§ 7. Нормативные акты и их виды

Нормативный акт — это официальный документ правотвор-ческого органа, в котором содержатся правовые нормы.

Нормативные акты создаются в основном государственными органами, имеющими право принимать нормативные решения по тем вопросам, которые переданы им для разрешения. При этом они выражают волю государства. Отсюда проистекает их власт­ность, официальность, авторитарность, обязательность.

Нормативные акты характеризуются следующими признаками.

Во-первых, они имеют правотворческий характер: в них нор­мы права устанавливаются, либо изменяются, либо отменя­ются. Нормативные акты — это носители, хранилища, жилища правовых норм, из них мы черпаем знания о правовых нормах.

Во-вторых, нормативные акты должны издаваться только в пределах компетенции правотворческого органа, иначе по од­ному и тому же вопросу в государстве будет существовать не­сколько нормативных решений, между которыми возможны про­тиворечия.

В-третьих, нормативные акты всегда облекаются в доку­ментальную форму и должны иметь следующие реквизиты: вид нормативного акта, его наименование, орган, его принявший, дату, место принятия акта, номер. Письменная форма способствует дос­тижению единообразного понимания требований юридических норм, что очень важно, поскольку за их неисполнение возможно приме­нение санкций.

В-четвертых, каждый нормативный акт должен соответ­ствовать Конституции РФ ц не противоречить тем норма­тивным актам, которые имеют по сравнению с ним большую юридическую силу.

В-пятых, все нормативные акты обязательно подлежат до­ведению до сведения граждан и организаций, т. е. опубликова­нию, и лишь только после этого государство имеет право требо­вать их неукоснительного исполнения, исходя из презумпции зна­ния закона, и налагать санкции.

Требования, предъявляемые к нормативным актам. Укажем лишь на самые важные из них.

1. Чтобы иметь большую регулирующую силу, нормативные акты должны быть качественными. Этого можно достигнуть, если

78

Глава II. Теория права

§ 7. Нормативные акты и их виды

79

они будут не представлять собой плод фантазии или желаемого правотворческих субъектов, а отражать объективную реаль­ность. В принципе данное требование носит более общий харак­тер и относится к правовым нормам в целом. Однако именно при принятии правовых актов возможность принятия волюнтаристских решений становится наиболее очевидной.

Однако свобода законодателя в принятии тех или иных реше­ний не безгранична. Выше уже говорилось об объективной обус­ловленности права общественными отношениями. В том случае, если принятые нормативно-правовые акты будут противоречить объек­тивной действительности, содержащиеся в них нормы как мини­мум станут "мертвыми", не применяющимися на практике. В слу­чае же острого противоречия принятие такого акта чревато соци­альными потрясениями. Любые, даже очень хорошие идеи не мо­гут быть претворены в жизнь с помощью нормативных актов, если общество до них не "дозрело", если нет необходимых условий. В качестве примера можно привести Закон о выборах, которым вводятся элементы пропорциональной избирательной системы, т. е. представительства в парламенте партий, при отсутствии таковых в российской действительности (партии-головастики, т. е. партии, не имеющие электората, не в счет).

2. Нормативные акты должны иметь структуру, а не пред­ставлять хаотичный набор нормативных положений. Как правило, нормативный акт имеет вводную часть, называемую преамбулой. В ней излагаются цели и задачи нормативного акта, характеризует­ся общественно-политическая обстановка, существующая в момент его принятия. Первые статьи нормативного акта могут быть по­священы определению терминологии, используемой в дальнейшем. Затем построение нормативного акта может укладываться в сле­дующую схему: субъекты правоотношений (например, налогопла­тельщики и финансовые органы), объекты (получаемый доход), права и обязанности (обязанность уплатить налоги, право прове­рить точность их уплаты и др.), льготы, меры поощрения (осво­бождение от налогов малых предприятий в течение двух лет с момента создания) и санкции (за уклонение от уплаты налогов штраф в размере сокрытой суммы). Такой порядок компоновки норматив­ного материала используется в некодифицированных актах, нали­чие которых присуще "молодым", недавно появившимся отрас­лям права. "Старые" отрасли права, как правило, кодифицирова­ны. Кодексы же имеют более сложное строение.

