ГЛАВА XX НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ

1. Специальная литература. Курс.., т. IV, гл. 10 и 11; Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. М., 1962; Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967; Свод законов Советского государства. Теоретические проблемы. М., 1981; Тихомиров Ю. А. Теория закона. М., 1982.

2. Вопросы для повторения. Понятие нормативного правового акта. Виды нормативных правовых актов. Конституция — основной закон Советского государства. Действие нормативных актов во времени, в пространстве и по кругу лиц.

Материал для повторения. Теория государства и права. М., 1980, гл. XIV, с. 245 — 271; Теория государства и права. Л., 1982, гл. XV, с. 241 — 252; Теория государства и права. М., 1983, гл. XV, с. 263 —281; Теория государства и права. М., 1985, гл. XX, с. 309 — 333.

3. Основные проблемы: а) система нормативных правовых актов Советского государства; б) юридическая сила нормативного правового акта; в) юридическая техника; г) систематизация нормативных правовых актов; д) Свод законов СССР.

343

4. Система нормативных правовых актов Советского государства. Система нормативных правовых актов1 Советского государства (система законодательства) прежде всего характеризуется многообразием входящих в нее актов. Оно обусловлено многообразием регулируемых правом общественных отношений и соответствует многообразию методов, средств и форм правового воздействия на эти отношения, отражает демократические формы участия трудящихся, трудовых коллективов, общественных организаций и государственных органов в управлении социалистическим обществом, в решении вопросов политического, хозяйственного и социально-культурного строительства.

Многообразие нормативных актов упорядочено государством: а) определены формы нормативных правовых актов для каждого вида правотворческих органов; б) установлен круг подведомственных органу вопросов, правовое регулирование которых получает соответствующее правовое оформление; в) установлены пределы действия нормативных правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц; г) закреплена соподчиненность нормативных актов между собой, их иерархия.

Система нормативных правовых актов тяготеет к системе права, обусловлена ею как своим содержанием и потому характеризуется глубоким единством. Единство системы нормативных актов закрепляется и обеспечивается Конституцией СССР. Проявлением единства служат: а) верховенство закона; б) единые принципы советского правотворчества (руководящая роль КПСС, демократизм, научность, законность); в) взаимодействие правовых актов между собой; г) наличие кодифицированных актов.

Характерная черта системы нормативных актов — ее иерархическое построение. Каждый вид актов занимает строго определенную ступень на иерархической лестнице, соответствующую юридической силе правового акта. Иерархичность системы нормативных актов (законодательства) служит проведению в жизнь принципа демократического централизма, позволяет сочетать верховенство закона с децентрализацией правового регулирования на уровне местных правотворческих органов.

Иерархическое построение системы нормативных актов можно обозначить в качестве ее вертикальной

344

плоскости (структуры), а показанное выше, в гл. XIII, разграничение на отрасли, комплексные отрасли, институты и комплексные институты — в качестве горизонтальной плоскости или структуры.

Советское законодательство определяет, по каким вопросам, каким органом и в какой форме издаются нормативные акты. В соответствии с компетенцией Верховного Совета Союза ССР, Верховных Советов союзных и автономных республик и их Президиумов известен круг вопросов, по которым издаются законы и указы. Определены основания издания решений Советом Министров СССР: «Решения Совета Министров СССР, носящие нормативный характер или имеющие важное народнохозяйственное и общее значение, издаются в форме постановлений... Решения по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений Совета Министров СССР» (ст. 31 Закона СССР «О Совете Министров СССР»). Что же касается нормативных актов министерств и ведомств, то здесь нельзя не отметить многообразия их форм и отсутствие порой реальных оснований для использования той или иной формы данных актов.

Наряду с приказами и инструкциями издаются, например, постановления, указания, письма, разъяснения, правила и другие ведомственные акты. Серьезные недостатки имеются в издании нормативных актов, регулирующих сферу социалистического хозяйствования. В настоящее время КПСС и Советское государство проводят крупные мероприятия. Издан Закон о государственном предприятии (объединении). Подготовляется к изданию еще ряд важных нормативных актов. Пересматриваются ведомственные акты, наводится строгий порядок их издания. Намечены систематизация и кодификация хозяйственного законодательства.

