ГЛАВА XXI ПРИМЕНЕНИЕ ПРАВА. УПРАВЛЕНИЕ. ПРАВОСУДИЕ

1. Специальная литература. Курс.., т. IV, гл. 12; Недбайло П. Е. Применение советских правовых норм. М., 1960; Лазарев В.В. Применение советского права. Казань, 1972; Юсупов В. А. Правоприме-нительная деятельность органов управления. М., 1979; Дюрягин И. Я. Право и управление. М., 1981; Конституционные основы правосудия в СССР. М., 1981; Правоприменение в Советском государстве. М., 1985.

2. Вопросы для повторения. Понятие реализации норм права. Формы реализации. Применение норм права. Субъекты применения норм права.

Материал для повторения. Теория государства и права. М., 1980, гл. XIX, с. 340—355; Теория государства и права. Л., 1982, гл. XIX, с. 298 — 305; Теория государства и права. М., 1983, гл. XX, с. 336 — 354; Теория государства и права. М., 1985, гл. XXIII, с. 365—385.

3. Основные проблемы: а) применение права, правовое регулирование, управление; б)организационно-распорядительный способ применения права; в) правосудие как способ применения норм права.

4. Применение права, правовое регулирование, управление. В юридической литературе выделяются такие формы реализации права, как соблюдение запретов, исполнение обязанностей и использование субъективных прав. В качестве специфической формы реализации права рассматривается применение юридических норм.

Системные  исследования  механизма  правового  ре-

357

гулирозания, проведенные в последние годы, позволяют выявить значительную социальную и юридическую роль прттмрнрния прява и ме^ачтпме правового регулирования.

Хотя в процессе применения права компетентные органы и должностные лица непосредственно сами реализуют (соблюдают, исполняют и используют) определенные нормы права, регулирующие их деятельность, все же главное его назначение состоит в обеспечении реализации правовых норм другими субъектами — теми, в отношении которых применяется право. Другими словами, правоприменение есть государственно-властный способ организации осуществления норм права. Именно с этим назначением непосредственно связана социально-политическая и юридическая характеристика правоприменения.

МАТЕРИАЛ ДЛЯ РАЗМЫШЛЕНИЯ

«Применение правовых норм государственными органами, общественными организациями или гражданами включает в себя и соблюдение их, и исполнение...

Так, например, решение органа социального обеспечения о назначении Иванову пенсии по инвалидности и вручение ему документа на право ее получения есть применение правовых норм к конкретному случаю и одновременно исполнение этих норм. Или, например, правовые мероприятия сельского Совета по укреплению трудовой дисциплины в колхозах есть, с одной стороны, применение соответствующих правовых норм, с другой — их исполнение.

То же следует сказать и в отношении юридических актов граждан, когда они применяют правовую норму, осуществляя свою правоспособность и субъективное право. Так, например, права родителей по воспитанию детей, которыми они наделены Советским государством, являются в то же время обязанностью родителей не только перед детьми, но и перед государством. Следовательно, осуществление родителями этого права есть не только применение соответствующих правовых норм, но исполнение и соблюдение их. Таким образом, в связи с тем, что деятельность по применению правовых норм включает в себя исполне-

358

ние и соблюдение их.., неправильно, на наш взгляд, считать, что специфика юридической деятельности государственных органов состоит будто бы лишь в применении норм права, а соблюдение и исполнение их есть дело только граждан и общественных организаций... Соблюдение и исполнение правовых норм, так же как и их применение, является функцией всех субъектов права».

Недбайло П. Е.

Применение советских правовых норм. М., I960, с. 134 — 136.

Какие положения в приведенной выдержке представляются Вам убедительными, а какие — нет?

