§ 8. Государственный аппарат

Государственный аппарат (механизм государства) — это иерархическая система государственных органов, осуществляю­щих практическую работу по реализации функций государства.

Клеточкой, единицей государственного аппарата является го­сударственный орган. Он весьма существенно отличается, напри­мер, от политических партий, хозяйственных организаций, соци­ально-культурных учреждений. Во-первых, государственный орган призван выполнять управленческую деятельность, отвечающую интересам если не всех, то многих граждан. Во-вторых, он наде­ляется компетенцией, т. е. кругом целей и задач. В-третьих, он имеет властные полномочия в определенной сфере общественной жизни. Властные полномочия — это право давать указания (конк­ретные, или индивидуальные, либо нормативные), имеющие обя­зательный характер. Например, предписание санэпидстанции за­крыть столовую, не отвечающую санитарным требованиям, вызов в суд для дачи показаний следует отнести к индивидуальным ука­заниям, распоряжениям, а такие, как оплата проезда в транспор­те, уплата налогов, регистрация вновь организуемой фирмы, — к числу нормативных. В-четвертых, за нарушения распоряжений ком­петентных государственных органов могут применяться санкции, т. е. неблагоприятные последствия (штраф, лишение свободы, кон­фискация имущества и др.). В-пятых, каждый государственный орган имеет: а) государственное, казенное имущество, которое на­ходится в его оперативном управлении; б) финансовые средства (свой счет в банке), основной источник которых — государствен­ный бюджет; в) установленную для него организационную струк­туру, связанную с ней систему служебной подчиненности и слу­жебную дисциплину.

Деятельность государственного аппарата протекает в основ­ном в правовых формах, к которым относятся.

правотворческая — деятельность по подготовке проектов нор­мативных юридических актов, их принятию и изданию, когдоГпри-нимаются, изменяются или теряют силу юридические нормы — правовая основа деятельности людей и организаций;

правоисполнителъная — деятельность по реализации юри­дических норм, в том числе по изданию индивидуально-конкрет-

^^^р

ных предписаний, например, о приватизации предприятия, о назначении пенсии, об установлении льготы, награждении ор­деном,

правоохранительная — деятельность по надзору и контро­лю за соблюдением законов, привлечению виновных лиц к юриди­ческой ответственности, рассмотрению споров в судах, в других юрисдикционных органах, исполнению их решений, проведению в жизнь карательных и правовосстановительных мер.

Каждый государственный орган состоит из государственных служащих, т. е. работников, выполняющих работу и получающих заработную плату в государственном органе согласно занимаемой должности и подчиненных служебной дисциплине. Их правовой ста­тус зафиксирован в законе, а объем и порядок использования ими властных полномочий — в должностной инструкции.

Классификация государственных органов. Государственные органы многообразны. По характеру выполняемых ими задач их можно разделить на три основные группы: 1) законодательные (представительные), 2) исполнительные и 3) правоохранительные органы.

Законодательные органы. Законодательная власть носит представительный характер, а потому называется еще предста­вительной. Именно на основе выборов граждане передают своим депутатам "мандат", т. е. право представлять их интересы и осу­ществлять государственную власть. И только в этом смысле мож­но условно говорить о первичности парламента и других предста­вительных органов в аппарате государства, их моральном приори­тете и верховенстве. Считать же, что законодательная власть — юридически высшая власть в государстве, — неверно. В России высшим представительным органом является Федеральное Собра­ние. Оно состоит из двух палат. Совета Федерации и Государствен­ной Думы. Имеются представительные органы и в субъектах Фе­дерации (областях, краях, республиках), которые носят разные названия: Дума, Законодательное собрание, Меджлис, Курултай, Верховный Совет и т. д. На местном уровне представляют интере­сы народа органы местного самоуправления, которые принимают некоторые нормативные положения.

Перед высшим законодательным органом стоят следующие задачи:

1) создавать законы;

34

Глава I. Теория государства

2) рассматривать вопросы государственных финансов (гос­бюджет);

3) назначать высших должностных лиц (конституционных су­дей, главу Центрального Банка, Генерального прокурора др.);

4) осуществлять контроль за деятельностью правительства.

