпартийная система

Термин "партия" сам по себе очень старый. В первоначальном и наиболее употребительном смысле он означал грубое политиче­ское размежевание внутри общества, в частности некоторую груп­пу лиц, которые соперничают между собой по общественно важ­ным делам. От времен Перикла или византийских императоров до Флоренции эпохи Возрождения или Великого Новгорода с его ве­чевыми собраниями люди так или иначе группировались в слабо­сплоченные конкурирующие объединения определенной групповой ориентации (племенной, сословной, профессиональной, политичес­кой и т.д.).

Частые конфликты и насильственные формы их разреше­ния, которые сопровождали такие размежевания, способствовали

420

Часть II Современная история

возникновению дурной славы и прозвищ для партийных группи­ровок. Так, названия двух политических группировок, которые начали формироваться при Карле II и сильно поляризовались в правление Якова II, были позаимствованы, по некоторым тол­кованиям, из лексикона ирландских мятежников, известных кри­тиков англо-саксонских порядков Группа консервативно и жес­тко настроенных роялистов, выступавших в союзе с крупной земельной знатью, получила название тори (так ирландцы име­новали вымогателей), а группа противников королевского абсо­лютизма из числа землевладельцев, промышленников, торгово-финансовых кругов получила название виги (от слова "крылья", в том числе крылья-фланги мятежного войска). Этим названием характеризовали местных протестантов (сами ирландцы были ка­толиками).

Иногда размежевание шло по иным основаниям и с иными целями. В обыденном сознании и даже в восприятии образованной публики партийные группировки ассоциировались с неким "злом", с беспокоящей всех угрозой общественному порядку и делу "спра­ведливости" при осуществлении правительственной власти. Так, в лексиконе французских публицистов революционного периода та­кие партийные размежевания различались между собой: "гора'у "болото", "бешеные" и др. Во время Английской революции npot изошло отмежевание более радикального крыла уравнителей ("истинные левеллеры") от более умеренного крыла этой в це­лом очень радикальной в масштабах общества партийной группи­ровки.

Партии тори и вигов не были поначалу организационно оформленными; они не собирались на съезды и не имели выбор­ных органов. В стране существовали не члены партии, а толь­ко ее сторонники. Основной ареной их активности был парламент и околопарламентская деятельность. Так, усилиями вигов через парламент был проведен закон о судебных гарантиях защиты свободы личности (Хабеас корпус акт 1679 г.). Бескровная "слав­ная революция" была также их делом, но уже при совместных усилиях с группировкой тори. После утверждения кабинетной формы организации и осуществления высшей административной власти премьер-министры стали пользоваться ею для реализации партийного политического курса с опорой на поддержку в пар­ламенте.

Вскоре обнаружилось, что если у правительства нет поддер­жки в парламенте, то ему не удается провести необходимый за« кон или утвердить бюджет. Парламент перестает довольствовать*-ся отвоеванными у короля законодательными и статусными полно*-мочиями и привилегиями и постепенно берет на себя контроль за

Тема 19. Конституционная история Англии XVIII—XIX вв.

421

действиями исполнительной власти. Так возникает ответственное (подотчетное) правительство — ответственное в первую очередь перед парламентом. Однако в своем противостоянии парламенту правительство не во всем оставалось зависимым и беззащитным. В ответ на требование о своей отставке оно могло заручиться ко­ролевским указом о досрочном роспуске парламента и о назначе­нии его новых выборов. Победив на выборах, сформировавшая пра­вительство политическая партия, партия большинства в парламен­те, могла остаться у власти или в случае поражения уступала место соперничающей партии.

Первый роспуск парламента, совершенный в интересах каби­нета, которому угрожала отставка, произошел при консерваторах, когда премьер-министром был Питт-младший. Он правильно оце­нил ситуацию и выиграл на перевыборах. Столь же успешными были маневры с роспуском критически настроенного состава пар­ламента в 1807 и 1831 гг. Однако случались и просчеты (в 1834 и 1847 гг.). Поскольку выборы и перевыборы —вещь не только хло­потная, но и весьма дорогая, обе стороны со временем стали при­держиваться более осторожной политики: парламент сдерживает правительство, а правительство — палату общин.