3. Нормативные акты должны быть доступными для понима­ния гражданами. Причем здесь законодатель должен ориентироваться не на интеллектуалов, а на людей среднего или даже ниже средне­го интеллектуального уровня. Нормативные акты должны излагаться простым, ясным языком, отличаться строгостью стиля, соответство­вать законам формальной логики, а также не носить слишком абст­рактного характера, но одновременно и не увязать в деталях. В них не должно быть сложных юридических терминов.

Нормативные акты при разумном и умелом их составлении — могучее орудие преобразования Общества. Однако очень многое зависит от их разработчиков, которые максимально должны учи­тывать объективные реалии и напрочь отбрасывать свои личные пристрастия. Если печать субъективизма будет неумеренно яркой, то нормативные акты могут стать орудием причинения вреда на­роду. Например, издание в 1991 г. Указа Президента РФ, разре­шающего свободу торговли, преследовало благородную цель: рас­крепостить граждан в сфере обмена. Но непродуманность в орга­низации исполнения Указа повлекла нежелательные последствия: антисанитарию на территории городов, всплеск инфекционных за­болеваний и др. Поэтому крайне важным является разработка ру­ководства по производству нормативных актов (закона об издании нормативных актов).

Виды нормативных актов. Нормативные акты в зависимости от их юридической силы можно разделить на две большие группы: законы и подзаконные акты. Очень часто используется термин "законодательство". В это понятие входят все нормативные акты, изданные высшими и центральными органами государства. Такое терминологическое наименование оправданно потому, что основу ^целостной системы нормативных актов образуют именно законы.

Перечислим и кратко охарактеризуем основные виды норма­тивных актов.

Законы — это нормативные акты, принятые в особом по­рядке органами законодательной власти, регулирующие важней­шие общественные отношения и обладающие высшей юриди­ческой силой.

Законы — это наиболее значительный вид нормативных актов. Во-первых, законы могут приниматься только одним орга­ном — парламентом, которому принадлежит законодательная

80

Глава И. Теория права

власть в стране. Так, в США законы принимаются Конгрессом США, в России — Федеральным Собранием.

Во-вторых, законы принимаются в особом порядке, который называется законодательной процедурой.

В-третьих, законы регулируют наиболее важные отношения е обществе. В одних странах установлен строгий перечень вопро­сов, которые подлежат урегулированию именно с помощью зако­на. В других государствах, например в России, такого перечня нет, поэтому Федеральное Собрание формально может принять закон по любому вопросу. Однако вряд ли парламент сочтет необ­ходимым принимать закон по вопросу, не имеющему первостепен­ного значения.

По своей значимости законы делятся на три группы:

основные законы (конституции), регулирующие основопола­гающие вопросы жизни государства (основные права и свободы граждан, систему государственной власти, гражданство и др.);

конституционные законы, регулирующие вопросы обще­ственной жизни, отнесенные к предмету Конституции (Закон о Президенте, Закон о выборах в Государственную Думу, Закон о судебной системе и др.). Такие вопросы в общих чертах урегулиро­ваны в Конституции, однако в конституционных законах они по­лучают дальнейшее развитие и детализацию. Конституционные законы не должны противоречить Конституции РФ;

текущие (обычные) законы, принимаемые для урегулиро­вания всех остальных важных вопросов жизни общества (напри­мер, Закон об акционерных обществах, Гражданский кодекс, За­кон о подоходном налоге с физических лиц и др.). Текущие законы также не должны противоречить Конституции РФ и федеральным конституционным законам.