Являясь одним из высших органов государственной власти, парламент выполняет основную законотворческую работу. Но его деятельность подвержена ряду ограничений. Во-первых, законы должны отражать волю народа, во-вторых, они максимально дол­жны соответствовать объективной реальности, в-третьих, не идти вразрез с Конституцией РФ. Эти ограничения касаются и других законодательных органов.

Особенность законодательной власти в том, что законодатель­ные органы не находятся в состоянии иерархии и напрямую друг другу не подчиняются. Их подчиненность выражается только че­рез законодательные акты, которые не должны противоречить актам, имеющим более высокую юридическую силу.

Исполнительные органы. Исполнительная власть составля­ет в государстве наиболее многочисленную, разнообразную и раз­ветвленную систему. Исполнительные органы осуществляют го­сударственное управление во исполнение законов, принятых пар­ламентом, т. е. которая носит подзаконный характер. Все действия и акты соответствующих органов основываются на законе, направ­лены на исполнение закона и не должны ему противоречить. Отсю­да их название — исполнительные.

Носителем высшей исполнительной власти часто является пре­зидент. Он же выполняет функции главы государства. Ему подчи­нено правительство, которое непосредственно осуществляет уп­равление страной во главе с премьер-министром (председателем, главой правительства). Центральными исполнительными органами выступают министерства, государственные комитеты, ведомства и другие центральные учреждения. Исполнительная власть сред­него уровня осуществляется администрациями (правительства­ми) субъектов Федерации, и, наконец, на местах жизнь людей орга­низуют местные администрации или органы местного самоуп­равления.

Особенность исполнительных органов состоит в том, что они объединены в строго иерархическую систему, между ними суще­ствует жесткая подчиненность. Эта система опирается на значи­тельные людские, материальные, финансовые ресурсы, в отноше-

8 В. Государственный аппарат

35

нии которых должностные лица имеют распорядительные полно­мочия. Помимо этого исполнительная власть опирается на сило­вые структуры (армия, милиция, прокуратура и т. п.), и при не­достаточном контроле возникает возможность узурпации исполни­тельными органами власти в стране. Вообще же перед исполни­тельными органами стоят следующие задачи: осуществление эко­номических, социальных функций государства, защита конститу­ционного строя, правопорядка, охрана границ и др.

Исполнительные органы имеют право законодательной ини­циативы, и надо отметить, что они пользуются им довольно ши­роко. Около 80% рассматриваемых парламентом законопроектов предлагаются правительством. Кроме этого исполнительные орга­ны наделены правом делегированного, т. е. переданного им, право-творчества. Они могут издавать подзаконные акты и делают это довольно успешно.

Правоохранительные органы. Названные органы также об­разуют систему, и эффективность их работы зачастую зависит от слаженного взаимодействия между ними.

Правоохранительная система — это система государствен­ных органов, обеспечивающих защищенность граждан и органи­заций от противоправных действий.

Особую группу органов в этой системе составляют судебные органы (судебная власть). К ним относятся Конституционный суд, суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Суды выполняют правоохранительные функции только в той части, когда они за-щищают права человека от противоправных посягательств. Во­обще же их задачи куда более широкие. Суды рассматривают любые споры о праве и выступают органами правосудия. Суды кон­тролируют исполнительные органы, когда рассматривают жало­бы на их незаконные действия, а Конституционный суд — высшую законодательную и исполнительную власть.

В отличие от законодательных органов суды новых правил не создают. Они также не управляют обществом, как исполнитель­ные органы. Судебная власть осуществляет правосудие, т. е. зани­мается разрешением споров на основе действующего законодатель­ства, рассматривает уголовные, административные, гражданские Дела. В том случае, когда конкретная ситуация законодательством

36

Глава I. Теория государства

8 Государственный аппарат

37

не урегулирована и к спорной ситуации не может быть применена другая, сходная по содержанию норма, суд разрешает спор исхо­дя из общего смысла и принципов законодательства, главным из которых является принцип справедливости. Суд и справедли­вость — понятия нераздельные, потому что справедливость явля­ется главным принципом его деятельности.