Размежевание сил на две крупные политические группиров­ки, их устойчивое соперничество привели к созданию двухпар­тийной системы участия в создании и проведении партийно-по­литического курса и осуществления политической власти. Таким оказался итог длительного соперничества (с переменным успехом) партий тори и вигов. Побеждающая на выборах партия образует в парламенте фракцию большинства, ей по традиции поручают фор­мирование персонального состава кабинета министров. Его форми­рует лидер парламентского большинства, будущий премьер-ми­нистр, а побежденная партия переходит в официально признава­емую и санкционируемую обычаем перманентную оппозицию, ко­торой присваивается вполне определенный и несколько странно звучащий титул "оппозиция его (ее) величества".

Лидер английских социалистов Г. Ласки писал в конце 30-х гг. XX столетия, что в Англии государство управлялось фактически одной партией с 1689 г. Эта партия просто разделялась на два кры­ла, но ссоры между ними всегда носили характер семейных раз­доров и неизменно завершались компромиссами. Более проница­тельным выглядит суждение правоведа Лоуэлла, заметившего в работе, 1912 г., что выражение "оппозиция его величества" явля­ется "величайшим вкладом XIX века в искусство управления, так как оно предполагает, что партия, отстраненная от власти, сохра­няет полную лояльность по отношению к государственным инсти­тутам и всегда готова снова прийти к власти, не нарушая полити­ческих традиций страны".

422

Часть II. Современная история

Тема 19. Конституционная история Англии XVIII—XIX вв.

423

Избирательные реформы 1832, 1867 и 1884—1885 гг.

Еще Кромвель собирался отменить средневековые формы пред­ставительства в парламенте нации, однако их восстановление про­изошло отчасти при самом Кромвеле (в 1657 г. была восстановлена палата лордов), отчасти при последних Стюартах. В течение XVIII столетия из 658 депутатов парламента мелкие города и селения, даже "гнилые местечки" (заброшенные деревни) выбирали 467 де­путатов. Фактически это представительство контролировалось знат­ными землевладельцами при помощи специальной процедуры. Голо­сование было открытым. Депутатов называли заранее (это делали местные лендлорды), и тех, кто их не поддерживал, наказывали. Подсчитано, что примерно 424 депутата из числа парламентариев были фактически назначены местными землевладельцами.

Лондон с полумиллионным населением имел представитель­ство в четыре депутата, тогда как в малонаселенных и брошенных селениях, так называемых карманных местечках, проживали по 3—4 избирателя на одно депутатское место. Депутатским местом нередко приторговывали, оценивая его примерно в 2 тыс. ф. ст. Од­нако рост новых городов, усиление влияния на политику промыш­ленного и торгово-финансового сословий, а также реформаторс­кая активность партии вигов приблизили проведение давно назрев­шей избирательной реформы, что и произошло в 1832 г.

В ходе этой реформы, как и последовавших за ней в течение XIX в. еще двух реформ, были осуществлены перемены в двух на­правлениях: произведено перераспределение избирательных окру­гов и расширен круг самих избирателей. Были лишены представи­тельства 56 местечек, сокращены квоты еще 30 местечкам. Высво­божденные таким образом 146 мест были переданы в пользу городов, графств и регионов Шотландии, Ирландии и Уэльса. За счет изме­нения избирательного ценза был увеличен на треть корпус избира­телей. В графствах избирателями стали собственники и арендаторы земли с доходом 10 ф. ст. в год, в городах — собственники и аренда­торы домов и других строений с тем же размером годового дохода. Таким образом, главным цензом, делающим возможным участие в политической жизни, стал размер собственности.