5. Юридическая сила нормативного правового акта.

Юридическая сила нормативного правового акта есть свойство акта действовать, порождать юридически обязательные правовые последствия. Юридическая сила имеет два аспекта: первый — соотношение нормативных актов между собой (А. В. Мицкевич); второй — значение нормативных актов для исполнителей. Если в первом аспекте она проявляется в иерархичности нормативных актов, их соподчиненности, то во

345

втором — в общеобязательности правовых норм. И если общеобязательность выступает единым свойством правовых норм (нет разных степеней общеобязательности норм), то соотношение нормативных актов характеризуется верховенством одних актов над другими и соответственно зависимостью одних актов от других.

Юридическая сила нормативного акта зависит от компетенции правотворческого органа, от его места в механизме социалистического государства. Но место правотворческого органа, в свою очередь, является лишь выражением того значения, которое придается регулированию подведомственной ему сферы общественных отношений, решаемых им политико-правовых задач. Эти факторы и выступают в качестве социально-политических, объективных источников юридической силы нормативных актов. Сказанное хорошо видно на примере неодинаковой юридической силы нормативных актов одного органа, допустим, конституционных и обыкновенных законов, принимаемых Верховным Советом.

Одним из проявлений неодинаковой юридической силы нормативных актов служат верховенство закона и подзаконность иных нормативных актов. Верховенство закона заключается в том, что а) ни один орган не вправе отменять или изменять закон; б) все другие нормативные акты не должны противоречить закону; в) в случае противоречия приоритет принадлежит закону. Верховенство закона вытекает из принадлежности всей полноты государственной власти советскому народу и осуществления полновластия народа, прежде всего через высшие органы государственной власти.

Законодательное закрепление получила необходимость соответствия закону, например, актов Советов Министров СССР, союзных и автономных республик (ст. 133 Конституции СССР), министерств и государственных комитетов (ст. 135 Конституции СССР).

МАТЕРИАЛ ДЛЯ РАЗМЫШЛЕНИЯ

Если подзаконный характер нормативных указов Президиума Верховного Совета СССР, изданных по вопросам компетенции самого Президиума, очевиден, то юридическая природа нормативных указов Президиума, изданных по вопросам, отнесенным к ведению Верховного Совета СССР, носит дискуссионный характер. Данные указы могут

346

вносить изменения в законы (но не отменять) и подлежат утверждению на сессии Верховного Совета. Однако они начинают действовать и порождают правовые последствия до их утверждения на сессии.

Можно ли считать такие указы подзаконными?

В СССР законодательно установлена определенная система обеспечения соответствия закону иных нормативных актов. В основе разрешения возникающих или предполагаемых несогласованностей лежат принципы демократического централизма и федеративного государственного устройства. Это означает, что должны учитываться как общегосударственные интересы, так и интересы государственных и административных подразделений, входящих в состав СССР. В соответствии со ст. 74 Конституции СССР в случае расхождения закона союзной республики с общесоюзным законом действует Закон СССР. Но с учетом федерализма советской государственной системы это правило применяется в пределах ст. 73 Конституции СССР, закрепляющей права Союза ССР.

Верховный Совет СССР непосредственно и через создаваемые им органы осуществляет контроль за соблюдением и проведением в жизнь государственными и общественными организациями Конституции СССР, законов СССР и иных решений Верховного Совета СССР (ст. 59 Регламента Верховного Совета СССР). В соответствии с п. 7 ст. 121 Конституции СССР Президиум Верховного Совета СССР отменяет постановления и распоряжения Совета Министров СССР и Советов Министров союзных республик в случае несоответствия их закону. Совет Министров имеет право по вопросам, отнесенным к ведению Союза ССР, приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений Советов Министров союзных республик, а также отменять акты министерств СССР, государственных комитетов СССР, других подведомственных ему органов (ст. 134 Конституции СССР). Функции контроля за соответствием закону актов предприятий, учреждений и организаций возложены на местные Советы народных депутатов.