Судебная власть принадлежит не суду как учреждению, а конкретным судьям (одному судье или судебной коллегии). Судеб­ные органы не находятся в отношении прямой подчиненности друг другу. Если таковая и имеется, то проявляется она в виде отмены вышестоящими судами решений судов нижестоящих. Та­ким образом, судебная власть — это специфическая независимая власть.

Существует множество и других правоохранительных органов

Прокуратура — орган, который осуществляет надзор за соб­людением прав и свобод граждан, исполнением законов всеми госу­дарственными органами, юридическими и должностными лицами, общественными объединениями. Не остаются без присмотра на этот счет органы власти субъектов Федерации, органы местного само­управления. Органы милиции, осуществляющие оперативно-розыс­кную деятельность, дознание и предварительное следствие, уго-ловно-исполнительные учреждения также находятся под надзо­ром прокуратуры. Помимо этого прокуратура — это орган, пред­ставляющий и отстаивающий государственные интересы в суде Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор высту­пает в качестве государственного обвинителя. Прокуратура ведет также расследование тяжких преступлений.

Милиция — это орган, который призван охранять закон­ность и общественный правопорядок. На нее возлагаются также обязанность по пресечению и предупреждению преступлений, ро­зыск скрывшихся лиц, производство дознания и расследование пре­ступлений, не относящихся, согласно Уголовно-процессуальному кодексу РСФСР, к категории тяжких.

Уголовно-исполнителъные учреждения могут быть выделе­ны в особую группу правоохранительных органов. К ним относятся различные виды колоний, тюрьмы, следственные изоляторы и т. п. Все эти учреждения выполняют специфические задачи: организу­ют работу по исправлению и перевоспитанию осужденных, содер­жанию лиц, находящихся под следствием.

Органы государственной безопасности, объединяемые в Федеральную службу безопасности, стоят на страже националь-

ной безопасности страны. Они выявляют посягательства на кон­ституционный строй, защищают экономическую безопасность Рос­сии. Одной из сторон их деятельности является защита конститу­ционных прав и свобод граждан Их особенностью следует считать то, что они используют в основном "негласные методы работы, поскольку гласные методы выявления правонарушений не всегда дают нужный эффект.

Внешняя разведка — государственный орган, ставший само­стоятельным совсем недавно, имеет своей задачей выявление ин­формации, показывающей действительную роль и значение стра­ны за рубежом, а также информации, способствующей упрочению безопасности России.

Нотариат — это система органов, в функции которых вхо­дят удостоверение имущественных сделок, оформление наслед­ственных прав, засвидетельствование документов для придания им достоверности и др. Нотариальная деятельность придает за­конную форму различным фактическим обстоятельствам и тем са­мым содействует утверждению правового порядка в общественной жизни.

Налоговая полиция осуществляет контроль за соблюдением налогового законодательства, а в случае выявления серьезных его нарушений осуществляет расследование и сбор необходимых до­казательств для применения санкции.

Таможенные органы — это, с одной стороны, органы, кото­рые ответственны в определенной мере за экономическую безопас­ность страны, а с другой — органы, способствующие пополне­нию государственной казны. Эффективная их работа способна при­нести стране ощутимую пользу.

Адвокатура — это не государственная организация, а доб­ровольное объединение лиц, профессионально занимающихся адво­катской деятельностью, осуществляемой за вознаграждение. За­дача адвокатуры — оказание юридической помощи гражданам и организациям. Эта помощь необходима не только в судебном раз­бирательстве, но и в тех случаях, когда граждане и организации вступают в какие-либо отношения с другими правоохранительны­ми органами.

Адвокаты, оказывая юридическую помощь:

дают консультации и разъяснения по юридическим вопросам, устные и письменные справки по законодательству;

38

Глава I. Теория государства

Государственный аппарат Российской Федерации

\

-——^

Президент

Законодательные органы

Исполнительные оюганы

Федеральное Собрание

Государст- „ венная Дума

Правоохранительные органы