В 1835 г. в Лондоне возникла ассоциация рабочих, которая выд­винула радикальные требования по дальнейшему реформированию избирательной системы: всеобщее избирательное право для муж­чин, тайное голосование, отмена имущественного ценза для канди­датов в депутаты, уравнение избирательных округов, вознагражде­ние за труд депутатов и ежегодные перевыборы парламента. В поддержку подобных перемен развернулось целое движение, из­вестное под названием чартизм (требования его участников были из­ложены в виде петиции парламенту о народной хартии прав). Те же

требования после спада чартистского движения были подхвачены профсоюзами (тред-юнионами), которые надеялись с помощью из­бирателей-рабочих обрести влияние на политику палаты общин. В этой обстановке с инициативой проведения реформы избирательной системы были вынуждены выступать обе соперничающие полити­ческие партии, однако непосредственным исполнителем замысла стал кабинет консерваторов во главе с Дизраэли, который предста­вил проект реформы, утвержденный затем с поправками.

Это случилось в 1867 г. Вновь было уменьшено представитель­ство местечек и мелких городов. Города с населением от 4 до 10 тыс. получили только по одному депутатскому месту. В городах избирателями стали все владельцы и съемщики домов, уплачива­ющие налог в пользу бедных, и квартиросъемщики, уплачиваю­щие в год не меньше 10 ф. ст. арендной платы. В графствах этот ценз был понижен до 5 ф. ст. годового дохода землевладельца. На­логовый ценз — уплата налога в пользу бедных — отныне засчи­тывался не только домовладельцам, но и многочисленным нани­мателям небольших квартир, которые считались уплачивающими этот налог, поскольку его действительно выплачивал квартиро­сдатчик (домовладелец). В итоге состав избирателей сильно попол­нился за счет городских ремесленников и рабочих.

В промежутке между второй и третьей избирательными ре­формами по инициативе либерального правительства вигов при­нимается Закон о тайном голосовании (1872 г.), целью которого было устранение подкупа избирателей. В 1883 г. в развитие этой политики был принят закон, который ограничил суммы расходов на ведение избирательной кампании и обязывал организаторов этих кампаний представлять публичную отчетность. Одновременно был уточнен перечень наказаний за нарушение правил проведения избирательных кампаний.

Третья избирательная реформа 1884—1885 гг. уменьшила пе­строту избирательных цензов и продолжила политику перераспре­деления округов в пользу крупных городов. Отныне города с насе­лением от 15 до 50 тыс. человек выбирали только по одному де­путату, а в крупных городах такая же квота устанавливалась для округов в 50 тыс. Практиковалась мажоритарная система выбо­ров (побеждал тот, кто собирал относительное большинство голо­сов). Реформа не смогла устранись всех диспропорций между чис­лом избирателей и квотой депутатских мест.

Судебная реформа

Реформы судебных учреждений были вызваны целым рядом причин. Самым главным поводом послужило то обстоятельство, что к традиционному множеству источников права (обычное пра-

424

Часть II Современная история

I

во, общее право, право справедливости, обновляющееся торговое право, каноническое право и законы парламента) прибавилась весьма громоздкая система судов, которые эти источники должны были применять. Общее право применялось в основном в трех глав­ных судах общего права, право справедливости применялось в Суде канцлера, каноническое право — в церковных судах, торго­вое и морское право — в Высоком суде Адмиралтейства.

Особенное неудобство создавала двойственность юрисдикции судов общего права и Суда канцлера, в результате которой истец мог заявить два отдельных иска в отношении одних и тех же фак­тов нарушения права. Дело усугублялось еще и скандальным пре­небрежением персонала Суда канцлера своими служебными обязан­ностями, процветанием волокиты и взяточничества. Имелись кол­лизии в юрисдикции судов общего права и Высокого суда Адми­ралтейства. Сложной и неоднородной являлась система апелляции как по гражданским, так и по уголовным делам.

