§ 2.  Организационные основы правотворческого процесса

В советской уголовно-правовой литературе было уделено опре­деленное (хотя, на наш взгляд, и недостаточное) внимание вопро­сам организации уголовного правотворчества, его обеспечения не­обходимой информацией и ресурсами. Н. Ф. Кузнецова и Г. А. Злобин указывали на потребность в солидной научной обес­печенности уголовно-правового законотворчества, организационно-правовой регламентации проектных работ, позволяющей привлечь к ним социологов, психологов, психиатров, лингвистов, представи­телей иных отраслей права 37. Необходимость более четкой орга­низации опубликования принятых уголовных законов отмечалась А. И. Марцевым, В. С. Устиновым38. Наконец, весьма серьезные проблемы совершенствования научного обеспечения уголовного правотворчества и развития ряда элементов его организации были поставлены В. Н. Кудрявцевым 39.

Тем не менее целый ряд вопросов организации уголовного право­творчества с учетом его объема и сложности заслуживает само­стоятельного, более детального рассмотрения. Поэтому, исходя из общей характеристики организационной основы уголовного право­творчества, наметим некоторые пути ее совершенствования.

Организация уголовно-правовой деятельности, направленная на повышение ее эффективности, состоит в /) правовой регламен­тации правотворческого процесса, включая обеспечение прав и за­конных интересов его потенциальных участников; 2) создании и использовании адекватных организационно-правовых форм дан­ной деятельности, обеспечивающих существование и реализацию системы согласованных  между собой законодательных процедур

25

на основе соблюдения юридически регламентированных правил, нарушение которых влечет негативные последствия различного правового значения; 3) расширении круга участников правотвор­ческой деятельности; 4) информационно-ресурсном обеспечении уголовного правотворчества, т. е. в обеспечении прогнозирования потребностей в изменении уголовного законодательства; планиро­вании развития и совершенствования уголовного законодатель­ного процесса и выработке предложений; 5) развитии механизма социального контроля, состоящего применительно к данной про­блеме в организации необходимого управления обществом, его ор­ганами, процессом уголовного правотворчества, в такой организа­ции, которая обеспечивала бы его (уголовного правотворчества) законность и эффективность.

Глубокий анализ социального контроля в связи с проблемой криминализации (и декриминализации) проведен А. М. Яковле­вым. Намечая пределы функционирования социального контроля по отношению к процессу криминализации (а значит, и к совер­шенствованию уголовного законодательства в целом), он пишет, что система социального контроля человеческого поведения долж­на воспринимать результаты юридической регламентации, ее пози­тивные и негативные стороны и чутко реагировать на них, изменяя методы и пределы воздействия на общественные отношения 40.

Рассмотрим некоторые аспекты организации уголовного право­творчества. В данном случае наибольший интерес представляют вопросы, связанные с использованием организационно-правовых форм правотворческой деятельности, в частности, обеспечивающих внедрение в уголовное правотворчество результатов научной дея­тельности и учет интересов различных групп населения, а также с расширением круга участников правотворческого процесса.

В системе правотворческой деятельности важнейшее место за­нимают действия, которые осуществляются в процессуальной фор­ме, в порядке, определенном соответствующими нормативными ак­тами. Эта часть уголовно-правотворческой деятельности в лите­ратуре рассматривается как законодательный процесс. Он в своей основе представляет собой регулируемую законом и подзаконными актами деятельность по целенаправленной разработке уголовно-правовой нормы (института), которая проводится на основании изменения либо дополнения Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, республиканских уголовных ко­дексов.

Известно, что уголовно-правовые законы не могут быть приня­ты никем, кроме высших органов государственной власти — зако­нодателя. Поэтому применительно к их совершенствованию зако­нодательный процесс является единственно возможной правовой формой нормотворчества, которая порождается законодательной инициативой.

26

Весьма удачное определение законодательного процесса — важнейшей части общего процесса создания закона — принадле­жит Ю. А. Тихомирову. Он раскрывает законодательный процесс как систему «связанных между собой стадий анализа и выявления законодательных проблем, подготовки и обсуждения законопроек­тов, их рассмотрение и принятие закона либо высшим органом го­сударственной власти, либо путем всенародного голосования. Чер­ты, характерные для законодательного процесса, отличают его от процедур подготовки иных правовых актов» 41.