Специфика правового регулирования состоит в том, что воздействие на общественные отношения связано с установлением юридических прав и обязанностей их участников, а также с использованием данных прав и выполнением обязанностей (Л. С. Явич). Правоприменение продолжает нормативное регулирование, заданное правотворчеством с помощью норм права, дополняя его индивидуальным (поднормативным) регламентированием, выражающимся в уточнении правового положения субъектов в реально создавшейся обстановке, конкретизации их субъективных прав и юридических обязанностей. Поэтому применение права можно считать вторым (после правотворчества) средством правового регулирования. Если правотворчество является нормативным, то правоприменение — индивидуально-конкретным, поднормативным.

В результате применения норм права происходит конкретизация действия правовых норм. Правоприме-нительная конкретизация действия правовой нормы не есть следствие недостатков или упущений законодательства. Как и все применение права, она является следствием общенормативного характера права, а поэтому служит объективно необходимым элементом механизма правового регулирования. Ее необходимость заложена в самой сути правового регулирования — в воздействии норм права, носящих общий характер, на участников конкретных общественных отношений.

Конкретизацию действия применяемой нормы пра-

359

ва вряд ли правильно рассматривать как конкретизацию или детализацию самой нормы права, хотя такой взгляд и получил в литературе распространение. Конкретизация, детализация нормы — функция право-творчества, а не применения. При правотворчестве достигается конкретизация, уточнение правовой нормы. В результате правоприменения содержание правовой нормы не изменяется, не происходит его уточнения. Уточняется лишь сфера действия нормы (отношения, субъекты, объекты), определяются конкретные субъективные права и юридические обязанности, т. е. достигается конкретизация действия правовой нормы, конкретизация правового регулирования.

Наряду с правотворчеством правоприменение является разновидностью правовой формы государственного управления. Правовая форма управления означает юридический способ внутренней организации управленческой деятельности и внешнего организационного воздействия на управляемых лиц. Поэтому правопри-менительная форма управления предполагает соблюдение ряда правовых требований, предъявляемых к субъектам управления, процедуре управленческой деятельности, содержанию управленческих решений, исполнению принятых решений. Она вносит законность и организованность как в само управление, так и в управляемую деятельность, придает управлению официальный характер. Благодаря правоприменительной форме управленческие решения становятся обязательными к исполнению, гарантируются государством.

Управленческий аспект правоприменения открывает перспективы для выхода правовой науки за рамки традиционной юрисдикционной и другой чисто юридической проблематики, позволяет приблизить науку к решению вопросов практического руководства и управления социалистическим обществом.

Правоприменение, как и правотворчество, отражает демократизм советского строя. Хотя правоприменением занимаются только государственные органы и уполномоченные государством общественные организации, тем не менее это не означает какого-либо ущемления демократических прав и свобод граждан. Применяющие право органы государства и общественные организации выражают интересы трудящихся, служат осуществлению полновластия и социалистического самоуправления народа. Еще на заре Советской власти

360

В.И.Ленин писал: «Демократический принцип организации... значит, что каждый представитель массы, каждый гражданин должен быть поставлен в такие условия, чтобы он мог участвовать и в обсуждении законов государства, и в выборе своих представителей, и в проведении государственных законов в жизнь» '. Эти ленинские заветы все более прочно входят в практику советского государственного управления.

5. Организационно-распорядительный способ применения права. Применением права занимаются различные органы государства и уполномоченные им общественные организации. Правоприменительная деятельность одних органов отличается от правопримени-тельной деятельности других органов, в связи с чем сложились, по существу, различные способы применения права, например организационно-распорядительный, правосудие, общественно-к>рисдикционный, адми-нистративно-юрисдикционный, следственный, контрольно-надзорный и др.

Организационно-распорядительный способ правоприменения распространен в деятельности исполнительно-распорядительных органов государства, что и предопределяет его особенности.

Посредством этого способа социалистическое государство совершенствует структуру государственного аппарата, проводит кадровую политику, координирует деятельность различных звеньев аппарата управления, принимает решения по конкретным вопросам хозяйственного и социально-культурного строительства. При этом проводится большая работа по согласованию принимаемого решения со смежными органами, от которых так или иначе зависят многие аспекты этого решения (согласованность с другими решениями, законность, обеспеченность материальными и финансовыми ресурсами, целесообразность, своевременность и эффективность и т. д.). Посредством данного способа применяются регулятивные нормы государственного, трудового, финансового, гражданского и других отраслей права.

