6. Гражданские правоотношения и объекты гражданских прав: межсистемные связи
Гражданское законодательство России в качестве оснований возникновения гражданских прав и обязанностей указывает, с одной стороны, на основания, предусмотренные законом и иными правовыми актами, с другой стороны, на действия граждан и юридических лиц, которые, хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Таким образом, данные основания могут быть отнесены к двум достаточно самостоятельным и количественно неравноценным группам, одну из которых (большую) составят непосредственно легальные основания, другую (меньшую) - основания, вытекающие из наиболее принципиальных положений гражданского закона. Так, в силу п. 1 ст. 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают:
1) из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему;
2) из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей;
3) из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности;
4) в результате приобретения имущества по основаниям, допускаемым законом;
5) в результате создания произведений науки, литературы, искусства, изобретений и иных результатов интеллектуальной деятельности;
6) вследствие причинения вреда другому лицу;
7) вследствие неосновательного обогащения;
8) вследствие иных действий граждан и юридических лиц;
9) вследствие событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление гражданско-правовых последствий.
При этом лишь "иные действия граждан и юридических лиц", а также "иные сделки, хотя и не предусмотренные законом, но не противоречащие ему" могут рассматриваться в качестве оснований, не имеющих непосредственно легального характера, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождающих гражданские права и обязанности. Иные "легальные" основания представлены в законе в качестве обстоятельств, достаточных самих по себе для возникновения тех или иных гражданских прав и обязанностей и поэтому в известной степени изолированных, обособленных друг от друга. Однако, как писал С. С. Алексеев, "право является цельным системным образованием, единым организмом, которому свойственны иерархическое строение, интегративные (интегральные) качества, генетические и функциональные связи и т.д.) [1]. Системный и интегральный характер права вообще и гражданского права как одной из базовых его отраслей в частности позволяют предположить, что определенные взаимосвязи должны существовать и между разными основаниями возникновения гражданских прав.
Действительно, без учета внутренней системности гражданского права весьма затруднительно понять, в чем состоит различие между такими самостоятельными основаниями, как договоры и иные сделки, предусмотренные законом, с одной стороны, и приобретение имущества по основаниям, допускаемым законом, с другой. Судебное решение как особый юридический факт, устанавливающий гражданские права и обязанности, представляет собой интегральное правовое явление, образующееся в результате сочетания действия норм материального и процессуального права и способное вбирать в себя, "поглощать" иные материальные основания возникновения гражданских прав, например, сделки, договоры и др. Так, при наличии разногласий сторон по условиям договора, если такой спор подведомственен суду, обязательства сторон будут считаться измененными с момента вступления в законную силу решения суда (п.3 ст. 453). В данном случае судебное решение как бы вбирает в себя в "снятом" виде предшествующее основание уже существующего гражданского правоотношения: договор.
С системой оснований возникновения гражданских прав и обязанностей связаны две весьма актуальные проблемы, одна из которых восходит к спорным моментам общей теории правоотношения, вторая же сопряжена с отраслевой принадлежностью основания. Как нам представляется, две эти линии исследования в определенной точке пересекаются.
Принятое в догме гражданского права разделение вещных и обязательственных прав имеет почти аксиоматическое значение для внутренней систематики гражданского законодательства и строения его главнейшего кодифицированного акта - Гражданского кодекса РФ. Две основные подотрасли гражданского права - право собственности и другие вещные права (раздел II ГК РФ) и обязательственное право (разделы III и IV ГК РФ) опираются на эту дихотомию. Однако уже достаточно давно подмечено, что взаимная оппозиция прав вещных и обязательственных не имеет абсолютного характера. Согласно точному замечанию Ю. С. Гамбарова, сделанному еще в 1913 году, "коренная противоположность вещных и обязательственных прав выражается резко только на первых ступенях развития права, когда все права выступают в гражданской жизни в своей конкретной оболочке и в строго типических формах", а в дальнейшем "вещные и обязательственные права взаимно обусловливаются и часто переходят друг в друга"[2]. . На это обстоятельство в разное время обращали внимание многие ученые. В частности, опираясь на принятое в римском праве деление вещей на телесные (res corporales) и бестелесные (res incorporales), М.И. Брагинский справедливо указал на то, что «признание объектом соответствующего правоотношения «вещи» становится в ряде случаев слишком узким. Речь идет о том, что хотя в принципе вещным правоотношениям присущи такие особенности, в частности, как «следование права за вещью», а равно возможности использования таких средств защиты, как виндикационные и негаторные требования, эти же правоотношения могут включать в себя определенные права на действия второй стороны в правоотношении»[3]. Проблема, однако, состоит не в том, что имущественное право может выступать в качестве объекта правоотношения (данное положение почти аксиоматично), а в том, что такое право при известных условиях приобретает ряд важнейших вещно-правовых характеристик, как бы «отрываясь», обособляясь от своего обязательственного основания, приобретая возможность относительно автономного существования вне рамок первоначального обязательства, но в некоторой связи с последним. В результате возникает "обязательственная квазивещь", явление, изученное еще совершенно недостаточно. В весьма содержательной работе И. Гумарова высказано мнение о том, что закон наряду с вещами как предметами материального мира допускает параллельное существование нематериальных "вещей", например, денег и ценных бумаг, которые могут иметь как наличную (документарную), так и безналичную (бездокументарную) форму. Поскольку объектами права собственности являются лишь вещи, можно предположить, что законодатель допускает наделение некоторых имущественных прав (прямо вещами не называемых) свойствами вещи и, значит, соответственно признание их косвенно - через "вещь" - объектами права собственности [4].
Если эту мысль логически продолжить, то получится, что эти "нематериальные вещи", "квазивещи", а по сути своей имущественные права становятся объектами права собственности, следовательно - объектами абсолютных проприетарных правоотношений. Но, как известно, догматическая конструкция абсолютного правоотношения базируется на том обстоятельстве, что управомоченному субъекту противостоит неопределенно большой круг лиц, единственная пассивная обязанность любого из которых состоит в воздержании от нарушений абсолютного права. Активных обязанностей по отношению к управомоченному субъекту никто не имеет, своих интересов носитель абсолютного права достигает без стороннего посредства.
Деление правовых отношений на абсолютные, относительные и общие (общерегулятивные) традиционно считается одной из основных классификаций в теории права [5].
В литературе часто и справедливо отмечается, что "деление гражданских правоотношений на абсолютные и относительные носит в значительной степени условный характер, поскольку во многих гражданских правоотношениях сочетаются как абсолютные, так и относительные элементы"[6], например, таким сочетанием характеризуются права арендатора, доверительного управляющего и др. Действительно это так, но, тем не менее, одним лишь сочетанием указанных элементов невозможно описать правовой режим многих имущественных прав, приобретающих квазивещный характер. Самое важное в этой проблеме заключается в том, что имущественное право (требование), всегда имеющее персонифицированного должника и вследствие этого реализуемое в норме через обязательственное (относительное) правоотношение по каким-то причинам настолько приближается к вещному абсолютному праву, что и способы его осуществления и защиты приобретают соответствующие черты.
По мнению Р. З. Лившица, простая и четкая конструкция обязательственного правоотношения некогда хорошо охватывала разнообразные жизненные ситуации, однако "выяснилось, что далеко не все правоотношения сводятся к двусторонней связи с взаимно корреспондирующими правами - обязанностями. Взаимоотношения в области прав человека, в области так называемых абсолютных прав (например, право собственности), отношения граждан с органами власти и управления, процессуальные отношения и многие - многие другие не укладывались в русло привычного двустороннего правоотношения. Была предпринята попытка разделить правоотношения на регулятивные (привычная модель прав - обязанностей) и охранительные (все остальные). Но ничего кроме новых терминов эта попытка не принесла. Да и само деление правоотношений вряд ли корректно… ясно, что каждое правоотношение несет в себе как регулятивные, так и охранительные элементы. Сплошь и рядом регулирование сводится именно к охране." И далее следует вывод: "Общественная практика и опыт правового регулирования породили отношения с неопределенным кругом участников. Так, при использовании в качестве средства правового регулирования запрета это средство распространяется на неопределенный круг участников… Многие права человека в их регламентации охватывают неопределенный круг как управомоченных, так и обязанных лиц (все граждане имеют то или иное право, никто не может препятствовать осуществлению этого права… В этих ситуациях механизм замкнутого правоотношения и теория элементарного правоотношения уже не могут быть использованы. В этих случаях нужно говорить о реализации правовых норм не через правоотношения… Реализация норм через правоотношения и вне их - два самостоятельных равноценных пути применения права. Каждый из этих путей связан с определенными группами общественных отношений и с определенными правовыми средствами"[7].