Почти все эти несовершенства были устранены законами, принятыми в промежутке между 1825 и 1875 гг Завершение эти перемены получили в Законах о судоустройстве 1873 и 1875 гг., которые вступили в силу одновременно 1 ноября 1875 г. В итоге судопроизводство стало более упорядоченным и единообразным. Для разбора мелких исков были созданы суды графств, каждый из которых имел своего судью, назначаемого канцлером из числа опытных адвокатов (барристеров) со стажем работы не менее семи лет. С введением юридической помощи малоимущим эти суды стали более доступными. Создание судов по делам о наследствах и раз­водах покончило с юрисдикцией церковных судов в отношении людей, не являющихся духовными лицами.

Законы 1875 г. оформили создание нового Верховного суда, которому была передана юрисдикция всех высших судов общего права и права справедливости. Он был поделен на две части — Высокий суд и Апелляционный суд. Высокий суд стал обладать юрисдикцией трех бывших судов общего права — Суда казначей­ства, Суда общих тяжб и Суда королевской скамьи, а также Суда канцлера, Суда по делам о наследствах и разводах, Высокого суда Адмиралтейства и некоторых других территориальных судов. Вы­сокий суд получил также право рассматривать апелляции на ре­шения судов графств. В нем были образованы пять отделений, ко­торые фактически воспроизводили названия прежних высших су­дебных инстанций. Отделения Высокого суда являлись не отдель­ными судами, а инстанциями с равной компетенцией. Например, судья одного отделения мог заседать в качестве судьи в любом другом отделении.

Апелляционному суду была передана юрисдикция Суда каз­начейской палаты, Апелляционного канцлерского суда, Апелляци-

Тема 19 Конституционная история Англии XVIII—XIX вв

425

онного суда Ланкастера, юрисдикция по морским делам (за исклю­чением призовых дел) Судебного комитета тайного совета. В палату лордов в качестве пожизненных ее членов были введены лица, имеющие юридическое образование и получающие особую плату за участие в осуществлении судебных функций палаты лордов.

Административное право и административная юстиция

Исследователи исполнительной власти и внутреннего управ­ления XIX в. (Лоренц фон Штейн и др.) обратили внимание на известный контраст между методами государственного и админи­стративного права Если первым управляет идея формальной орга­низации, то над вторым довлеют материальные цели и заботы, которые складываются в жизни под воздействием различных по­требностей. Административное, или, как его тогда называли, полицейское, право было связано с попечением о культурном бла­гоустройстве (язык, национальность, общественная нравствен­ность, религия, воспитание и хозяйственная деятельность). Оно ре­гулировало политику в этой области. Особого внимания заслужи­вает область административного правосудия, которое имело весь­ма своеобразный опыт организации и регулирования в Англии Нового времени, особенно в период социальных реформ, проис­шедших в XIX в.

Практика Англии в этой области давно признана поучитель­ной в европейской литературе (работы Гнейста и др.), хотя скла­дывалась она постепенно, путем различных компромиссов и об­ретения жизненного опыта. Еще со времени нормандского заво­евания центральные правительственные учреждения помимо во­енных и налоговых забот взяли на себя также область правосу­дия и национального благоустройства. Королевская власть предо­ставляла заботу об общественном благоустройстве автономным учреждениям — гильдиям, церкви, но контролировала правиль­ность и целесообразность их действий в судебном порядке. Дела­лось это при помощи обязательных "представлений" со стороны населения, к которым обращались королевские разъездные су­дьи. Определенную роль выполняла водная полиция (состояние водостоков, резервуаров, осушительных сооружений, плотин). На ежегодных ярмарках эпизодически функционировали суды "запы­ленных ног" (Pie-Powder Courts), которые стали прообразом ком­мерческих судов.

В XVI в. рядом со Звездной палатой при Тайном совете суще­ствовала палата для дел бедных людей (Court of Poor Merrs Causes), или палата прошений, председателем которой был лорд-хранитель тайной печати, а членами — специальные чиновники,

426

Часть II Современная история

именовавшиеся магистрами прошений (masters of requests). Сюда обращались по бедности или по отсутствию законных путей к осу­ществлению своих прав и когда не было надежды добиться удов­летворения своих притязаний в обыкновенных судах. Суды относи­лись к этой палате враждебно, и она была упразднена в годы пер­вой революции вместе со Звездной палатой.