В зависимости от степени жесткости правовой регламентации деятельности органов управления и уста-

Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 36, с. 156—157. 361,

новленной законом свободы правоприменителя в выборе того или иного варианта решения можно различать несколько разновидностей организационно-распорядительного правоприменения.

Во-первых, имеет место, если можно так сказать, стандартное применение норм права. Для него характерно принятие управленческого решения при наступлении стандартной ситуации, описанной в гипотезе, и в соответствии со стандартным предписанием, установленным в диспозиции правовой нормы. Наглядным примером стандартного применения может служить назначение пенсии по возрасту: нормы права закрепляют стандарт фактических обстоятельств (достижение возраста, выработка определенного трудового стажа, размер заработной платы) и стандарт правовых последствий (пенсия назначается в таком-то размере). Принятие решения о назначении пенсии персональному лицу производится путем сопоставления каждой конкретной ситуации с нормой права, закрепляющей и стандарт фактических обстоятельств, и стандарт правовых последствий. Разумеется, не может быть правомерным решение, не соответствующее установленному нормой стандарту или расходящееся с ним. При стандартном правоприменении норма права не предоставляет большой свободы для усмотрения правоприменителя, во всех типических ситуациях принимаются аналогичные решения.

Во-вторых, можно выделить ситуационное (нестандартное) применение права. Юридической основой принятия решений при ситуационном правоприменении служат правовые нормы, устанавливающие компетенцию органов управления. В законодательстве такие нормы обычно выражаются формулами: «вправе», «имеет право», «в случае необходимости», «в соответствии с обстоятельствами».

В отличие от стандартного правоприменения здесь не устанавливаются стандарт фактических обстоятельств и стандарт нормирования (меры поведения, правовых последствий). Правоприменителю предоставляется большая свобода усмотрения и выбора варианта решения.

В зависимости от сферы правоприменения и решаемых органом задач в одних обстоятельствах предпочтительнее стандартное правоприменение, а в других — ситуационное. Стандартное — обеспечивает

362

единство правового регулирования, единство подхода к разрешению аналогичных вопросов; ситуационное — позволяет обеспечить эффективное управление много образной созидательной деятельностью с учетом специфики конкретных условий. В ряде случаев оно соответствует природе социалистического хозяйствования. И если бы на все жизненные случаи распространялись стандарты, если бы во всех случаях деятельность органов управления связывалась с наступлением заранее предусмотренных юридических фактов и ограничивалась жесткими правовыми предписаниями, само управление утратило бы практический смысл. Достаточно было бы только проверять соответствие деятельности установленным правовым стандартам (нормам). В. И. Ленин отмечал, что «сочинить такой рецепт или такое общее правило.., которое бы годилось на все случаи, есть нелепость. Надо иметь собственную голову на плечах, чтобы в каждом отдельном случае уметь разобраться» '. Он учил, что законодателю следует «установить общие положения и рассчитывать на то, что сознательные товарищи на местах будут добросовестно применять этот закон и сумеют найти тысячу способов, как его практически применить в конкретных хозяйственных условиях каждой местности» 2.

Ситуационное правоприменение предоставляет определенный простор для проявления творческой инициативы органа управления, вместе с тем оно предполагает ответственность этого органа не только за законность, но и за эффективность, целесообразность принимаемых решений, за конечные результаты управленческой деятельности. Оно должно строго соответствовать закону, ныне прежде всего Закону о государственном предприятии (объединении).

Ввиду широты сферы и многообразия решаемых вопросов в процессе управления возможно разграничение организационно-распорядительного правоприменения по другим основаниям. В частности, с учетом объектной направленности, так или иначе предопределяющей своеобразие отдельных групп правоприменительных актов, можно выделить такие виды (производства) организационно-распорядительного правоприменения,

1  Ленин В. И. Поли. собр. соч , т. 41, с. 52.