Можно согласиться с Р. З. Лившицем в том, что обязательственные правоотношения по своей природе не способны охватить все многообразие регулируемых правом социальных отношений, значительная часть которых не может быть сведена к двусторонней связи персонально определенных субъектов со взаимно корреспондирующими правами и обязанностями. Но значит ли это, что какая-то группа общественных отношений с неопределенным кругом участников - это те самые абсолютные правоотношения, которые обычно по субъектной структуре и по характеру субъективного права противополагаются относительным (обязательственным) правоотношениям? Кроме того, вряд ли диахроническая последовательность становления разных видов правовых отношений могла быть такой, как полагал Р. З. Лившиц. Обязательственные правоотношения исторически не могли предшествовать возникновению отношений абсолютных, поскольку оборот материальных благ в любой обязательственно-правовой системе (динамика имущественных отношений) возможен лишь в той мере, в какой уже существуют правовые или иные (обычные, традиционные) средства закрепления тех или иных ценностей за конкретными субъектами - участниками оборота (статика имущественных отношений). Видимо, явление, именуемое "абсолютным правоотношением", и характеризуемое неопределенным кругом обязанных лиц, лишь в силу традиции именуется правоотношением и должно быть отнесено к способам непосредственного осуществления права минуя правоотношения.
Представляется обоснованной позиция тех ученых, которые полагают, что в отличие от всеобщих прав и обязанностей, специфика правоотношений состоит в том, что общий масштаб поведения, заключенный в норме права, в правовом отношении конкретизируется и по лицам, и по содержанию правомочий (юридических обязанностей) в зависимости от совершенно конкретных обстоятельств. Прав был Л. С. Явич, писавший: "Структура правоотношений (связь между конкретными носителями прав и обязанностей) такова, что исключает возможность существования правовых отношений с неопределенным составом управомоченных и обязанных участников. Если употреблять традиционный термин, то любое правоотношение является относительным" [8]. Приняв данное положение в качестве исходного, следует определиться в том, что же представляют собой те самые "абсолютные" права и каков механизм их реализации, коль скоро их осуществление не требует использования юридической формы правоотношения.
По нашему мнению, сущность такого права состоит в установлении определенного рода правовой связи непосредственно между субъектом права и его (права) объектом. В своем капитальном труде "Основные правовые системы современности" Рене Давид, рассматривая социалистическое право в типологии иных правовых систем, отметил, что, "отказываясь от романских традиций, советские юристы исходят из того, что право всегда регулирует отношения между людьми; существование права, соединяющего лицо и вещь, собственника и объект собственности, трактуется ими как буржуазный подход"[9]. Представляется, что такая субъект - объектная связь в действительности не только возможна, но и более того - необходима. В дореволюционной российской цивилистической доктрине такая связь чаще всего признавалась и характеризовалась как господство лица над вещью. Так, Д.И. Мейер, характеризуя предмет гражданско-правовой сделки, предъявлял к таковому следующие требования: предмет сделки должен иметь юридическое значение и представлять собой некий имущественный интерес в плане юридического отношения человека к материальному миру, должен быть оборотоспособен, не противен законам и нравственности и должен допускать физическую возможность совершения действия, предмета сделки[10].
Е. Н. Трубецкой полагал, что понятие вещи, объекта права вытекает из возможности подчинения такой внеюридической реалии господству лица, являющегося субъектом права: «под вещами в юридическом смысле следует понимать все предметы внешнего несвободного мира, уже существующие или ожидаемые в будущем, которые могут быть подчинены господству лиц, признаваемых субъектами права… и могут служить в качестве средств его целям». При этом, по мысли автора, «вещью в смысле объекта права может быть только то, что доступно господству лица или совокупности лиц, соединившихся вместе. Способность человека подчинять своему господству предметы внешнего мира заключена в определенные границы, вытекающие отчасти из свойств человека, отчасти из природы самих вещей. Все то, что находится вне этих пределов, не может быть объектом права»[11]. О наличии непосредственной идеальной (юридической) связи между лицом и вещью говорил также И. А. Покровский[12]. Сочувственное отношение к идее прямого субъект - объектного правового взаимодействия встречается и у некоторых современных отечественных авторов. Так, например, М. В. Чередникова полагает, что вещные права представляют собой построение отношений к вещам по типу субъективных индивидуальных прав, сущность которых заключается в известной юридической обеспеченности возможности действовать по своему желанию [13]. Несколько иначе смотрит на этот вопрос В. П. Камышанский, который в экономическом отношении собственности различает отношения между людьми по поводу определенного имущества и отношение лица к присвоенному имуществу[14].
Эти прямые правовые субъект - объектные связи, взятые в их конкретном выражении, имеют свою структуру, свои объекты, свои основания, свою систему правомочий и ограничений и, как следствие, свою типологию. Так, например, субъект - объектные связи при реализации права собственности единственным собственником и сособственниками (в случае общей долевой или совместной собственности) выглядят по-разному. Не совпадает характеристика таких связей даже по отношению к близкородственным объектам, входящим в общую классификационную группу имущества как объекта гражданских прав в соответствии со ст. 128 ГК РФ: вещам, деньгам, ценным бумагам. Еще более своеобразным строение рассматриваемых связей будет выглядеть применительно к "дематериализованным вещам" - безналичным денежным средствам и бездокументарным ценным бумагам, на которые по аналогии часто распространяют юридический режим права собственности. И, наконец, совершенно иначе выстраивается правовая связь между субъектом имущественного права требования и самим этим требованием как экономической ценностью - объектом гражданских прав.
Однако система объективного права далеко не всегда готова к адекватному отражению в своих нормах наличия таковых связей и их специфики, в связи с чем в некоторых случаях правоприменитель вынужден "втискивать" свои выводы в прокрустово ложе закона, не адаптированного к объективно изменившимся экономическим условиям.