Серьезная роль в обеспечении соответствия нормативных актов закону принадлежит органам прокуратуры. Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему

347

прокуроры осуществляют надзор за соответствием Конституции СССР, конституциям союзных и автономных республик, законодательным актам СССР, союзных и автономных республик, а также постановлениям Совета Министров СССР, Советов Министров союзных и автономных республик актов (в том числе нормативных), издаваемых министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами (ст. 22 Закона о прокуратуре СССР).

6. Юридическая техника. Под юридической техникой понимается совокупность юридических средств и правил (приемов) разработки, оформления, публикации и систематизации правовых актов. Различают две разновидности юридической техники: правотворческую (законодательную) и правоприменительную.

Среди юридических средств первоначальными являются юридические термины. В терминах выражаются и формулируются воля законодателя, правовые нормы, правовые веления и дозволения, общие и индивидуальные правовые предписания.

Распространены три вида терминов: общеупотре-бляемые (гражданин, действие); специально-технические, т. е. из специальных сфер техники, медицины, биологии (изобретатель, душевнобольной); специально-юридические (рецидивист, юридическое лицо, иск, соучастие, преюдиция). Использование юридических терминов в их точном смысле, как уже отмечалось в гл. III, обеспечивает высокий уровень законодательства, доступность в понимании и удобство в применении его. Поэтому важно, чтобы в термины вкладывался единый смысл, чтобы они были устойчивыми, доступными для понимания.

К числу юридических средств относятся также юридические конструкции. Юридические конструкции представляют собой особый способ построения нормативного материала, задающий модель, типовую регламентацию для определенных правовых явлений (состояний, группы отношений). К юридическим конструкциям можно отнести состав правонарушения,

348

конструкции различных договоров в гражданском праве.

Правила (приемы) создания и систематизации правовых актов образуют, если можно так сказать, юридическую технологию. Принципиальные положения о создании и формулировании правовых актов были высказаны В. И. Лениным. Он указывал на необходимость «юридически точнее формулировать» права государственных органов '. В записке Малому СНК относительно проекта одного декрета В. И. Ленин отметил: «Я отказался подписать, ибо размашисто и неясно» 2. По поводу проекта декрета о соли В. И. Ленин писал: «Удивлен громадной численностью пунктов, которые, по моему мнению, имеются уже в действующем законодательстве, являются ненужным повторением... По-моему, проект нуждается в точном сличении с действующими законами Наркомюста и переработке» 3.

Ряд правил правотворческой юридической техники сформулирован в рекомендациях по подготовке нормативных актов министерств и ведомств, утвержденных заместителем Министра юстиции СССР. Необходимость соблюдения правил законодательной техники подчеркивается и в Письме Министерства юстиции СССР от 23 октября 1980 г. «О методических рекомендациях по дальнейшему упорядочению нормативных актов министерств и ведомств СССР».

Обобщая нормативные установления, а также предложения юридической практики и науки, можно выделить следующие основные правила юридической техники: терминологическая строгость, четкость и краткость формулировок; простота и ясность текста, его доступность для понимания; логическая последовательность и компактность включенных в акт правовых норм; отсутствие противоречий между частями нормативного акта, а также данного акта с другими актами; минимальное число актов, посвященных одному вопросу; достижение согласованности актов и сокращение их числа путем внесения поправок в действующие акты или издание действующих актов в новой редакции, приведение перечня отмененных актов; единообразные

'  См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 36, с. 316.

2 Ленинский сборник, т. XXXV, с. 137.

3 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 53, с. 125.

349

атрибуты правовых актов (указание субъекта, времени, места издания, номера акта, наличие подписи, печати); единообразная рубрикация актов, разграничение их на части, снабженные заголовками (разделы, подразделы, •главы, статьи); нецелесообразность дублирования нормативных положений, принятых вышестоящими органами в актах нижестоящих органов; использование названий организаций в точном и полном соответствии с их официальным наименованием; оправданное использование ссылок на статьи данного акта и на другие акты; соответствие закону наименований актов.