Начиная с 1775 г. возникает доктрина признания личной ответ­ственности должностных лиц за официальные действия. Она опре­деляется общими судами согласно с общим правом или со специ­альными законами (статутами). В этот период принципиальные положения административного права извлекаются из "довольно загадочной поговорки" (П.Г. Виноградов) о том, что "король не мо­жет быть не прав" (the King do not wrong), т.е. король не может быть повинен в правонарушении. На этом фундаменте в англий­ском праве сложился принцип, согласно которому государство не несет ответственности за правонарушения, совершаемые от его имени. Отвечают за эти нарушения чиновники, исполнители; же­лательность восстановления всякого нарушенного права при этом признается и обеспечивается при помощи "прошения о праве" (Petition of Right). При этом сохраняется возможность для уголов­ного преследования исполнителей — министров, генерального ат­торнея, начальников департаментов.

Существенное значение в этой практике имело обособление процедур восстановления права и ответственности за его наруше­ние. Такое обособление исключает возможность иска об убытках против казны. Возмещение таких убытков становится обязанностью должностного лица, действовавшего от лица казны. Государство, в свою очередь, может принять на себя расходы в этом направле­нии, считала судебная доктрина рассматриваемого периода, но принять их исключительно по доброй воле или из милости. Ответ­ственность должностного лица и соответствующие иски деликат­ного свойства могли быть вызваны действиями, совершаемыми небрежно, ошибочно или без достаточного полномочия.

Таким образом, суд (судебная власть) становился своеобраз­ным гарантом прав сограждан и самого правового строя. В делах, связанных с контролем за администрацией, у суда было три важ­ных технических приема — контроль при помощи судебных при­казов (writs), направленных к подчиненным судебным инстанциям или административным учреждениям. Эти приемы возникли в XVIII—XIX вв. и после упорядочения сделались основными про­цессуальными категориями в административном и судебном праве.

Воспрещение (prohibition). Приказ издавался, чтобы не допус­кать присвоения судебными учреждениями не принадлежащей им компетенции (первоначально был нацелен на обуздание церковных судов и чиновных священнослужителей).

Тема 19 Конституционная история Англии XVIII—XIX вв                                                                                                                                                                                                          427

Предписание (mandamus). Приказ предназначался для тех случаев, когда высшие суды, и в особенности Суд королевской ска­мьи, признавали за истцом или жалобщиком несомненное право, но находили, что оно недостаточно обеспечено существующими процессуальными средствами. Таким приказом следовало восполь­зоваться в тех случаях, когда законом не было установлено про­цессуального средства, но справедливость, интересы благоустрой­ства и разумное управление требовали такого средства. Этот же приказ использовался тогда, когда речь шла об уклонении подчи­ненных судов от выполнения своих законных обязанностей. Пред­писание в этом случае сводилось к тому, что судам предписыва­лось выслушать и решить дело, но по существу решения ничего не говорилось и никаких конкретных рекомендаций не давалось. Осведомление (certiorary). Приказ об осведомлении имеет це­лью проверку состояния дел в подчиненном суде или администра­тивном учреждении с целью удостоверения в его правильности, за­конности с процессуальной стороны. При этом делались различия между действиями, требующими административного благоусмот­рения, и актами судебного свойства, связанными с апелляцией или разновидностью кассации (в последнем случае судебная власть обя­зывалась представить сведения для проверки вышестоящим судом). После начала в 1832 г. социальных и избирательных реформ, выдвинувших на первый план интересы среднего класса, цент­ральная власть довольно долго не могла обеспечить известного единства руководящих действий и взглядов и потому некоторое время правила, но не управляла. Вместе с тем она отказалась от "военной выправки" бюрократических действий и порядков, столь результативных и характерных для Пруссии, и сохранила многие характерные элементы либерального режима — самоуправление местностей, личные свободы и инициативы.