Показательным в этом отношении является Постановление Конституционного суда РФ от 16 мая 2000 г. № 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 104 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) в связи с жалобой компании "Timber Holdings International Limited" (далее - заявитель). Как следует из материалов дела Арбитражный суд Вологодской области признал общество с ограниченной ответственностью "Судский ЛДК-А" несостоятельным (банкротом) и в целях обеспечения требований кредиторов открыл конкурсное производство. Формируя конкурсную массу, конкурсный управляющий не включил в нее котельную, входившую в принадлежащий должнику производственный комплекс, признав, что она относится к числу объектов, жизненно необходимых для поселка Суда Череповецкого района Вологодской области, поскольку является для него единственным источником теплоснабжения, и потому в силу статьи 104 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" должна быть передана соответствующему муниципальному образованию. Статья 104 Федерального закона от 8 января 1998 года "О несостоятельности (банкротстве)", определяя правовой режим имущества должника, которое не включается в конкурсную массу, устанавливает, в частности, что жилищный фонд социального использования, детские дошкольные учреждения и объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона, подлежат передаче в предусмотренном пунктами 1 - 3 данной статьи порядке соответствующему муниципальному образованию (пункт 4) по фактическому состоянию без каких-либо дополнительных условий (пункт 5). Решение конкурсного управляющего было оспорено основным кредитором ООО "Судский ЛДК-А" - компанией "Timber Holdings International Limited" в Арбитражном суде Вологодской области, который отказал в удовлетворении требований истца о признании недействительной передачи котельной либо выплате ее стоимости, обосновав свой отказ ссылкой на статью 104 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)". В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации заявитель утверждал, что исключение того или иного имущества должника из конкурсной массы и передача его муниципальному образованию отражается в конечном счете на полноте удовлетворения требований кредитора, лишая его части причитающихся ему денежных средств. Такое изъятие, по мнению заявителя, означает, по существу, не что иное, как принудительное - в силу закона - отчуждение частной собственности без предварительного и равноценного возмещения, что противоречит требованиям статьи 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Конституционный суд отметил, что в конкурсном производстве реализация входящих в конкурсную массу материальных объектов и прав требования осуществляется с целью распределения вырученных на торгах денежных средств между кредиторами, поэтому предусмотренная пунктом 4 статьи 104 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" передача названных в нем объектов муниципальным образованиям затрагивает также имущественные права и законные интересы кредиторов. В силу статьи 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда; принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Использованным в данной статье понятием "имущество" в его конституционно - правовом смысле охватываются, в частности, вещные права и права требования, в том числе принадлежащие кредиторам. Такой подход, как было отмечено, содержится в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года "О федеральных органах налоговой полиции" и корреспондирует толкованию этого понятия Европейским Судом по правам человека, которое лежит в основе применения им статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Отсюда Конституционным судом был сделан вывод о том, что права требования и законные интересы кредиторов в рамках конкурсного производства в процедуре банкротства подлежат защите в соответствии со статьей 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Исключение названных объектов из конкурсной массы и передача их - в силу прямого предписания закона - муниципальным образованиям является допустимым ограничением права частной собственности должника, которое осуществляется в целях защиты прав и законных интересов других лиц (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации). При этом, однако, не могут не учитываться и частные интересы, в том числе интересы должника и кредиторов в рамках конкурсного производства. В этом смысле положения пункта 4 статьи 104 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" представляют собой чрезмерное, не пропорциональное конституционно значимым целям, а потому произвольное ограничение права собственности должника и, следовательно, конкурсного кредитора в конкурсном производстве и умаляют конституционное право частной собственности, т.е. противоречат статье 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации. В связи с этим законодателю надлежит, исходя из принципов правового государства, регламентировать условия перехода права собственности, в частности его утраты, на основе юридического равенства и справедливости в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
В рамках предпринятого нами анализа обращает на себя внимание, что Конституционный суд подтвердил свою позицию о том, что использованным в статье 35 Конституции России понятием "имущество" в его конституционно - правовом смысле охватываются, в частности, вещные права и права требования, в том числе принадлежащие кредиторам. Это положение представляется бесспорным. Но вместе с тем не выглядит столь уж однозначной возможность распространения юридического режима права собственности на права требования, входящие в круг имущества субъекта.
На наш взгляд, в большей мере соответствует действительному положению вещей признание того обстоятельства, что в режимном плане глубокое различие между вещными и обязательственными правами не стирается практически никогда. Ведь если исходить из обратного, то представленный выше "биполярный" ареал понятия имущества неизбежно трансформируется в "униполярный", для которого нет необходимости различать вещь и требование, деньги наличные и безналичные, ценные бумаги классические и бездокументарные. И тогда самодостаточным центром системы объектов гражданских прав становится имущество как таковое, безотносительно к бесчисленному множеству индивидуально-конкретных проявлений вещей, прав и иных внеюридических объектных реалий, которые станут выполнять лишь роль подсобного эмпирического материала для построения понятия, обобщающего частные признаки и свойства этих реалий - понятия имущества. Именно тогда понятия "права на имущество" и "имущественного права" совпадают по объему и содержанию и приобретают общую направленность на единый для них объект - "имущество в чистом виде". Думается, что такое допущение, будь оно реализовано на практике, имело бы разрушительные последствия для механизма правового регулирования.
Диалектика общего, особенного и единичного в применении к рассматриваемой области позволяет разворачивать данную познавательную операцию и в отношении иной группы объектов, которые принято именовать нематериальными благами. Так, к последним в силу ст. 150 ГК РФ отнесены жизнь и здоровье, достоинство личности, личная неприкосновенность, честь и доброе имя, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства, право на имя, право авторства, иные личные неимущественные права и другие нематериальные блага, принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона. То обстоятельство, что все эти права, обладающие рядом общих для них признаков, охватываются более общим понятием нематериальных благ, вовсе не исключает достаточно автономного содержания и существования каждого из них, в том числе и специфических способов защиты нарушенного права. Попытки осуществлять воздействие на общественные отношения нормами объективного права с использованием понятийного аппарата, отражающего признаки более абстрактные, чем это необходимо по существу конкретного общественного отношения, способны нанести серьезный урон глубине и эффективности правового регулирования. Ведь необходимо иметь в виду, что понятия "имущества" и "нематериальных благ" на отраслевом гражданско-правовом уровне могут быть объединены еще более общим понятием объектов гражданских прав, которое, в свою очередь, на высшем - конституционном - уровне охватывается категорией прав и свобод человека и гражданина (гл. 2 Конституции РФ). Разумеется, внутриотраслевые межобъектные корреляции и их соотношение с нормами Конституции не только возможны, но и необходимы, и на практике к ним прибегают достаточно часто. Так, рассматривая вопросы защиты права на неприкосновенность частной жизни, В.Н. Лопатин, ссылаясь на целый ряд конституционных положений (ст. ст. 21, 22, 23, 24, 25 Конституции РФ), пришел к выводу о том, что "право на неприкосновенность частной жизни, подобно праву собственности или авторскому праву, является сложным по составу правовым институтом и состоит из отдельных правомочий индивида"[15]. Но ведь представляется ясным, что при известном подобии указанных прав каждое из них имеет свое уникальное содержание (комплекс правомочий), свою область существования и свои средства и способы защиты. Юридический инструментарий (в том числе и понятийный аппарат), с которым законодатель и правоприменитель подходят к разрешению конкретных ситуаций, связанных с тем или иным объектом субъективного права, должен отражать в нормах объективного права необходимые и достаточные признаки процессов и явлений, составляющих сущность регулируемых правовых отношений. Следует иметь в виду, что ведущие цивилистические правовые школы так или иначе всегда исходили из того, что систематическое подразделение прав в зависимости от их объектов относится к одной из наиболее фундаментальных классификаций в гражданском праве[16]. Видимо, и сейчас нет оснований пренебрегать этой по сути своей теоретической аксиомой.
Осуществляемое законодателем очень специфическое познание действительности в целях наиболее эффективного урегулирования общественных отношений должно отражать эту действительность в особых формах, учитывающих нормативный характер права. По этой причине нам не представляется достаточно убедительным распространение Конституционным судом режима права собственности и свойственных ему способов защиты на имущественные права, бесспорно, входящие в понятие имущества.
В своем диссертационном исследовании Анишина В. И. справедливо отмечает: «Правовые последствия признания конкретной нормы неконституционной кроме устранения данной нормы из массива действующего законодательства означают, что Конституционным судом дана соответствующая оценка правовой позиции законотворческих органов, принимающих аналогичные нормы. Понятия «оспариваемая норма» и «предмет рассмотрения» в конституционном судопроизводстве не совпадают: на примере конкретной оспоренной нормы Конституционный суд рассматривает определенную, значимую юридическую проблему (предмет рассмотрения). Правовая позиция Конституционного суда представляет собой выявленный на примере исследования конституционности оспоренной нормы принцип решения аналогичной группы дел»[17]. В рассмотренной выше ситуации оспариваемой нормой явились положения пункта 4 статьи 104 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", предмет же рассмотрения Конституционного суда может быть определен как возможность установления в подобных случаях справедливой, соразмерной компенсации, обеспечивающей баланс публичных и частных интересов, не нарушающей вытекающего из статьи 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации требования о предварительном и равноценном возмещении за отчуждаемое в публичных целях имущество. Дав положительный ответ на поставленный вопрос, то есть создав принцип решения аналогичной группы дел, Конституционный суд в то же время высказался и по вопросу, который не входил ни в содержание оспоренной нормы, ни в предмет рассмотрения по данному делу. Данное обстоятельство объясняется, по всей видимости, тем, что признав неконституционность оспоренной нормы и обнаружив в связи с этим пробел в правовом регулировании, Конституционный суд в соответствии с частью четвертой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" указал на необходимость непосредственного применения Конституции РФ исходя из закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов защиты частной собственности, включая недопустимость ее чрезмерного ограничения (статья 8, часть 2; статья 35 и статья 55, часть 3), что предполагает выплату должникам - собственникам передаваемых объектов разумной компенсации, и в этом плане постановление совершенно точно отражает содержание соответствующего конституционного положения. Однако сделанный Конституционным судом вывод о том, что права требования и законные интересы кредиторов в рамках конкурсного производства в процедуре банкротства также подлежат защите в соответствии со статьей 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации представляется несколько поспешным. Дело в том, что предметом рассмотрения суда не являлся вопрос о возможности распространения на права требования (в составе имущества должника или его кредиторов) положений Конституции РФ юридического режима права собственности, включая специфические "собственнические" способы защиты таких имущественных интересов. В соответствии со ст. 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном суде", Конституционный Суд РФ принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления и дает заключения только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта или компетенции органа, конституционность которых подвергается сомнению в обращении.