Приемы юридической техники включают также определенные правила разработки, изложения, оформления нормативных правовых актов. Можно назвать два приема изложения: абстрактный и казуальный. При абстрактном изложении даются признаки понятий в обобщенном виде, а при казуальном — индивидуальные признаки. Так, в норме права о необходимой обороне ее признаки употребляются обобщенно на основании других норм, достижений науки и практики. А в норме, закрепляющей структуру решения суда, подробно перечисляются все необходимые атрибуты решения (например, место, дата рассмотрения, состав суда). Известны и такие технико-юридические приемы, как прямое, ссылочное и бланкетное изложение норм права в статьях нормативных актов.

Формальная определенность правовых предписаний, официальный характер правовых актов, их устойчивость, точность, доступность для понимания обусловливают необходимость своеобразной стилистики нормативных актов, под которой понимается система приемов наиболее целесообразного использования языковых средств в правовых актах как документах.

Многие вопросы юридической техники получили разрешение в Единой государственной системе делопроизводства (ЕГСД), одобренной Государственным комитетом Совета Министров СССР по науке и технике (постановление № 435 от 4 сентября 1973 г.). Данная система упорядочивает организационно-распорядительную документацию, создаваемую во всех звеньях органов государственного управления, суда, прокуратуры, администрации предприятий и учреждений, а также общественных организаций. ЕГСД преследует цель усовершенствовать на единой основе делопроизводство в учреждениях страны путем установления рациональ-

350

ной организации, форм и методов работы с документами, унификации и стандартизации их, механизации делопроизводственных процессов.

Наряду с юридической техникой в правотворчестве и систематизации законодательства используется техника в собственном (узком) смысле этого слова. Во Всесоюзном научно-исследовательском институте советского законодательства (ВНИИСЗ) действует автоматизированная информационно-поисковая система в области права (АИПС — законодательство). Проделана большая работа по формированию информационного массива действующих нормативных актов высших органов власти и управления Союза ССР. Необходимые сведения о нормативных актах и содержании правовых -норм введены в ЭВМ. Перевод нормативной информации на «машинный язык» еще раз подтверждает необходимость высокого уровня разработки юридической техники, строгости и однозначности юридической терминологии.

7.   Систематизация  нормативных  правовых  актов.

Это деятельность по упорядоченному объединению нормативных актов, приведению их в определенную систему. Обычно различаются два вида систематизации в праве: кодификация и инкорпорация. Под кодификацией понимается такое упорядочение правовых норм, которое сопровождается переработкой их содержания, с отменой одних и принятием других норм права, т. е. это — систематизация в процессе право-творчества. А инкорпорация есть упорядочение нормативных актов без переработки содержания норм права, т. е. систематизация вне пределов правотворческого процесса.

Главное назначение кодификации заключается в ее правотворческой функции; функцию систематизации правовых норм она выполняет в ходе правотворчества лишь попутно. Главное назначение инкорпорации — упорядочение нормативных актов. Правда, инкорпорация может оказывать воздействие и на правотворче-ство, особенно когда в процессе инкорпорации выявляются потребности проведения содержательной переработки правовых норм или издания новых норм права. Тем не менее ее главное назначение состоит в упорядочении, в приведении в систему действующих нормативных актов, и ее, строго говоря, можно рассматривать в

351

качестве единственной формы (вида) систематизации нормативных правовых актов в точном смысле.

Инкорпорация подразделяется на официальную и неофициальную. Официальная инкорпорация — упорядоченное объединение нормативных актов путем издания компетентными органами сборников (собраний) действующих нормативных актов. Она является способом (формой) официального опубликования и переопубликования вступающих в юридическую силу или уже действующих нормативных актов, а сборники служат официальными источниками достоверной правовой информации. Пример — Ведомости Верховного Совета СССР, Собрание постановлений Правительства СССР, Свод законов СССР, Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. На помещенные в них акты можно ссылаться при разрешении конкретных юридических дел.