Соблюдение строго процессуального порядка * порождает спе­цифичность содержания законодательной деятельности, т. е. систе­мы, мыслительно-практических действий, идеологически, полити­чески и гносеологически однородной с правотворческой деятель­ностью в целом.

Организационно-процессуальными факторами, которые создают специфику законодательной деятельности, можно считать: необхо­димость представления проектов либо предложений к ним в тече­ние определенного периода времени, т. е. сроки решения мысли­тельных задач; ответственность субъектов — участников законо­дательного процесса, которую они несут за адекватность и качест­во проектов (предложений), а также экспертных оценок; требова­ния к обоснованности и завершенности законодательных предложе­ний, их технико-юридическому и социально-правовому уровню.

Законодательная деятельность тесно связана с действиями, ко­торые предшествуют законодательному процессу или совершаются после его окончания. Сказанное можно проиллюстрировать приме­ром. Долгое время в научной литературе, в общей печати, в уст­ных выступлениях высказывается мнение о необходимости после­довательной дифференциации уголовной ответственности на основе учета тяжести содеянного и целей наказания. Эти предложения так или иначе обеспечивались развернутой научной и практиче­ской деятельностью, направленной на получение частных и обоб­щенных выводов оценочного и иного характера, на собирание эм­пирической информации. Подобная деятельность (пусть не в пол­ном своем объеме) была продолжена в ряде индивидуальных за­конодательных процессов. Например, в Указе Президиума Верхов­ного Совета СССР от 26 июля 1982 г. «О дальнейшем совершенст­вовании уголовного и исправительно-трудового законодатель­ства» 43.

Уделяя особое внимание организационно-правовым формам процесса уголовного законодательства,   нужно   подчеркнуть,   что

* Для правоведов привычна такая постановка вопроса. Известным правилам подчиняется, не теряя своей сущности, уголовно-процессуальное доказывание, толкование закона, квалификация преступлений и т. д.42

27

и другие этапы уголовно-правотворческой деятельности осущест*-вляются на некоторой организационной основе. Они также имеют известную степень урегулированности.

В советской юридической литературе и на практике уделяется значительное внимание организации и упорядочению процесса правотворчества вообще и уголовного правотворчества в част­ности. Так, Ю. А. Тихомиров пишет: «Законодательному процессу в условиях социализма свойственна строгая юридическая регла­ментация, степень которой, разумеется, неодинакова применитель­но к разным стадиям. Учитываются и особенности законодатель­ной доктрины и практики различных социалистических стран, вы­ражающиеся в тех или иных формах юридической регламентации законодательного процесса в целом и его отдельных стадий» 44.

Основные элементы законодательного процесса находят отра­жение в конституциях социалистических государств. В разделах, главах и статьях, посвященных высшим органам государственной власти, определяются объекты законодательной деятельности, а также субъекты, которые пользуются правом законодательной инициативы, те стадии, в пределах которых реализуются права этих субъектов и осуществляются юридически значимые действия по рассмотрению и принятию законов, а также их публикации. В регламентах высших органов государственной власти, в свою очередь, детализируется описание стадий законодательного про­цесса. Например, в Регламенте Верховного Совета СССР (в гл. VII «Рассмотрение проектов Законов СССР и других вопро­сов»), в Регламенте Народной палаты ГДР (в разделе «Сессии Народной палаты») есть подразделы, посвященные порядку рас­смотрения проектов законов и их принятия наряду с другими во­просами сессионной деятельности 45.

В то же время в советской правовой литературе особо подчер­кивается, что в организации процесса правотворчества есть нема­ло «белых пятен» в научном осмыслении и недоработок на прак­тике. Поэтому обоснованно замечание, что «развитие за преды­дущие годы научных исследований и законотворческой деятель­ности выдвинуло в число практических задач планирование право­творчества как на сравнительно короткое время, так и на длитель­ную перспективу» (выделено мною. — И. А.) 46.

Разумеется, эта задача отнюдь не является единственной. Опыт внедрения в уголовном правотворчестве результатов уголовно-правовых исследований, анализ процесса отражения в нем обще­социальных, региональных и групповых потребностей, интересов, целей социального развития показывает, что на различных этапах уголовного правотворчества важную роль могут играть такие спо­собы организации, как систематически осуществляемые на основе единых методик выявление и анализ общественного мнения с до-

28

ведением полученных результатов до сведения соответствующих компетентных государственных органов; систематизация внесен­ных предложений о совершенствовании уголовно-правовых норм, обеспечение доступности вспомогательного материала; планирова­ние научной работы по поиску и обоснованию законодательных ре­шений, включая составление программ и проектов.