Подобный вывод мог бы следовать из толкования Конституционным судом соответствующих положений Конституции РФ, как это предусмотрено ст. ст. 105, 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном суде", однако в данном конкретном случае толкование норм с вышеприведенной целью не имело места.
В определении Конституционного суда от 13 января 2000 г. № 6-О "По жалобе гражданки Дудник Маргариты Викторовны на нарушение ее конституционных прав частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном суде Российской Федерации" (п.3) содержится утверждение о том, что при рассмотрении дел в любой из установленных Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" процедур ему принадлежит исключительное право официального, а потому обязательного для всех правоприменителей, толкования конституционных норм[18]. Представляется, однако, что данное утверждение следует понимать в том смысле, что независимо от той или иной предусмотренной законом процедуры деятельность Конституционного суда предполагает толкование конституционных норм в целях установления содержания этих норм, "направленное на раскрытие выраженной в них воли законодателя"[19], и это толкование обязательно для всех правоприменителей. Если же иметь в виду толкование норм Конституции как особую процедурную форму деятельности судебного органа конституционного контроля, то в соответствии со ст. ст.36, 105 Закона, поводом к рассмотрению дела о толковании может являться только обращение в Конституционный суд в форме запроса, исходящего от Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, а также органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. Такого запроса от указанных органов не поступало. Основанием же к рассмотрению дела о толковании является лишь обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции Российской Федерации. Только при наличии указанных повода и основания одновременно толкование Конституционным судом той или иной конституционной нормы приобретает обязательность не только для всех правоприменителей, но становится общеобязательным официальным толкованием: в соответствии со ст. 106 Закона, толкование Конституции Российской Федерации, данное Конституционным Судом Российской Федерации, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Таким образом, возникает достаточно своеобразная ситуация, когда юридическая сила решения Конституционного суда непосредственно обусловлена процедурой, в соответствии с которой решение принято.
Поскольку рассмотренное нами выше Постановление Конституционного суда РФ от 16 мая 2000 г. № 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 104 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) в связи с жалобой компании "Timber Holdings International Limited" принято не в рамках процедуры толкования Конституции, содержащиеся в нем выводы о распространении правового режима права собственности на имущественные права следует рассматривать в качестве правовой позиции Конституционного суда, связывающей правоприменителей, но не имеющей официального общеобязательного характера. Как полагают Г. А. Гаджиев и С. Г. Пепеляев, правовая позиция Конституционного суда есть "система правовых аргументов, правоположение (правопонимание), образец (правило) прецедентного характера, общие правовые ориентиры"[20]. В литературе верно отмечается, что это явление - "правовая позиция Конституционного суда" - имеет большое значение для должного правового регулирования конституционно-правовых отношений и для правильной реализации норм конституционного права, но в то же время такая позиция не может рассматриваться как данная раз и навсегда. При известных условиях ранее выработанная правовая позиция может быть пересмотрена в пленарном заседании Конституционного суда [21].
По нашему мнению, правовая позиция Конституционного суда о распространении правового режима права собственности на имущественные права требует определенного пересмотра хотя бы с той точки зрения, что она, не имея общеобязательной силы, и в условиях пробелов в объективном праве ориентирует правоприменителя на использование аналогии закона (применение вещно-правовых положений к обязательственным связям), тогда как по существу регулируемых отношений требуется совершенствование законодательства. Другими словами, данная правовая позиция, при всем уважительном к ней отношении, консервирует сложившуюся недостаточность в правовом регулировании важнейшей группы имущественных отношений, объективно нуждающегося в существенном обновлении.
Распространение проприетарного режима на невещественные объекты (имущественные права) является одним из вынужденных юридико-технических приемов, используемых в тех случаях, когда практическая деятельность сталкивается с невозможностью существующими нормами объективного права адекватно урегулировать общественные отношения, складывающиеся по поводу вновь вовлекаемых в гражданский оборот ценностей, прежде всего с невозможностью обеспечить закрепление принадлежности конкретных ценностей разным лицам и урегулировать динамические процессы обращения таких ценностей. Данный прием лежит, к примеру, в основе известной "новой институциональной экономической теории", построение которой вполне справедливо связывают с именем крупнейшего американского экономиста, лауреата Нобелевской премии 1991 года Рональда Гарри Коуза. Уже хрестоматийным стал следующий пример: поставив под сомнение неизбежность государственного регулирования распределения радиочастот в целях исключения взаимных помех со стороны вещательных станций, Коуз в 1959 г. пришел к выводу о том, что проблема на самом деле состоит не в повышении эффективности государственного регулирования, а в отсутствии прав частной собственности на электромагнитные волны разной частоты. Если такие права создать, установить, то возникнет рынок радиочастот, вследствие чего надобность в государственном контроле над данной сферой отпадет, а частные вещатели окажутся подчиненными рыночной дисциплине. Исходя из данного видения проблемы, Р. Г. Коуз предложил Федеральной комиссии США по коммуникациям устроить торги по продаже прав на вещание на определенных частотах[22]. В дальнейшем ряд положений этой идеи был развернут в другой публикации "Проблема социальных издержек" [23], где излагалось одно из крупнейших научных достижений автора, так называемая "теорема Коуза"[24]. В приведенном примере режим права частной собственности предлагалось распространить на материальные объекты (радиочастоты, волны определенной длины), которые по своим физическим характеристикам весьма далеко отстоят от классических объектов вещных прав. Однако на самом деле речь должна идти не о возникновении права собственности на радиоволны, а о праве вещания на определенных радиочастотах, что не одно и то же. Именно то обстоятельство, что правовая теория, законодательная техника и общественная практика еще не решали задачу адекватного закрепления такого рода прав за теми или иными субъектами, и позволило по аналогии распространить юридический режим вещного права на совершенно иное правомочие, предметом которого явились права пользования материальным, но невещественным объектом. В литературе правильно отмечено: "Американский экономист отнюдь не отрицал того общепринятого положения, что современный рынок нуждается в помощи государства. Но она должна осуществляться не путем установления государственного контроля, а созданием условий (прежде всего правовых), позволяющих рыночному механизму самому разрешать те нестандартные ситуации, которые порождает современная цивилизация"[25]. Но, с другой стороны, Э. В. Васильева убедительно показывает, что пределы возможностей «свободной игры рыночных сил» при распределении ограниченных ресурсов объективно существуют, более того, сами эти пределы непосредственно обусловлены целями и интересами верхушки власти. Центральный микроэкономический тезис институциональной экономики состоит в том, что размещение ресурсов зависит не от рынка, а от властной структуры, которая его создает и обеспечивает функционирование. С этим тезисом полностью согласны все институционалисты, несмотря на разногласия по другим вопросам. Они допускают, что размещение ресурсов можно рассматривать в контексте рыночных сил спроса и предложения, но доказывают, что спрос и предложение сами зависят от иерархии власти, которая, в свою очередь, зависит от целей и интересов правящей верхушки. В итоге речь идет о спросе на контроль со стороны правительства и использовании его в собственных интересах[26].