В рамках официальной инкорпорации могут быть выделены ее разновидности по другим основаниям. Так, широко распространена хронологическая инкорпорация, означающая упорядочение нормативных актов по времени их издания. Это — Ведомости Верховного Совета СССР и Собрание постановлений Правительства СССР. К хронологической инкорпорации относятся и хронологические собрания действующего законодательства в союзных республиках. Официальной формой хронологической систематизации нормативных актов некоторых министерств являются издаваемые ими Бюллетени нормативных актов. Министерство юстиции СССР издает Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР.

Советскому законодательству известна также тематическая официальная инкорпорация. Она дает возможность более или менее полно объединить актыутго-священные одной теме, сфере государственной деятельности или отрасли права, что способствует выявлению возможных пробелов и расхождений в правовом регулировании и облегчает отыскание и использование нормативных актов в юридической практике. Примером могут служить Свод законов СССР (см. п. 8), Своды законов союзных республик, Собрание действующего законодательства СССР.

Неофициальная инкорпорация проводится различными организациями, органами и лицами и носит справочно-информационный характер.

352

МАТЕРИАЛ ДЛЯ РАЗМЫШЛЕНИЯ

В соответствии с Общиж положением о юридическом отделе (бюро), главном (ciapmeivi) юрисконсульте, юрисконсульте министерства, ведомства, исполнительного комитета Совета народных депутатов, предприятия, организации, учреждения систематизированный учет и хранение нормативных актов организуются юридическими службами соответствующих подразделений. Заместителем Министра юстиции СССР 30 сентября 1977 г. утверждены Методические рекомендации об организации в центральных аппаратах министерств и ведомств СССР систематизированного учета и хранения ведомственных нормативных актов. Нормативные акты систематизируются по классификатору, который представляет собой перечень разделов, подразделов, пунктов, расположенных в соответствии с общепринятой системой советского права и существующим делением на отрасли народного хозяйства.

12 июля 1973 г. Министерством юстиции СССР утвержден Единый классификатор систематической картотеки нормативных актов и судебной практики. Данный классификатор имеет 32 раздела по отраслям законодательства. Разделы делятся на подразделы, а последние в необходимых случаях на отдельные пункты. Каждый раздел и подраздел имеют наименование и свой индекс (цифровое обозначение). Разделы обозначены римскими цифрами, подразделы — арабскими, пункты — буквами. Например: XXII. Гражданское право; 7. Обязательственное право; Д. Обязательства, возникающие вследствие причинения вреда. В органах прокуратуры также ведется работа по систематизации законодательства в соответствии с классификатором, утвержденным приказом Генерального прокурора СССР № 62 от 8 июля 1986 г.

Оправдано ли существование трех, различных классификаторов для учета советского законодательства?  На какой научной основе может быть выработан единый классификатор? В соответствии с установленными классификаторами названия нормативных актов переносятся на специ-

,23,к   №254

альные карточки, а карточки размещаются по предметно-отраслевому и алфавитно-предметному принципу. В итоге создается систематизированная справочная картотека.

Кроме картотечного учета ведется журнальный и контрольно-текстовой учет нормативных актов. В первом регистрируются все принятые акты в порядке их поступления. При контрольно-текстовом учете в контрольный экземпляр акта вносятся все текущие изменения. Текст контрольного экземпляра должен соответствовать содержанию нормативного акта на настоящий момент. Контрольно-текстовой учет обычно ведется параллельно картотечному или журнальному учету.

8. Свод законов СССР. Задача создания Свода законов СССР была поставдена XXV съездом партии. Свод законов СССР занимает наиболее высокое место среди разновидностей систематизации нормативных актов, осуществляемой путем инкорпорации. Во-первых, в него включаются законодательные акты и важнейшие совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР и постановления Правительства СССР общенормативного характера. Во-вторых, систематизированное изложение получили акты, регулирующие все основные сферы государственной жизни (а не какой-либо одной отрасли хозяйственного или социально-культурного строительства). В-третьих, он представляет собой наиболее высокий уровень систематизированного упорядочения нормативного материала. В-четвертых, его подготовка сопровождалась качественной обработкой действующего законодательства, принятием новых актов для достижения цельности, завершенности и полноты систематизированного объединения всего комплекса законодательных и правительственных актов. В-пятых, Свод имеет наиболее высокий уровень официальности. В постановлении ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 23 марта 1978 г. «Вопросы Свода законов СССР» указано, что он является официальным изданием Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР.