Следует также отметить значение организационных процедур принятия решения о начале правотворческого процесса: выработка проекта, представление предложений о создании рабочей группы; внесение подготовленного проекта; обсуждение проекта; принятие проекта и т. д.

Эти процедуры имеют основополагающее значение для процес­са уголовного правотворчества, но их можно рассматривать с раз­личных точек зрения. В частности, имеет смысл подчеркнуть их организующее воздействие на использование уголовно-правовой научной информации, представляющей собой важную часть со­циального знания, социальной памяти общества.

Дело в том, что существуют и поддаются дальнейшему разви­тию специфические и потенциально эффективные возможности привлечения и использования знаний специалистов, обобщенных данных об общественном правосознании, высказываний и мнений граждан применительно к этим процедурам, которые, несомненно, следует использовать шире. Но для этого развитие и совершенст­вование уголовного правотворчества должно опираться на опти­мальные организационные структуры. Они должны обеспечивать планирование, собирание, переработку и хранение необходимой ин­формации, сосредоточение квалифицированных кадров и решение иных связанных с правотворчеством задач.

В нашей стране действует система государственных органов, научных организаций, которые полностью или частично решают задачи развития и совершенствования уголовного законодатель­ства и осуществляют правотворческую деятельность. Эти обязан­ности возложены на комиссии законодательных предположений Верховных Советов Союза ССР и союзных республик, различного рода нормативно-уставные подразделения министерств и ведомств, научно-исследовательские институты и их подразделения.

Самостоятельной задачей является укрепление взаимодействия этих организационных структур, более широкое привлечение к их работе специалистов высших и средних юридических учебных за­ведений, работников научно-исследовательских учреждений, прак­тиков. В связи с этим представляется своевременным замечание В. Н. Кудрявцева о необходимости объединить силы ученых-юри­стов различных республик для решения общегосударственных за­дач, обеспечить не только кооперацию, но и научную специализа­цию отдельных регионов с учетом специфики научных учреждений

29

союзных республик4Т. Такая позиция опирается и на ранее выска= занные положения: «Выявление мнения специалистов, обществен­ного мнения, отношения тех, кому придется выполнять предлагае­мое решение, — отмечает Р. О. Халфина, — может сыграть боль­шую роль в его обоснованности и эффективности. С нашей точки зрения, и эта стадия могла бы стать предметом правового регу­лирования» 48.

В дальнейшем и интенсивном развитии нуждается существую­щая в настоящее время и информационно-организационная база уголовного правотворчества. Сейчас более или менее масштабно могут использоваться данные государственной статистики, сведе­ния, опубликованные в научной литературе. Между тем по многим широко обсуждавшимся причинам эти данные либо недостаточны, либо неудовлетворительны. Не входя в обсуждение причин несо­ответствия информации потребностям осуществления уголовного правотворчества, укажем только на то обстоятельство, что данные вопросы нельзя миновать при решении практических задач повы­шения эффективности правотворческой деятельности.

На наш взгляд, здесь серьезную пользу могла бы принести ре­гулярная публикация «сигнальной» информации о тех ситуациях, /которые требуют пристального внимания специалистов (в частно­сти, о неприменимости отдельных норм, о росте отдельных анти­общественных проявлений, о возникновении новых, нуждающихся 'в уголовно-правовой охране отношений, наконец, о вносимых граж­данами предложениях по совершенствованию уголовного закона). Все это содействовало бы оптимизации процесса уголовного право­творчества.

I Известное развитие за последние годы получили также право­вые нормы, которые устанавливают процедурный порядок созда­ния (изменения или дополнения) уголовно-правовых норм, т. е. законодательный процесс (это, прежде всего, конституционные нормы; сюда же следует включить ряд норм Общей части уголов­ных кодексов и некоторые другие). Мы рассматриваем указанную совокупность норм как реальный факт, который нуждается в изу­чении.