Если посмотреть на эту же проблему с точки зрения действующего российского законодательства, то она решается с использованием института так называемого "частотного присвоения". В соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 22 декабря 1990 г. N 596 "О лицензировании в отрасли связи" Министерству РСФСР по связи, информатике и космосу было предоставлено исключительное право на частотное присвоение на территории РСФСР в виде лицензирования[27].
В соответствии с Федеральным законом от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", лицензия есть разрешение (право) на осуществление лицензируемого вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю (ст. 2). Практически такое же определение содержится и в ст. 2 Закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ.
Как можно убедиться, право на осуществление лицензируемого вида деятельности возникает в силу управленческого акта - разрешения, выступающего в качестве основания возникновения субъективного гражданского права лицензиата - юридического лица или индивидуального предпринимателя, имеющих лицензию на осуществление конкретного вида деятельности, что в точности соответствует положениям п. 1 ст. 8 и п. 1 ст. 49 ГК. При этом необходимо учитывать, что согласно ст. 4 названного Закона о лицензировании, к лицензируемым относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Другими словами, законодатель сознательно исключает из лицензионного процесса любые возможности диспозитивного регулирования и самостоятельного усмотрения лицензирующего органа и лицензиата, устанавливая единственный метод регулирования: государственно-властное предписание.
В соответствии с данным Федеральным законом телевизионное вещание и радиовещание относятся к лицензируемым видам деятельности. Тем не менее, действующее законодательство в области лицензирования данных видов информационной активности не исключает и иных возможностей регулирования правоприобретения, в частности, с использованием такого гражданско-правового института, как конкурс. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 г. N 698 утверждено "Положение о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания". В соответствии с названным документом, устанавливается достаточно жесткий порядок конкурсного отбора претендентов на получение права на наземное эфирное вещание. Победителем конкурса признается участник, представивший по совокупности лучшие концепцию вещания и ее технико - экономическое обоснование, уплативший конкурсный взнос, а также единовременную плату за получение права на наземное эфирное телерадиовещание. Организатор конкурса (Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций) и Министерство по связи и информатизации выдают в установленном порядке победителю конкурса лицензию на право телерадиовещания и лицензию на право деятельности в области связи для целей телерадиовещания. Лицензии выдаются победителю конкурса при условии перечисления им единовременной платы за получение права на наземное эфирное телерадиовещание в течение 10 банковских дней с даты подведения итогов конкурса.
Неперечисление денежных средств в установленный срок является основанием для аннулирования итогов конкурса. С использованием приведенного конкурсного механизма, опирающегося на постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 г. N 698 "О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания" осуществляется выдача лицензий на телерадиовещание в городах с населением свыше 200 тысяч человек.
Выдача лицензий на телерадиовещание в городах с населением менее 200 тысяч человек производится без проведения конкурса в соответствии с положением "О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в Российской Федерации", утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1994 г. N 1359. Нетрудно заметить, что механизм "конкурсного лицензирования" не предусмотрен Законом "О лицензировании отдельных видов деятельности". В соответствии с Законом (пункты 2 и 3 ст. 9), в отношении лицензируемых видов деятельности, требующих для их осуществления специальных знаний, в лицензионные требования и условия могут дополнительно включаться квалификационные требования к соискателю лицензии и лицензиату, в частности квалификационные требования к работникам юридического лица или гражданину, являющемуся индивидуальным предпринимателем. В отношении лицензируемых видов деятельности, требующих специальных условий для их осуществления, в лицензионные требования и условия могут дополнительно включаться требования о соответствии указанным специальным условиям объекта, в котором или с помощью которого осуществляется такой вид деятельности. В целях данного Федерального закона под объектами понимаются здание, сооружение, а также оборудование и иные технические средства, с помощью которых осуществляется лицензируемый вид деятельности. Таким образом, законным является лишь предъявление квалификационных требований к работникам юридического лица, индивидуальному предпринимателю, а также специальные требования к материально-вещественным компонентам осуществления лицензируемой деятельности. Совершенно очевидно, что конкурсное условие о представлении концепции будущей деятельности (в данном случае - телерадиовещания) и технико-экономического обоснования таковой со стороны соискателя лицензии на законе не основано. Кроме того, следует подчеркнуть, что в соответствии со ст. 15 Федерального закона от 16 февраля 1995 г. " О связи", выдача лицензий на деятельность в области связи для целей телерадиовещания, а также присвоение частот, занесенных в перечень частот, используемых и планируемых к использованию для целей телерадиовещания, осуществляются на основе лицензии на вещание без проведения конкурса Министерством связи Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации по заявлению физических и юридических лиц, владеющих, пользующихся и распоряжающихся средствами связи, используемыми для целей телерадиовещания, либо имеющих намерение вступить в права владения, пользования и распоряжения средствами связи, используемыми для целей телерадиовещания.
В научной литературе высказано сомнение в том, что указанная нормативная база о лицензировании телерадиовещания адекватна сущности рассматриваемых отношений как по формальным, так и по содержательным основаниям. Так, М. Федотов полагает, что Закон о лицензировании от 25 сентября 1998 г. к данным отношениям вообще не должен применяться, обосновывая свое мнение следующими аргументами.
Во-первых, семью годами ранее, т.е. 27 декабря 1991 г. был принят Закон "О средствах массовой информации", содержащий нормы (ст. ст. 30, 31, 32), напрямую регламентирующие порядок лицензирования телерадиовещания. В то же время в Законе о лицензировании от 25 сентября 1998 г. имеется ст. 19, пункт 3 которой определяет, что установленный данным Законом порядок лицензирования отдельных видов деятельности не распространяется на порядок лицензирования конкретных видов деятельности, лицензирование которых установлено вступившими в силу до дня вступления в силу данного Закона иными федеральными законами. Закон "О средствах массовой информации" вступил в силу 13 февраля 1992 г. и вследствие этого, как полагает М. Федотов, нормы именно данного закона подлежат применению.
Во-вторых, лицензия на вещание содержит не право заниматься конкретным видом деятельности, а право использовать для этой деятельности определенную часть радиочастотного спектра, являющегося ограниченным ресурсом. Такого рода лицензия "на ресурс" вообще не относилась к предмету правового регулирования Закона о лицензировании 1998 г., поскольку согласно п. 2 ст. 1 его действие не распространяется на "деятельность, связанную с использованием природных ресурсов". Напротив, в Законе "О средствах массовой информации" есть норма, обязывающая лицензиара отказать в выдаче лицензии, если отсутствует техническая возможность осуществления вещания с заявленными соискателем характеристиками (ч. 3 ст. 31).
В-третьих, за получение лицензий на эфирное вещание упоминавшееся выше постановление Правительства РФ предусмотрело единовременную плату, размер которой устанавливается федеральной конкурсной комиссией по телерадиовещанию "с учетом покрытия расходов на проведение конкурса, обеспечение работы конкурсной комиссии, а также на разработку нового радиоканала, координацию и согласование возможности использования частот для целей телерадиовещания". На практике сумма такой платы может достигать миллиона долларов США. И это полностью соответствует ч. 6 ст. 31 Закона "О средствах массовой информации". Напротив, ст. 15 Закона о лицензировании 1998 г. устанавливает взимание лицензионного сбора в пределах лишь 10-кратного минимального размера оплаты труда [28].