2 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 39, с. 378.

363

как 1) учредительное производство; 2) выработка актов планирования; 3) производство по осуществлению оперативной ттрятеттъногти органов управления; 4) регистрационные действия; 5) рассмотрение дел, связанных с реализацией субъективных прав граждан, а также трудовых прав рабочих и служащих. В советской юридической литературе проводятся различные классификации административных производств (В. А. Юсупов). Предложенная схема охватывает только организационно-распорядительные производства. За ее пределами остаются производства административной юрисдикции, которые тоже относятся к числу административных производств.

6. Правосудие как способ применения норм права.

Правосудие — это совершаемая в процессуальном порядке правоприменительная деятельность суда по рассмотрению и разрешению гражданских и уголовных дел в целях охраны прав и интересов граждан, социалистических организаций и Советского государства. Всей своей деятельностью суд обеспечивает укрепление государственного и общественного строя СССР, социалистической системы хозяйства, воспитание граждан в духе преданности Родине и делу коммунизма. Правосудие характеризуется рядом особенностей, которые позволяют рассматривать его в качестве самостоятельного высокозначимого способа применения права.

Во-первых, правосудие обеспечивает выполнение охранительных функций Советского государства (охрана социалистической собственности, прав и свобод граждан, социалистической законности и правопорядка). Правда, охранительные функции выполняются не только судебными органами. В их осуществлении так или иначе принимают участие все государственные органы и общественные организации.

Во-вторых, в соответствии со ст. 151 Конституции СССР правосудие осуществляется только судом. Данный конституционный принцип означает, что никакие другие государственные и общественные органы не могут заниматься отправлением правосудия.

В-третьих, осуществляя правосудие, суды выносят свои решения и приговоры непосредственно от имени государства. Правоприменительные акты других государственных органов, а также Правоприменительные

364

акты общественных организаций принимаются не от имени государства.

В-четвертых, содержание правосудия составляет рассмотрение в судебных заседаниях судом гражданских и уголовных дел.

В-пятых, правосудие осуществляется в процессуальных формах, установленных законом для рассмотрения гражданских и уголовных дел.

При рассмотрении правосудия возникает комплекс сложных теоретических и практических вопросов. Первая группа — это вопросы, связанные с необходимостью отграничения правосудия от иных видов правоохранительной деятельности.

А. Отграничение от общественно-юрисдикционного правоприменения. В соответствии со ст. 4 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик суды рассматривают гражданские дела по спорам, вытекающим из гражданских, семейных, трудовых и колхозных правоотношений, если хотя бы одной из сторон (истец или ответчик) в споре являются гражданин, колхоз, межколхозное, государственно-колхозное предприятие, организация или их объединение. Только судом осуществляется правосудие по уголовным делам (ст. 7 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик).

В то же время ряд гражданско-правовых споров может быть рассмотрен товарищеским судом. Товарищеские суды рассматривают и дела об административных правонарушениях, переданных им органами и должностными лицами, которым предоставлено право наложения штрафа в административном порядке, а также о деяниях, содержащих признаки преступления, не представляющего большой общественной опасности, если органы внутренних дел, прокуратура или суд сочтут необходимым в соответствии с действующим законодательством передать дело на рассмотрение товарищеского суда.

Трудовые споры рассматриваются наряду с народными судами комиссиями по трудовым спорам, профсоюзными комитетами предприятий, учреждений, организаций, согласно ст. 86 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде.

Можно ли отнести эту деятельность товарищеских судов, профсоюзных комитетов к правосудию и, таким образом, разграничить правосудие на государственное

365

и общественное? Такое предположение представляется неосновательным, оно отвлекает от специфики самой сущности прасосудия, заключающейся в рассмотрении в судебных заседаниях гражданских и уголовных дел и принятии установленных законом решений.

Б. Отграничение от арбитражного способа разрешения гражданских споров между социалистическими организациями.