В то же время многие ведущие советские правоведы указывают на необходимость решительного развития процессуальных норм, регулирующих правотворчество в целом и законодательный про­цесс в особенности49. Так, Ю. А. Тихомиров пишет, что в СССР возможно принятие «Правил подготовки и принятия законодатель­ных актов», в которых были бы отражены все стадии разработки и принятия проектов законов, а также приводились бы научно-ме­тодические рекомендации по предметно-аналитической работе, со­держательным аспектам подготовки проектов, обобщению и учету общественного мнения, установлению обоснованного соответствия

30

Законодательных и иных актов. С такими правилами должны со­гласовываться правила подготовки иных правовых актов прави­тельства, министерств, ведомств и т. д.50 Известное значение мог­ло бы приобрести установление правового порядка использования экспертных оценок при разработке уголовно-правовых новелл, ус­тановление процедуры предпроектной, концептуальной разработки уголовного закона.

По-видимому, следовало бы обсудить вопрос о возможности введения некоторых нормативных требований к качеству проектов уголовно-правовых норм, например, обязательности расчета ре­сурсных затрат и последствий при различной интенсивности и пре­делах ее применения.

Основой осуществления уголовного правотворчества являются его участники. К ним следует, на наш взгляд, отнести: отдельных лиц, трудовые коллективы, органы государственной власти и уп­равления, общественные организации. Особое место среди них за­нимают специальные субъекты правотворчества, т. е. государствен­ные органы, которые имеют в своей сфере особые права и обязан­ности — обладают специальной компетенцией. Закономерности развития социалистической демократии объясняют актуальность проблемы участников правотворчества. В юридической литературе по вопросам правотворчества, по нашему мнению, этой проблеме уделено недостаточно внимания.

Политическая система социалистического общества в соот­ветствии с Конституцией СССР обеспечивает, как известно, эффективное управление общественными делами, все более актив­ное участие трудящихся в государственной жизни, одной из важ­нейших сфер которой является правотворчество вообще и уголов­ное правотворчество в частности. Поэтому эффективность и демо­кратичность советского правотворчества в прямой степени зависит ,от участия в нем широких народных масс, представляющих все слои и социальные группы нашего общества. Многочисленные эм­пирические данные, опубликованные в литературе, равно как и на­учные исследования, указывают на действительно самое широкое участие трудящихся, представляющих их органов государственной власти и общественных организаций в развитии и совершенствова­нии уголовного законодательства.

Вместе с тем проблема широкого участия всех заинтересован­ных лиц и органов имеет не только количественную сторону. Чрез­вычайно важное место в этой связи занимает обеспечение осве­домленности участников правотворчества о целом ряде характери­стик, которые имеют большое значение для эффективной органи­зации правотворческого процесса. Сюда, в первую очередь, отно­сятся данные об осознанных потребностях в развитии и совершен­ствовании уголовного законодательства; о целях и возможностях

31

уголовно-правового регулирования; о позитивных результатах и возможных негативных последствиях уголовно-правового регу­лирования и т. д. Видимо, нуждается в интенсификации механизм дальнейшего расширения социальной активности в этой области социальной жизни, механизм повышения заинтересованности в ка­честве, а значит и действенности уголовного закона.

Таким образом, состав участников уголовного правотворче­ства — это неотъемлемый элемент данного процесса. Указанный элемент обеспечивает демократизм, эффективность, полноту и сво­евременность уголовного правотворчества. Вне широкого круга участников правотворческой деятельности невозможно эффектив­ное развитие и совершенствование советского уголовного законо­дательства.

Разумеется, приведенные данные отнюдь не исчерпывают за­тронутых вопросов организации уголовного правотворчества. На наш взгляд, здесь необходимо проведение целого ряда специаль­ных исследований. Безусловно, должна быть подвергнута самосто­ятельному изучению проблема информационного обеспечения уго­ловного правотворчества, в особенности переработка и распреде­ление результатов конкретных социально-правовых и криминоло­гических исследований.

Очень важен также такой аспект организации уголовного правотворчества, как обеспечение проведения обсуждений перво­начальных и промежуточных проектов изменений уголовного за­конодательства, создание и развитие для этого адекватных органи­зационных форм. Реализация высказанных соображений в каждом отдельном случае требует дополнительной проработки тех или иных аспектов. При этом возможны различные варианты научных предложений и управленческих решений. Но несомненно, что ор­ганизационные основы уголовного правотворчества должны совер­шенствоваться всесторонне, на комплексной основе и достаточно интенсивно.