Следует признать, что сомнения в применимости к данным отношениям Закона о лицензировании 1998 г. действительно существовали, и часть из них высказана нами выше. Однако, и аргументы М. Федотова не могут быть восприняты однозначно в пользу решения вопроса о применимости Закона "О средствах массовой информации". Прежде всего, в силу ст. ст. 30 и 31 данного Закона, выдача лицензий на телерадиовещание, равно как и выработка государственной политики в области лицензирования телерадиовещания и ее проведение возложены на Федеральную комиссию по телерадиовещанию и соответствующие территориальные комиссии. Порядок формирования и деятельности Комиссии должны определяться законом Российской Федерации. Такой закон не принят, Комиссия с теми полномочиями и функциями, которые предусмотрены Законом "О средствах массовой информации", не создана. Поэтому даже с этой, достаточно формальной точки зрения, практическая применимость положений о лицензировании в рамках Закона о СМИ отсутствует. Видимо, нельзя игнорировать то обстоятельство, что последующее развитие законодательства привело к созданию иной системы лицензирующих органов и иного подхода к лицензированию. В этой новой системе Федеральная комиссия по телерадиовещанию существует, но в совершенно ином качестве: как специальный орган, созданный для проведения конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания в соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 июня 1999 г. № 698, утвердившим соответствующее Положение, действующее ныне в редакции Постановлений правительства РФ от 25 января 2000 г. № 59 и от 5 августа 2000 г. № 584. В соответствии с п. 5 упомянутого Положения, Положение о федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию утверждается Министерством Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, а Председателем данной комиссии является по должности руководитель Министерства Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций.
Весьма важным является высказанное М. Федотовым мнение об ограниченности радиочастотного ресурса, и это действительно так. Однако, есть ли иные (помимо ограниченности) основания для отнесения радиочастотного ресурса к природным ресурсам? Если такие основания имеются, то Закон о лицензировании 1998 г. на самом деле к данным отношениям неприменим.
Необходимо отметить, что новый Закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. в ст. 2 впервые четко зафиксировал, что его действие не распространяется, в частности, на деятельность в области связи; использование орбитально - частотных ресурсов и радиочастот для осуществления телевизионного вещания и радиовещания (в том числе вещания дополнительной информации); использование природных ресурсов, в том числе недр, лесного фонда, объектов растительного и животного мира. Несложно видеть, что и в данном случае Закон лишь объединил орбитально-частотные ресурсы и радиочастоты в одну группу с природными ресурсами, но не поставил между ними знака равенства.
Интересным в целях настоящей работы является анализ некоторых аспектов "Основных положений государственной политики в области распределения, использования и защиты орбитально-частотного ресурса", утвержденных Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. № 88 [29]. Как можно видеть из данного документа, государственная политика в области распределения, использования и защиты орбитально - частотного ресурса осуществляется на ряде основных принципов, к числу которых отнесены:
- исключительное право государства на распределение, использование и защиту орбитально - частотного ресурса. При этом орбитально - частотные позиции не подлежат передаче в собственность, приватизации или постоянному бессрочному закреплению;
- разработка и реализация единой технической политики и процедур в области использования орбитально - частотного ресурса с учетом международных договоров Российской Федерации;
- внедрение экономических методов управления орбитально - частотным ресурсом, реализация в отношении негосударственных пользователей политики внедрения рыночных механизмов в процессы регулирования использования орбитально - частотного ресурса путем определения его экономической ценности (рыночной стоимости), а также направление прибыли, полученной в процессе рыночного регулирования использования частот, в первую очередь на поддержание и развитие российских систем спутниковой связи и вещания; и др.
Как можно видеть, первый принцип закрепляет исключительное право государства на распределение, использование и защиту орбитально - частотного ресурса. Само понятие исключительных прав, как известно, свойственно законодательству об интеллектуальной (промышленной) собственности и в иных контекстах употребляется весьма редко. Следует отметить, что в соответствии с буквальным толкованием части первой ст. 138 ГК, исключительное право может быть признано лишь за гражданином или юридическим лицом, но никак не за государством (или любым иным публично-правовым образованием). Использование термина "исключительное право" применительно к государству в данном случае можно истолковать только одним образом: конструкция исключительного права предполагает наличие особого его объекта, использование которого третьими лицами может осуществляться только с согласия правообладателя (часть вторая ст. 138 ГК). Среди названных в ст. 128 ГК объектов гражданских прав нет ничего, что могло бы "вместить" в себя без остатка понятие частотного ресурса: это в чистом виде и не вещь, и не имущественное право, и не объект интеллектуальной собственности. И тем не менее, такой объект существует, обладает колоссальной экономической ценностью, допускает государственное управление собой с использованием рыночных механизмов, основанных на товарно-денежных отношениях и законе стоимости. В то же время соответствующая нормативная система тяготеет к применению юридического инструментария, свойственного вещным правам, что вытекает из указания на недопустимость передачи орбитально - частотных позиций в собственность, приватизации или постоянного бессрочного закрепления. Обсуждая революционное предложение Р. Г. Коуза о введении рыночного механизма "продажи" радиочастот вместо административного их распределения, мы уже отмечали, что правовая теория, законодательная техника и общественная практика еще не решали задачу адекватного закрепления такого рода прав за теми или иными субъектами. Именно это обстоятельство потребовало по аналогии распространить юридический режим вещного права на совершенно иное правомочие, предметом которого явились права пользования материальным, но невещественным объектом. В данном случае, уже на примере из современной российской действительности, мы вновь сталкиваемся со сходной задачей и обнаруживаем, что понятийный аппарат и юридико-технические средства действующего отечественного законодательства еще не готовы к урегулированию соответствующих отношений сообразно их сущности. Именно поэтому регулирование осуществляется комплексно, с использованием всех правовых возможностей, которые применительно к данному "нестандартному" объекту содержит в себе весь юридический арсенал субъективных прав: вещное право, обязательственное право и исключительные права. Уже такое сочетание правовых инструментов позволяет говорить о том, что радиочастотный ресурс, не может быть отнесен к природным объектам. Кроме того, следует подчеркнуть, что таковой ресурс предоставляется соискателям его в пользование отнюдь не в "готовом" виде, не как объективно существующая ценность. Приказом Министерства Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средствам массовых коммуникаций и Государственного комитета Российской Федерации по телекоммуникациям от 9 ноября 1999 г. № 38/75 утвержден "Порядок разработки и освоения радиочастотных каналов для целей телерадиовещания", предусматривающий особую процедурную и техническую стадию создания и практического освоения частотных диапазонов для целей телерадиовещания. На этой стадии разработчик канала предусматривает технические средства и возможности для выделения внутри установленных диапазонов частот конкретных радиочастотных каналов, предназначенных для целей радиотелевещания и связи, причем каждый такой канал может рассматриваться в качестве товара своего рода. Именно "товарность" выделяемых каналов позволяет предлагать их к "реализации" с использованием чисто лицензионных механизмов (в городах с населением менее 200000 тыс. человек) либо конкурсно-лицензионных начал (в более крупных городах). Бесспорно, сочетание элементов конкурса или даже аукциона с установленным порядком лицензирования законом прямо не предусмотрено. Однако, это явление объективно имеет место, активно пробивает себе дорогу на подзаконном уровне, затрагивает и государственные, и частные интересы, вследствие чего заслуживает самого серьезного внимания.
Подобная практика не только существует, но и обнаруживает вполне определенную тенденцию к расширению. По нашему мнению, данное явление имеет под собой объективное основание. Оно состоит в том, что ресурсы, в отношении которых возникают соответствующие права, представляют собой количественно ограниченные либо исчерпаемые ценности, использование которых в публичных интересах должно осуществляться наиболее эффективным образом. Обычный же лицензионный порядок в подобных случаях, как правило, не способен обеспечить оптимального сочетания частных и публичных интересов. Но и "чистый" гражданско-правовой конкурс по всей видимости не решает проблемы, в связи с чем конкурсные начала обременены весомым административным элементом, включая обязанность претендента уплатить "конкурсный взнос", чего, естественно, не может быть при обычном конкурсе. Наблюдаемое нами явление, которое можно было бы назвать "административным конкурсом", прямо не предусмотрено ни гражданским, ни и административным законодательством, тем не менее находит свою легальную базу в законодательстве природоресурсовом. Так, в литературе отмечено, что согласно действующему на территории Российской Федерации законодательству право пользования недрами для целей разведки и разработки месторождений полезных ископаемых (в том числе и на условиях раздела продукции) по общему правилу предоставляется по результатам конкурсов и аукционов. Такой подход вытекает из принципа состязательности при выборе недропользователя, закрепленного Федеральным законом "О недрах" (в редакции Федерального закона от 2 января 2000 г. № 20-ФЗ). Одним из основных принципов государственной системы лицензирования пользования недрами является принцип состязательности при выборе недропользователя. Данный принцип был закреплен еще в Российской империи Горным уставом 1893 г. По результатам конкурсных процедур в пользование предоставлялись нефтеносные земли, расположенные на казенных землях, закрытых для частных заявок. Конкурсный механизм по Горному уставу реализовывался в двух формах: в виде торгов (т.е. аукционов) и в виде соревнований (т.е. конкурсов). Различие между торгами и соревнованиями заключалось в предмете конкурсной процедуры. Предметом торга (в соответствии со ст. 781 Горного устава) назначалась условная цена нефти. На арендатора (по условиям торгов) возлагалась обязанность поставлять в казну сырую нефть в количествах, предусмотренных "торговыми кондициями" (т.е. условиями торгов). Поставленная нефть оплачивалась арендатору по условной цене (даже если рыночная цена нефти превышала условную цену). В случае непоставки (или несвоевременной поставки) обязательного объема сырой нефти в казну такой объем нефти мог быть приобретен казной в ином месте за счет арендатора. В случае продажи арендатором нефти по рыночной цене (не казне) арендатор уплачивал в казну разницу между стоимостью обязательного для добычи количества нефти по рыночной цене и ее стоимостью по условной цене. Нефть, добытая сверх обязательной нормы, подлежала оплате по рыночной цене (в том числе и в случае ее покупки казной) [30].