В. Отграничение от государственных способов разрешения трудовых споров и рассмотрения дел об административных правонарушениях. Так, трудовые споры некоторых категорий работников рассматриваются вышестоящими в порядке подчиненности органами; а дела об административных правонарушениях уполномочены рассматривать административные комиссии, исполнительные комитеты поселковых, сельских Советов народных депутатов*, органы внутренних дел, органы государственных инспекций и др. (ст. 26 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях). Рассмотрение трудовых споров в порядке подчиненности и привлечение к ответственности за административные правонарушения образуют самостоятельный способ применения права, который можно назвать административно-юрисдикци-онным.

Таким образом, в полном соответствии с Конституцией СССР (ст. 151) можно сделать вывод, что правосудие как самостоятельный способ применения норм права представляет собой только деятельность суда по рассмотрению и разрешению в судебном заседании гражданских и уголовных дел.

МАТЕРИАЛ ДЛЯ РАЗМЫШЛЕНИЯ

Статья 7 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик (в ранее действовавшей редакции) устанавливала, что никто не может быть признан виновным в совершении преступления и подвергнут уголовному наказанию иначе как по приговору суда. В связи с принятием новой Конституции СССР в ст. 7 Основ было внесено изменение: соединительный союз «и» был заменен присоединительным «а также». Прежняя редакция ст. 7 Основ вполне соответствовала положениям закона, устанавливающим возможность прекращения уголовного дела на до-

366

судебных стадиях его производства по так называемым нереабилитирумщим основаниям: суд, прокурор, а также следователь и орган дознания, с согласия прокурора, вправе прекратить уголовное дело в связи с привлечением лица к административной ответственности, вправе прекратить уголовное дело и передать его на рассмотрение товарищеского суда, комиссии по делам несовершеннолетних, передать лицо на поруки общественной организации и трудовому коллективу (ст. 51'Основ уголовного судопроизводства, ст.ст. б1, б2, 7, 8, 9, УПК РСФСР) или при наличии достаточных оснований, не возбуждая уголовного дела, передать материалы на рассмотрение товарищеского суда, комиссии по делам несовершеннолетних либо передать лицо на поруки трудовому коллективу или общественной организации для перевоспитания и исправления (ст. 10 УПК РСФСР). Таким образом, следователь и прокурор, вынося мотивированное постановление о привлечении лица в качестве обвиняемого, составляя и утверждая обвинительное заключение, признавали лицо виновным в совершении преступления, но не применяли к нему мер уголовного наказания, а признав виновным, прекращали дело для применения мер административного или общественного воздействия. Данная практика сохранилась и в настоящее время. В соответствии с новой редакцией ст. 7 Основ никто не может быть признан виновным в совершении преступления, иначе как по приговору суда. Следовательно, ни прокурор, ни следователь, ни лицо, производящее дознание, ни товарищеский суд, ни комиссия по делам несовершеннолетних — никто, кроме суда, не вправе признать лицо виновным в совершении преступления.

Полностью ли соответствует практика применения ст.ст. 6\ б2, 7, 8, 9, 10 УПК РСФСР современной редакции ст. 7 Основ? Обоснованно ли прекращение уголовных дел по не реабилитирующим основаниям не на стадии судебного разбирательства?

Вторая группа вопросов — это вопросы, связанные с определением объема деятельности суда, относящей-

367

ся к правосудию, ибо советский суд (судьи) занимаются не только отправлением правосудия, но и другой правоприменительной деятельностью.

До принятия Закона о Верховном Суде СССР (1979 г.) дискутировался вопрос о правомерности отнесения к правосудию деятельности судов кассационной и надзорной инстанций. Приводились аргументы для обоснования как одного, так и другого вывода. Сейчас ст. 2 Закона в числе форм осуществления правосудия Верховным Судом СССР закрепляет рассмотрение дел не только в качестве суда первой инстанции, но и в кассационном порядке, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Это положение Закона позволяет считать правосудием деятельность судов как по первой, так и по второй инстанциям.