В этот период судебная власть становилась почти единствен­ным соединительным и упорядочивающим звеном между парламен­том и местными политическими организациями. С помощью ад­министративного права судьи содействовали известному соглаше­нию в работе центральных учреждений и местного самоуправле­ния, склонного действовать по старинке. В этих условиях незави­симая судебная, "одинаково чуждая бюрократической централиза­ции и местному самодурству" (Виноградов П.Г. Исторические осно­вы английского административного права. Пг., 1917) власть стала посредником и авторитетом при разрешении административных споров.

Судебная власть утверждала в данной обстановке силу и ав­торитет "соображений справедливости, выходящей за пределы ле­гальности" (например, сына уволили из кадетов за подделку доку­мента; суд его оправдал; к ответственности по иску "прошение о

428

41

праве" привлечен начальник училища). Судебная власть стала ra-f рантией привлечения к ответственности местных и областных орга4 низаций за злоупотребления и ошибки подчиненных им лиц. Кро- ? ме того, ее контролю подлежали министерские акты, обязатель-| I ные постановления, которые подвергались проверке на соответ­ствие общественным интересам. Правда, на практике это вело к "введению приблизительных юридических оценок, на глаз".

Так проходил процесс приспособления испытанного аппарата судебной автономии к новой задаче контроля над многообразными полуадминистративными, полусудебными учреждениями, относя­щимися к области особого административного, точнее, особого публичного права. И цель такого приспособления — противодей­ствие попыткам "подчинить публичное право идеям администра­тивной целесообразности и бюрократической благоусмотрительно-

(П.Г. Виноградов).

сти

Создание гражданской службы

С увеличением объема правительственной власти кабинета министров произошло значительное увеличение чиновного и во­енного аппаратов, которые в свою очередь сильно повлияли на возвышение роли правительства в государственно-властной дея­тельности. Одним из элементов этой громадной административной структуры стала гражданская служба, которая целиком является творением XIX в. и отмечена, по мнению английских комментато­ров, следующими важными свойствами: высокой оперативностью, неподкупностью и аполитичностью.

В первой половине XIX в. кадры административных ведомств комплектовались на основе патронирования. Вакансии на граждан­ской службе заполнялись друзьями и родственниками министров и тех членов парламента, на которых надо было воздействовать или которых надо было вознаградить в целях усиления поддерж­ки правительства или существующего парламентского большин­ства. При смене правительства некоторые лица теряли свои посты в государственном аппарате и на их место назначались сторонники нового правительства.

Дальнейшее продвижение по службе зависело от положения правящей партии в парламенте. Одним из следствий патронирова­ния нередко была такая ситуация, при которой многие должности были надежно монополизированы земельной аристократией и в центральном, и в местном аппаратах администрации. Обострение в середине века конкуренции и притязаний со стороны городских промышленных и торгово-финансовых кругов сопровождалось, в частности, и требованиями о реформе гражданской службы.

Тема 19 Конституционная история Англии XVIII—XIX вв                                                                                                                                                                                                          429

Эти требования были сформулированы в 1853 г. в специальном парламентском слушании по докладу Норскоута — Тревельяна. Чарлз Тревельян, один из докладчиков, в течение многих лет за­нимался административной работой в Индии, где реформы адми­нистративной службы уже были проведены в жизнь и значительно уменьшили масштабы взяточничества и семейственности в админи­стративных структурах Ост-Индской компании. Судя по некоторым комментариям, здесь был частично использован политико-органи­зационный опыт древнеиндийских государств.

Суть реформы состояла в следующем. Вводилась система от­крытых экзаменов как единственный способ комплектования служ­бы. Экзамены проводились постоянной комиссией по делам граж­данской службы, свободной от вмешательства министров и членов парламента. Так обеспечивалась изоляция службы от влияния партии большинства в палате общин. Персонал гражданской служ­бы по образцу Ост-Индской компании подразделялся на два раз­ряда — высший (интеллектуальный, определяющий общее направ­ление деятельности) и низший (технический и обслуживающий персонал).