Разновидность текущих законов — кодексы, которые пред­ставляют собой сложные систематизированные акты. Как прави­ло, в кодексе в определенном порядке располагаются все или са­мые главные нормы какой-нибудь отрасли права. Так, в Уголов­ном кодексе собраны все нормы о преступлении и наказании, в Гражданском кодексе — самые важные нормы, регулирующие имущественные отношения. Кодексы относятся к наиболее высоко­му уровню законодательства. Каждый кодекс — это как бы разви­тое "юридическое хозяйство", в котором должно быть все, что необходимо для регулирования той или иной группы обществен­ных отношений. Причем весь этот материал приведен в единую

§ 7. Нормативные акты и их виды

81

систему, распределен по разделам и главам, согласован. Как пра­вило, кодекс состоит из двух частей: общей и особенной. В общей части собраны нормы, имеющие значение для применения любой нормы части особенной, т. е. для любого отношения, регулируемо­го кодексом. Так, в Уголовном кодексе в Общей части содержатся нормы о возрасте, с которого наступает уголовная ответственность, понятие преступления, перечень наказаний, основные правила их применения. В Особенной же части предусмотрены конкретные деяния и наказания за них.

Законодательный процесс. В России законы принимаются Государственной Думой, одобряются Советом Федерации и подписываются Президентом. Такой слож­ный порядок вступления законов в силу необходим для того, чтобы исключить со­здание скороспелых, непродуманных, а то и ошибочных законов, решить вопрос о наличии необходимых для его реализации финансовых средств, не допустить про­тиворечий в правовой системе.

Законотворческий (законодательный) процесс проходит в своем развитии не­сколько стадий.

1. Законодательная инициатива. Это право определенных органов и долж­ностных лиц ставить вопрос об издании законов и вносить их проекты на рассмотре­ние Государственной Думы, порождающее обязанность законодательного органа их рассмотреть. Таким правом обладают Президент, Совет Федерации, Правительство, законодательные органы субъектов Федерации, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды, а также члены Совета Федерации и депутаты Госу­дарственной Думы. Круг субъектов законодательной инициативы, как видим, не очень широк Это связано, во-первых, с тем, что его существенное расширение поставит Государственную Думу перед необходимостью тратить львиную долю вре­мени на решение вопроса о принятии или отклонении предложения. Во-вторых, указанные субъекты располагают значительной информацией о социальной жизни, что не всегда можно Сказать о других государственных органах и гражданах.

2. Подготовка законопроектов. Такая подготовка должна начинаться с выяв­ления социальных потребностей в создании правовых норм на основе всестороннего изучения общественной практики, научных данных, предложений государственных органов, политических партий и других общественных объединений, а также от­дельных граждан. Готовить проекты нормативных актов могут различные органы. Чаще применяется отраслевой принцип, который далеко не безупречен (проект готовит тот орган, который отвечает за ту или иную сферу). Иногда образуются специальные комиссии по подготовке законопроектов Кроме того, законопроекты могут подготавливаться и на альтернативной основе.

3 Обсуждение законопроекта. Происходит на заседании законодательного органа и открывается докладом представителя субъекта, внесшего законопроект на обсуждение. Затем профильный комитет законодательного органа дает свое заклю­чение Далее депутаты обсуждают, оценивают законопроект, вносят в него поправ­ки. Проект может проходить несколько чтений (обсуждений), число которых в зако­не не ограничено.

4 Принятие закона Осуществляется путем открытого голосования Голосо­вание может быть за проект в целом или постатейное. Для принятия обычных зако­нов достаточно простого большинства голосующих, для конституционных — двух

4 «Основы российскою права»

82

Глава II Теория права

К 7. Нормативные акты и их виды

83

третей от общего числа депутатов Закон в течение двух недель должен быть рас­смотрен Советом Федерации (который его может одобрить или отклонить), но если рассмотрения не последовало, то закон считается принятым В двухнедельный срок после этого закон должен подписать Президент, который, в свою очередь, может наложить на него и вето '

5 Опубликование закона Это помещение полного текста нормативного акта в общедоступном печатном издании, выпуск которого носит официальный характер Эта стадия — необходимое условие вступления любого нормативного акта в силу, поскольку в противном случае нельзя применять санкции за его неисполнение, да и вообще требовать его соблюдения Публикуются законы в течение 10 дней после их подписания в "Собрании законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете" Там же публикуются и другие российские нормативные акты