Подобно Собранию действующего законодательства СССР, издание Свода законов не сопровождается его утверждением компетентными органами. Поэтому включенные в него нормативные акты не утрачивают

354

своей самостоятельной юридической силы, а Свод не превращается в самостоятельный новый нормативный акт — Кодекс кодексов. Все изменения в законодательстве (изменение, отмена актов, входящих в Свод законов) производятся не в Своде законов, а обычным пра-вотворческим путем — компетентные органы принимают решения относительно соответствующих нормативных актов.

Интересно отметить, что в 1927 —1930 годах кодификационной комиссией СНК проводилась работа по подготовке Свода законов Союза ССР. Предполагалось, что он будет утвержден как единый общесоюзный закон, станет действовать взамен вошедших в него актов, а при его применении должны будут делаться ссылки на него. Но работа над Сводом законов тогда не получила завершения.

Свод законов СССР, издание которого ныне завершено, является наиболее совершенным видом инкорпо-ративной систематизации советского законодательства. На него можно официально ссылаться при разрешении конкретных юридических вопросов в правопримени-тельной практике. Однако вопросы организации практического использования Свода законов нуждаются в дальнейшем изучении и методическом обеспечении.

9. Проблемы нормативных правовых актов и вопросы практики юридической работы. Теоретические положения, характеристики и выводы о системности нормативных правовых актов, их юридической силе имеют не только общеобразовательную ценность в подготовке юриста, но и непосредственно практическое значение.

Важны в практическом плане вопросы вступления в силу нормативных актов. Наряду с установленным для каждой разновидности актов общим порядком вступления в силу нормативных актов следует помнить, что при введении в действие некоторых крупных нормативных актов законодатель предусматривает либо «обратную силу» закона, либо «переживание закона».

При решении юридических дел необходимо учитывать своеобразное «опережающее действие» правовых норм, содержащихся в кодексах союзных республик, но воспроизводящих соответствующие нормы Основ законодательства. В ст. 3 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 декабря 1983 г. «О порядке введения в действие Жилищного кодекса РСФСР» указано,

355

что «содержащиеся в Жилищном кодексе РСФСР правила, установленные Основами жилищного законодательства . применяются со дня чврдрния в действие Основ, то есть с 1 января 1982 года» ', хотя Жилищный кодекс РСФСР введен в действие с 1 января 1984 г. Аналогичное положение закрепляется при введении других кодексов РСФСР.

На практике нередко возникают вопросы территориального действия нормативных актов, например, при привлечении к ответственности за преступление, совершенное на территории разных союзных республик, при рассмотрении имущественного спора между жителями разных союзных республик.

Глубокий практический смысл заложен в классификациях нормативных правовых актов по их юридической силе и субъектам издания, по форме актов и процедуре их принятия; отступления от формы, процедуры или компетенции, как правило, ведут к недействительности этих актов.

В процессе практической работы юрист должен неукоснительно руководствоваться принципом верховенства юридической силы актов вышестоящих органов и прежде всего принципом верховенства закона. На это ориентирует, в частности, постановление № 7 Пленума Верховного Суда СССР от 9 июля 1982 г. «О судебном решении», в котором особо указано, что если отдельные правила, содержащиеся в ведомственных нормативных актах, противоречат закону, то суд при вынесении решения руководствуется законом 2.

Практическое значение в подготовке юриста имеет приобретение знаний и навыков по юридической технике, в частности, систематизации нормативных актов. Важно не только знать, как, в соответствии с какими документами ведется систематизация в судах, прокуратуре, в министерствах и ведомствах, но и самому уметь вести систематизацию с первых дней практической работы (или — что еще лучше — начать эту систематизацию самому во время учебы в вузе).

1  Ведомости  Верховного   Совета   РСФСР,   1983,   № 51,  ст. 1781.

2 См.: Бюллетень Верховного Суда СССР, 1982, № 4, с. 20.