Проведение реформы стало возможным далеко не сразу. Она встретила сильное сопротивление земельной аристократии. Помогла избирательная реформа 1867 г. и новая расстановка сил в парла­менте. В 1870 г. канцлер казначейства Роберт Лоу из либерально­го кабинета Гладстона сумел добиться издания в Тайном совете приказа о проведении в жизнь рекомендаций доклада Норскоута— Тревельяна 1853 г.

Первоначально гражданская служба представляла единый организм без строгого горизонтального деления на разряды; прин­цип конкурсных экзаменов тоже претворялся поначалу в разных формах. Впоследствии должности высшего ("руководящего") состава получили ныне сохраняющееся название класса администраторов (другие переводы термина — административный класс, команду­ющий класс и т.п.). Экзамены для зачисления в этот класс осуществ­лялись по программе классических и математических наук и в том объеме, в котором они изучались в публичных школах, а также в Оксфорде и Кембридже. Когда в 1873 г. во время слушаний в спе­циальном комитете вопроса о состоянии дел в области комплекто­вания гражданской службы было высказано мнение о весьма зна­чительных затратах, связанных с изучением математических и классических дисциплин, Р. Лоу было заявлено, что подобные рас­ходы на нужды внутренней управленческой деятельности оправда­ны тем, что речь идет об общении государственных служащих не только со своими согражданами, но и с внешним миром.

Отношение к гражданской службе сильно изменилось в XX в. в связи с большими темпами профессионализации и бюрократиза-

430

Часть II. Современная история

ции управленческой деятельности не только в государственной, но и во многих других областях организованной социальной активно­сти. Эта сторона общественной жизни была в большей степени заметна представителям наук, основанных на конкретных эмпири­ческих наблюдениях (социология, политология), и в меньшей — формально-догматической юриспруденции. Все это дало основание Р. Мюру, автору монографии "Как управляется Британия" (рус. пер. 1936 г.), напомнить афоризм Э. Берка о том, что большинство людей отстает в своем политическом развитии по меньшей мере на 50 лет, и ученые-конституционалисты не являются здесь исклю­чением. Вопреки некоторым авторитетным мнениям английских конституционалистов полувековой давности (Милль, Бэджгот и др.) могущественный класс постоянных (несменяемых) профессиональ­ных чиновников существует, хотя и не фиксируется формальным конституционным правом.

Именно этот мощный и растущий элемент бюрократии пред­стает вовне "бесконтрольным чиновничеством", которое доктрине разделения властей противопоставляет более подходящую "ему док­трину концентрации ответственности. Наиболее "бюрократизи­рованным" из всех правительственных учреждений Р. Мюр считал колониальное ведомство. Именно здесь практика сосредоточения управления в руках бюрократии делала ответственность министра или верховенство решений парламента "одинаково нереальными".

Британская империя

Британская империя начала создаваться как мировая торговая империя, и только после колониального передела мира между европейскими державами-метрополиями она превратилась в миро­вую колониальную империю, над которой, как в свое время над территорией Священной Римской империи в- период правления Карла V, никогда не заходило солнце.

Еще во времена правления Эдуарда VI из Англии была сна­ряжена экспедиция на поиски северо-восточного пути в Индию и Китай. Два корабля разметало бурей, и лишь корабль "Эдуард Бо-навентура" с капитаном Ричардом Ченслером прибыл в августе 1553 г. в устье Северной Двины. Путешественники впоследствии добрались до Москвы и были приняты царем Иваном IV. Ченслер получил грамоту на право свободной торговли с московским цар­ством, и в следующем, 1554 г. в Лондоне была создана первая тор­говая компания, получившая название Московской.

Наибольшее количество торговых компаний было учреждено Елизаветой I. Компания Восточных земель создана в 1579 г. для торговли со Скандинавией и Балтикой, компании Левантийская —

____                                                                                                                                                                                                           J.(J J,

в 1581 г. для торговли с Оттоманской империей, Африканская ком­пания образована в 1588 г. для работорговли и, наконец, знамени­тая Ост-Индская компания создана в 1600 г. для торговли с Инди­ей и в порядке соперничества с Голландией, которая контролиро­вала торговлю с Восточными Индиями (Индонезией).