В настоящее время аналогичная задача возникает, например, в связи с необходимостью обеспечения оптимальных с экономической и природоохранной точек зрения режимов использования особо охраняемых природных территорий таких, например, как земли курортов. При этом должны учитываться те принципы, требования и соображения, о которых говорит новое земельное законодательство, а именно:
- учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;
- приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами;
- платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
- деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;
- разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;
- дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;
- сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли. В силу этого последнего принципа требуется органическое сочетание положений Гражданского кодекса о свободе предпринимательской деятельности с нормами земельного законодательства о регулировании использования земель, тем более когда и поскольку речь идет об использовании в предпринимательских целях земель особо охраняемых территорий, к каковым Главой XVII Земельного кодекса отнесены лечебно-оздоровительные местности и курорты. Пунктом 6 ст. 94 Земельного кодекса установлен принцип целевого использования таких земель и допускается ограничение или запрещение их использования для иных целей. На специально выделенных земельных участках частичного хозяйственного использования в составе земель особо охраняемых природных территорий допускается ограничение хозяйственной и рекреационной деятельности в соответствии с установленным для них особым правовым режимом.
В целях защиты земель особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий.
Кроме того, статьей 96 Земельного кодекса определено, что земли лечебно - оздоровительных местностей и курортов относятся к особо охраняемым природным территориям и предназначены для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами (месторождениями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер), благоприятным климатом и иными природными факторами и условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека. В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях территорий лечебно - оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горно - санитарной) охраны в соответствии с законодательством. Границы и режим округов санитарной (горно - санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение, устанавливаются Правительством Российской Федерации. Земельные участки в границах санитарных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков не изымаются и не выкупаются, за исключением случаев, если в соответствии с установленным санитарным режимом предусматривается полное изъятие этих земельных участков из оборота (первая зона санитарной (горно - санитарной) охраны лечебно - оздоровительных местностей и курортов). Земельные участки, находящиеся в частной собственности, подлежат выкупу у их собственников в соответствии со статьей 55 Земельного кодекса. Использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно - санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.
Таким образом, к компетенции именно Правительства РФ отнесено установление границ и режима санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение. При этом использование земельных участков в границах второй и третьей зон охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.
При таких конкретных предпосылках вполне может быть использован механизм конкурсного правонаделения в отношении хозяйственного использования в целях предпринимательской деятельности земельных участков в пределах особо охраняемых территорий курортов, являющийся организационной предпосылкой возникновения хозяйственного землепользования на основании аренды соответствующего земельного участка либо установления срочного частного сервитута (в тех случаях, когда сервитут возможен). В соответствии со ст. 27 Земельного кодекса, запрещений на установление арендных отношений в этой части не предусмотрено. Приказом Госкомитета РФ по земельной политике от 22 ноября 1999 г. № 84 (в редакции от 3 апреля 2001 г. № П/68) «О введении в действие документов по ведению Государственного земельного кадастра в числе видов обременений (обременительных прав) предусмотрены как аренда земли, находящейся в федеральной собственности, так и сервитут, устанавливаемый на земельный участок или его часть, находящиеся в федеральной собственности. Аренда или сервитут подлежат государственной регистрации как обременения прав на недвижимое имущество.
Таким образом, имеющаяся нормативная база позволяет уже в настоящее время и в полном объеме реализовать механизм установлении экономически обоснованного порядка предоставления прав землепользования на землях курортов с использованием исключительно гражданско-правовых и земельно-правовых способов регулирования данных отношений без изменения положений налогового законодательства. Реализация этого предложения позволит обеспечить увеличение неналоговых поступлений в федеральный бюджет за счет использования иного источника доходов.
Но и за пределами природоресурсовых отношений соответствующие "права на права" возникают регулярно и в массовом порядке, в связи с чем задача поиска их основания приводит к несколько неожиданному выводу: их основаниями являются и административный акт, и гражданско-правовая сделка одновременно.
В отечественном законодательстве последнего времени эта "нестандартная ситуация" - проблема формирования "прав на права" - решается разными путями, однако во многих случаях нормотворческие органы активно используют заложенную в п. 4 ст. 454 ГК РФ возможность применения к "продаже имущественных прав" общих положений о купле-продаже, предусмотренных параграфом 1 главы 30 ГК. Так, например, распоряжением Мингосимущества России от 28.07.98 N 774-р утверждено "Положение о проведении торгов на право заключения договора аренды объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности"[31]. Данное Положение различает понятия "объектов торгов" как объектов недвижимости (зданий, строений, сооружений и нежилых помещений), находящихся в федеральной собственности, и предмета торгов, под которым понимается право заключения договора аренды соответствующего объекта на определенных условиях. При всей внешней терминологической схожести с продажей вещей, использованием в данном случае такого юридического инструмента купли-продажи, как торги, не обеспечивается, однако, главный правовой результат купли-продажи: переход права собственности к покупателю, ибо невозможно право собственности на право заключения договора аренды. В подобной ситуации нельзя говорить даже о том, что к победителю торгов переходит (в порядке сингулярного правопреемства) чье-то ранее существовавшее право аренды, так как "право на право" отсекается от любых ранее существовавших обязательственных прав и выступает в качестве самостоятельной имущественной ценности.
Природа изучаемого феномена является достаточно сложной и не может быть объяснена до конца ни использованием механизма "продажи прав", ни вовлечением в анализ института перемены лиц в обязательстве. Возможно, следует вести речь о появлении в отечественном законодательстве своеобразного смешанного, комплексного института правонаделения, занимающего промежуточное место между административным актом и гражданско-правовой сделкой. По нашему мнению, уже сейчас можно видеть существенное сближение института купли-продажи с нормами о публичном конкурсе, которые в свою очередь определенным образом сочетаются с положениями о заключении договора на торгах. Так, например, Федеральным законом от 10 апреля 2000 года № 51-ФЗ утверждена "Федеральная программа развития образования" в подразделе 2 которой среди мер по материально-техническому обеспечению образовательных учреждений предусмотрен переход на новые нормативы и механизмы оснащения образовательных учреждений и других организаций системы образования средствами обучения, инвентарем, учебно - наглядными пособиями, станочным, лабораторным и научным оборудованием, приборами, вычислительной, информационной и множительной техникой, печатной учебно - методической продукцией с использованием современных форм хозяйствования в виде тендеров, конкурсов и торгов [32]. Письмо Министерства экономики РФ от 8 февраля 1999 г. № АС-108/4-113 прямо говорит о "тендерных (конкурсных) торгах". Идея "продажи через конкурс" многократно использована Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (см., например, ст. ст. 16, 21 и др) [33]. Необходимо отметить, однако, что в целом ряде случаев применяемый в целях правонаделения механизм торгов (аукционов) на самом деле лишь "маскирует" действительные отношения, которые далеко не всегда являются гражданско-правовыми или имеют смешанный характер.