Понимание правосудия как специфического способа применения права судом путем разрешения гражданских и уголовных дел сопряжено с необходимостью отграничения правосудия от иных видов деятельности суда, в том числе и других видов судебного правоприменения. Вполне очевидно, что не следует относить к правосудию анализ судебной практики, приведение в исполнение принятых судом решений, помощь товарищеским судам, правовую пропаганду, справочно-коди-фикационную работу и другую подобную деятельность. Видимо, таким же образом можно характеризовать судебное правоприменение при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Заслуживают внимания высказанные в литературе соображения о том, что рассмотрение судом дел о мелкой спекуляции, о мелком хулиганстве и других дел об административных правонарушениях граждан вряд ли согласуется с главной функцией суда — осуществлением правосудия. Рассмотрение дел об административных правонарушениях имеет, как правило, альтернативную подведомственность. Они совершаются в сфере управления, и логичнее, если органы управления будут непосредственно решать вопросы привлечения к административной ответственности. За судами при таком подходе остается отправление правосудия при рассмотрении поданных в соответствии со ст. 58 Конституции СССР жалоб граждан на действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона при решении вопросов привлечения к административной ответственности.

368

Позитивное значение данной идеи заключается в возможности сокращения в судах дел, не свойственных правосудию, и расширении возможностей суда в повышении качества правосудия и активизации профилактической работы. Она позволяет четче разграничить функции управления и правосудия в сфере борьбы с правонарушениями, компетенцию административных и судебных органов.

Январский (1987 г.) Пленум ЦК КПСС потребовал покончить с проявлениями предвзятости, тенденциозного подхода при проведении дознания, предварительного следствия и судебного разбирательства, волокиты, черствости, безразличия к судьбе людей, указал на необходимость принятия дополнительных мер, направленных на укрепление независимости народных судей от какого бы то ни было постороннего влияния.

8. Теория правоприменения и вопросы практики юридической работы. Практическая значимость теоретической разработки проблем правоприменения предопределяется тем, что профессиональные юристы либо непосредственно сами (следователи, прокуроры, судьи и др.) принимают правоприменительные решения, либо обслуживают (юрисконсульты, инспекторы и др.) пра-воприменительную деятельность компетентных органов и должностных лиц. И какую бы должность профессиональный юрист ни занимал, он везде призван служить воплощению советских законов, проведению в жизнь политики Коммунистической партии и советского народа. Особая политическая значимость юридической профессии и правоприменения вытекает из указаний XXVII съезда КПСС о том, что «следует настойчиво повышать ответственность правоохранительных и других органов, укреплять юридическую службу в Советах и в народном хозяйстве, государственный арбитраж, совершенствовать правовое воспитание населения» '.

В процессе правоприменения юрист решает судьбы людей и вопросы государственной важности. Принятие правоприменительных решений и их выполнение на практике завершают процесс правового регулирования.

1 Материалы  XXVII  съезда  Коммунистической  партии  Советского Союза, с. 61.

369

«Венцом» правоохранительного правоприменения служит правосудие. Поэтому молодой специалист-юрист должен наряду с приобретением знаний и навыков выработать в себе устойчивое и высокое чувство ответственности и профессионального долга. Исходя из того, что применение норм права служит необходимым способом организации осуществления права (как известно, без него во многих случаях не может быть организована реализация права), правоприменение следует рассматривать как важнейшее условие эффективности действия права. А это обстоятельство также не может не обусловливать повышенной политической и профессиональной требовательности к правоприменителям.

Осмысление государственно-властной, политической сущности правоприменения способствует строгому и справедливому применению права, последовательному соблюдению социалистической законности в правопри-менительной деятельности, ставит преграды формальному, бюрократическому отношению к делу, к государственным задачам и нуждам трудящихся, проявлениям волюнтаризма и субъективизма.

Нужно постоянно помнить, что по тому, как относятся к людям и к делу юрисконсульт или судья, директор предприятия или начальник отдела кадров, председатель исполкома или прокурор, люди не в последнюю очередь судят о политике партии и государства, об уровне демократии, о социалистическом образе жизни в целом '.