Елизавета I, последняя представительница династии Тюдоров, закончила свое правление в 1603 г. королевой Англии, Ирландии и Виргинии. Королева Анна, последняя из династии Стюартов, за­вершила правление в 1714 г. как королева Великой Британии и Ирландии, 12 американских колоний, семи главных колоний сре­ди Карибских островов, Новой Шотландии (с 1710 г.) и Нью Бран-свика (с 1713 г.). Королева-долгожительница Виктория, последняя представительница Ганноверской династии (1837—1901 гг.), имела титул королевы Великобритании и Ирландии, с мая 1876 г. —им­ператрицы Индии, а также 28 главных колоний, аннексированных и приобретенных в Африке и Азии, — от Новой Зеландии (1840 г.) до Трансвааля (1900г.).

Для уяснения особенностей британской колонизации новых территорий и стран в разных районах земного шара во многом типичен опыт колонизации Индии. С 1600 по 1745 г. английская Ост-Индская компания формально продолжала заниматься торго­вой деятельностью, однако фактически вторгалась в сферу реше­ния проблем административно-территориального, военного харак­тера и т.п.

В Индии, самой крупной английской колонии в Азии, которую впоследствии назовут жемчужиной британской короны, и в Ниге­рии, колонии в Западной Африке, была опробована и затем ши­роко использована так называемая система косвенного управления, при которой наряду с централизованной организацией управления допускалась значительная автономия для различных племен, фе­одальных княжеств и иных административно-территориальных единиц.

Другим важным нововведением англичан в Индии стало созда­ние особого слоя гражданских (административных) служителей-чиновников, что впоследствии было использовано в других коло­низованных территориях и владениях. В Индии гражданские слу­жащие Ост-Индской компании нанимались по контракту, затем они приносили присягу и включались в разряд так называемого адми­нистративного класса. Другим разрядом был слой технического вспомогательного персонала. Начиная с 1853 г. класс администрато­ров стал отбираться на основе конкурсных экзаменов. Принимаемым на работу служащим запрещалось торговать и принимать подарки. Они получали жалованье, позволявшее им жить с комфортом и даже скопить состояние. Затем эта модель подбора служащих была скопирована в самой метрополии и введена в действие с 1870 г.

432

Часть II. Современная история

Все заморские владения Великобритании довольно жестко контролировались из Лондона с помощью института губернаторов колоний. Даже если колония добивалась известной автономии, гу­бернатор имел тем не менее право давать или не давать свое согласие на принятие конкретного закона парламентским собрани­ем колонии поселенцев. Согласно Акту о колониальных законах 1865 г., ни один закон, изданный местным парламентом, не может противоречить статутам английского парламента; со временем ряд колоний с белыми (европейскими) поселенцами получил известную самостоятельность, оформленную в виде статуса доминиона (само­управляющейся территории). Британская Северная Америка (Ка­нада) получила значительную автономию в 1867 г., Австралия,-Новая Зеландия и Южно-Африканский Союз получили ее лишь в начале XX в. К 1914 г. Британия превратилась в крупнейшую ко­лониальную державу. На ее долю приходилось в это время 57% территорий и 71% зависимого населения на земном шаре.

Контрольные вопросы

Что англичане подразумевают под своей Конституцией?

Как возникли кабинет министров и двухпартийная система?

Какое направление перемен можно обнаружить в избиратель­ных реформах XIX в.?

Чем была вызвана судебная реформа?

Что такое административная юстиция?

Как складывалось английское административное правосудие?

Какие достоинства и недостатки англичане видят в организа­ции государственной службы?

Когда возникла британская империя?

Литература

Дайси А.В. Основы государственного права Англии. СПб., 1907. —Харвей Дж., Худ К. Британское государство. М., 1951 (Гл. XII. Гражданская служба). — История буржуазного конститу­ционализма. XIX век. М., 1986 (Гл. 1).