К примеру, достаточно обширную область распространения получила практика предоставления различного рода квот (экспортных, импортных, производственных и др.), под которыми следует понимать количественные (натуральные либо стоимостные) параметры реализации предоставляемого права ввозить, вывозить, добывать, производить, реализовывать определенные ресурсы, продукцию, товары и услуги. Квоты, определяемые органами государственной власти, обычно устанавливаются в публичных интересах, в связи с чем квота (право) в отдельных случаях предоставляется без использования юридического инструментария купли-продажи, на основании лишь управленческого акта, который в соответствии с п. 1 ст. 8 ГК РФ признается одним из оснований возникновения гражданских прав. Так, постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2000 г. № 1010 "О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации"[34] определены следующие виды квот:
а) квоты на вылов для иностранных государств, устанавливаемые в соответствии с международными соглашениями Российской Федерации в области рыболовства и решениями четырехсторонней Комиссии по водным биологическим ресурсам Каспийского моря;
б) квоты на вылов для использования водных биологических ресурсов в научно - исследовательских, контрольных и рыбоводных целях, определяемые на основании научных программ и планов ресурсных исследований;
в) промышленные квоты на вылов для продажи на аукционной основе;
г) промышленные квоты на вылов, выделяемые субъектам Российской Федерации, территории которых прилегают к морскому побережью, для распределения между заявителями, осуществляющими поставки рыбного сырья на рыбоперерабатывающие предприятия, расположенные на территории Российской Федерации, или реализацию продукции на территории Российской Федерации.
Как несложно заметить, "аукционная продажа квот" является лишь одним из способов предоставления права, тогда как иные способы опираются на договорный механизм (международные соглашения) либо на прямое правонаделение (предоставление для научных целей, выделение субъектам Федерации для распределения среди рыбопромысловиков). Но даже и в случае "продажи квоты" необходимо отчетливо представлять себе, что продавец - государство в силу своего особого положения далеко не всегда исходит из чисто коммерческих соображений, что даже при наличии таковых они в значительной степени обусловливаются и сдерживаются аргументами иного порядка - соображениями общественной, публичной пользы. Так, приказом Министерства экономического развития и торговли РФ от 10 января 2001 г. № 3 установлен "Порядок проведения аукционов по продаже промышленных квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов", в пункте 5 которого определено, что стартовые цены лотов устанавливаются аукционной комиссией исходя из минимальных размеров платы за пользование водными биологическими ресурсами по конкретным объектам и районам промысла (из расчета за 1 тонну), определяемых в установленном порядке. В случае отсутствия утвержденных минимальных размеров платы комиссия самостоятельно определяет стартовые цены лотов[35]. Как можно видеть, формирование начальной цены "продаваемого" права для целей аукциона "привязано" к фискальному критерию - минимальному размеру платы за пользование данным природным ресурсом.
В соответствии со ст. ст 13, 15. части первой Налогового кодекса, к налогам и сборам отнесены следующие виды платы за пользование природными ресурсами: налог на пользование недрами, налог на воспроизводство минерально - сырьевой базы, налог на дополнительный доход от добычи углеводородов, сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами, лесной налог, водный налог, экологический налог, земельный налог.
В соответствии с бюджетным законодательством, все указанные источники формируют бюджеты разных уровней, при этом необходимо подчеркнуть, что для целей данного Закона в принципе безразлично, идет ли речь о налоге (сборе) как таковом, или же об ином ресурсе государственного бюджета (платеж, плата).
В соответствии с п.2 ст. 8 Налогового кодекса под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). По сути дела, упомянутые аукционы по продаже квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов представляют собой, по нашему мнению, специфический механизм формирования оптимальной (с фискальной точки зрения) величины платы за пользования соответствующим природным ресурсом и имеют с гражданско-правовым регулированием очень мало общего. Это самостоятельная и весьма сложная проблема, имеющая множество экономических, правовых и социальных аспектов [36].
Отмеченное явление множественности и разноотраслевой принадлежности оснований возникновения некоторых имущественных прав ставит перед правовой наукой и законодателем непростые вопросы, в том числе и касающиеся легитимности подобного правонаделения. Ведь из п.1 ст. 8 ГК РФ можно сделать лишь один вывод: гражданские права и обязанности возникают из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Это правило, очевидно, должно действовать и в том случае, когда управленческий акт используется в целях правонаделения совместно с теми либо иными институтами права гражданского. В противном случае неизбежно неоправданное смешение разных методов правового регулирования и как следствие - ущерб общественным отношениям, на которые осуществляется воздействие нормами права.
При решении данной задачи необходимо учитывать, что нормативное построение системы объектов гражданских прав и ее функциональные возможности зависят не только от формальной строгости и определенности исходных ее понятий в самом гражданском законодательстве (до чего, как мы видели, еще далеко), но и от межотраслевых внутриправовых взаимодействий, поскольку юридический статус объекта права определяется всеми позитивно-правовыми предписаниями безотносительно к отраслевой их принадлежности. Необходимо, однако, соблюдать точную меру в соотношении гражданско-правовых и иных (нецивилистических) признаков при построении адекватной современному состоянию экономической действительности системы объектов гражданских прав, не допуская эклектичного объединения признаков не только разноприрод0ных, но и, более того, исключающих друг друга. Поэтому, с одной стороны, можно приветствовать идею В. А. Витушко о том, что необходимо согласование классификации объектов гражданского права с налогово-правовыми и бухгалтерскими классификациями, выделение в ГК основных и оборотных средств, прочих финансовых активов. С другой же стороны, требуется известная осторожность перед лицом попыток нивелировать специфику чисто цивилистических институтов путем применения к ним «глобалистской, а точнее – общенаучной методологии»: «Сквозь частокол дискретного частноправового мышления… проскальзывают идеи о комплексных объектах и смешанных договорах, взаимосвязи вещных и обязательственных правоотношений и даже о неразрывной связи имущественных и личных отношений – предмете гражданского права»[37]. Разумеется, отмеченные процессы объективны, и отрицать их наличие было бы по меньшей мере неразумно. Однако, проблема состоит не столько в самих этих процессах и взаимодействиях, сколько в их причинах, тенденциях и пределах. Если в качестве основы системы объектов гражданских прав принимается позиция законодателя, выраженная в Гражданском кодексе Российской Федерации, то эта же позиция должна проявляться и в ином (смежном) законодательстве. Понятия «объектов гражданских прав», «имущества», его отдельных видов, даже если они несколько развиваются и уточняются этим смежным законодательством, противоречить свой цивилистической первооснове не должны. С этой точки зрения представляется по меньшей мере неясной позиция Налогового кодекса, который, отсылая в определении понятия «имущество» к Гражданскому кодексу, нередко сам же и вступает с гражданским законодательством в серьезную конфронтацию, что недопустимо.
Наука гражданского права всегда была открыта и восприимчива в применении к предмету своего исследования общенаучной методологии и, более того, вносила и вносит в нее свой весомый вклад. Отмеченная выше дискретность частноправового мышления отнюдь не является недостатком: она лишь воспроизводит дискретную структуру изучаемых данной наукой явлений и, следовательно, является органически присущей самому предмету исследования: гражданско-правовым отношениям. Нелишне напомнить, что, по И. А. Покровскому, гражданское право есть система юридической децентрализации и автономии: оно по самому своему существу предполагает для своего бытия наличность множества самоопределяющихся центров[38]. Нельзя не заметить, что наличие множества таких центров, под которыми разумеются, конечно, субъекты гражданского права, с необходимостью требует множественности и дискретности и системности закрепленных за субъектами и участвующих в обороте благ. Это непременное условие системности самого гражданского права как социального явления. И соответствующая правовая наука, правовая идеология, если они обладают конструктивным потенциалом, не могут не учитывать этого основополагающего обстоятельства.
«все книги «к разделу «содержание Глав: 60 Главы: < 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. >