Указы. Их издает Президент России по вопросам, относящим­ся к его компетенции, которая у него достаточно широка, посколь­ку он одновременно является главой государства и главой исполни­тельной власти. В случае, если указ противоречит Конституции и законам России, он может быть признан Конституционным Судом недействительным. По своему содержанию указы Президента свя­заны в основном с конкретизацией и детализацией действующих законов, принятием правил и положений, названных в актах парла­мента. Нормативными по своему характеру являются указы Прези­дента, в которых он выступает в качестве гаранта Конституции РФ или регулирует порядок осуществления предоставленных ему Кон­ституцией полномочий, в частности, по вопросам обороны, охраны общественного порядка, гражданства, помилования Публикуются указы в "Собрании законодательства Российской Федерации".

Постановления. Этот вид нормативных актов издается Пра­вительством России. В компетенцию Правительства входит в ос­новном решение вопросов социально-экономического характера (руководство промышленностью, сельским хозяйством, строитель­ством, транспортом и связью, социальная защита населения, вне­шние экономические связи, организация министерств и ведомств и др.). Большое количество актов Правительства связано с выра­боткой механизма, порядка исполнения законов, принятых парла­ментом. "Запуск" их в жизнь — очень важный вид правотворчес-кой деятельности, осуществляемой Правительством, поскольку, если не будет разработан механизм исполнения законов, они поте­ряют свой смысл. Постановления — зеркало деятельности Прави­тельства Их анализ дает ответ на вопрос, эффективно, грамотно, оперативно ли действовало Правительство Публикуются они так­же в "Собрании законодательства Российской Федерации".

Инструкции министерств и ведомств. Указанные органы со­здаются для руководства той или иной сферой деятельности, реа­лизацией специальных исполнительных, контрольных, разреши­тельных или надзорных функций государства. Нормативные акты их, помимо инструкций, называются и другими терминами: при­казы, положения, наставления, правила, уставы и т. д. Но веду­щую роль играют именно инструкции. Они регулируют основные виды (формы) служебной деятельности, функциональные обязан­ности работников определенной категории. Но есть инструкции, которые носят межотраслевой характер и распространяются не только на работников, но и на другие организации, на всех граж­дан (инструкции Минфина, Центрального Банка, Министерства транспорта, Министерства труда и др.). Такие акты подлежат ре­гистрации в Министерстве юстиции, где проверяется их закон­ность. Публикуются акты министерств и ведомств в журнале "Нор­мативные акты министерств и ведомств".

Нормативные акты законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. Эти акты единого наименования пока не имеют (законы — это наиболее распространенное). Еще довольно узко определяется и круг вопросов, по которым могут издаваться акты законодательных органов субъектов Федерации. Это прежде всего введение и отмена налогов, утверждение бюд­жета, приватизация имущества. Причем принятие актов такого рода требует положительного заключения администрации субъек­та Федерации.

Нормативные акты губернаторов краев, областей (президен­тов республик) называются указами.

Нормативные акты администрации краев, областей (прави­тельств республик). Эти акты принято именовать постановлени­ями. Они могут регулировать различные вопросы — предоставле­ние в аренду помещений, земельных участков, взимание платы за проезд в общественном транспорте, за обучение в детских музы­кальных школах и т. п.

Акты как представительных, так и исполнительных органов субъектов Федерации публикуются в местных газетах.

Корпоративные (внутриорганизационные, внутрифирменные) нормативные акты. Это такие акты, которые издаются различ­ными организациями для регламентации своих внутренних вопро­сов и распространяются на членов этих организаций. Корпоратив-

84

Глава II. Теория права

ные акты регулируют самые разнообразные отношения, возника­ющие в конкретной деятельности предприятий (вопросы использо­вания их финансовых средств, управленческие, кадровые, соци­альные вопросы и др.). В процессе уменьшения вмешательства го­сударства в дела предприятий и расширения их самостоятельнос­ти корпоративные акты берут на себя все большую нагрузку