3.2. Земля, почва и недра: некоторые вопросы межобъектных соотношений

Природные ресурсы и обособленные их фрагменты как объекты прав уже достаточно давно стали предметом правового регулирования, однако далеко не всегда качественная определенность соответствующих правовых понятий достаточна для того, чтобы регулирование осуществлялось с требуемой эффективностью. Подобная «правовая недостаточность» свойственна отнюдь не каким-то второстепенным и побочным аспектам, а наиболее принципиальным, исходным положениям. В этом отношении уместно будет отметить, что долгожданный Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 года в определении базового понятия объектов земельных отношений оказался сверх меры лаконичным, установив в статье 6 лишь, что объектами земельных отношений являются:

1) земля как природный объект и природный ресурс;

2) земельные участки;

3) части земельных участков.

При этом относительно развернутое определение как объект земельных отношений получил только земельный участок, под которым понимается часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Но подобное построение дефиниции вряд ли можно признать удачным: одно неизвестное (земельный участок) определяется как часть другого неизвестного (поверхности земли), причем в последнее входит третье неизвестное (почвенный слой). Нарушены таким образом не только логические правила определения, но и, что самое главное, представлено в деформированном виде действительное положение вещей. К сожалению, действующее земельное законодательство оказалось невосприимчивым к тому, что не только в обиходе, но и в языке права существуют слова «земля» и «почва», относящиеся к одному и тому же природному ресурсу, однако характеризующие его с различных сторон. Что касается земли, то данному понятию «повезло» в гораздо большей степени, нежели почве. Согласно Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Главы 1 «Основы конституционного строя»). В главе 2 Конституции «Права и свободы человека и гражданина» законодатель вновь упоминает о правах на землю. Такое внимание к земле в Основном законе страны, конечно, во многом обусловлено той остротой, какую приобрел земельный вопрос в ходе социально-экономических реформ последнего времени. Развивая эти конституционные положения, Земельный кодекс (п.1 ст. 1) говорит о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю. В отношении же почвы законодатель предпочитает не высказываться определенно. Это тем более странно, что именно почва есть первая и реальная ценность земли в вышеприведенном понимании последней. По данным науки, почва – это поверхностная пленка толщиной в полтора – два метра при радиусе земного шара 6000 километров, однако в этой исчезающе тонкой оболочке сконцентрирован потенциал, позволяющий человеку получать около 99% продуктов питания, в ней сосредоточено более 95% генофонда планеты – растений и животных. В мире пригодных для земледелия почв всего 9%. В России чернозем занимает всего 7% территории, но с него получают 80% производимой сельхозпродукции. В то же время, в России, как, впрочем, и во всем мире идет процесс потери плодородных почв, который специалисты называют «тихим кризисом планеты». Ежегодно российская пашня лишается более 1,5 млрд. тонн плодородного слоя, прирост эродированных площадей достигает 1,5 млрд. гектаров, рост оврагов составляет 80 – 100 тысяч гектаров, каждый третий гектар пашни и пастбищ является эродированным[1]. Казалось бы, уже эти данные могли бы стимулировать законодателя к выработке нормативного понимания почвы, тем не менее, этого до сих пор не произошло. Даже в «профильном» Законе от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» понятие «почвы» не входит в число основных понятий и употребляется лишь как полный синоним «землям сельскохозяйственного назначения». Вообще труднее всего давать определения вещам и явлениям, составляющим материальный и духовный базис существования человека и человечества. Задача определения понятия «почва» не составляет исключения. Даже специалисты-почвоведы подходят к задаче охарактеризовать почву совершенно различным образом, используя для этого разные отправные моменты: от структурно-качественных[2] и количественных[3] аналитических параметров до эмоционально-поэтических оценок[4].

Весьма своевременной была предпринятая в 2001 году инициатива ряда депутатов (Грешевникова А. Н. и др.) о внесении в Государственную Думу проекта Федерального закона «Об охране почв», где почва в качестве исходного понятия определялась как поверхностный слой земли, который составляет основу жизни и является одновременно компонентом природы и стратегическим природным ресурсом, представляет самостоятельное естественноисторическое органоминеральное природное образование, возникшее на поверхности земли в результате длительного взаимодействия биотических, абиотических и антропогенных факторов, микрофлоры, микро- и мезофауны, имеющее специфические генетико-морфологические признаки и свойства и обладающие плодородием. К сожалению, идея законопроекта не получила поддержки в Правительстве РФ, которое посчитало нецелесообразным его рассмотрение до принятия Земельного кодекса РФ и Федерального закона «Об охране окружающей среды». Ожидания, что специфически «почвенные» вопросы будут решены будущим законодательством, не оправдались. Закон «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. во всех его редакциях (от 21 февраля 1992 г., от 2 июня 1993 г., от 10 июля 2001 г.)[5] понятие почвы не использовал, называя в качестве объектов охраны землю, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иную растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты (ст. 4). Новая редакция этого закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[6] в отношении почв также предельно лаконична, употребляя данный термин путем перечисления в одном ряду с иными компонентами природной среды. Земельный же кодекс, как отмечено выше, оперирует понятием почвы лишь в контексте определения понятия земельного участка, и то весьма неудачно. Во-первых, Земельный кодекс не указывает на действительное соотношение земли и почвы как ее поверхности, в результате чего создается впечатление о том, что наличие почвенного слоя есть признак лишь земельного участка, но не земли как таковой. Во-вторых, остается непонятным, что имел в виду законодатель, указывая, что почвенный слой включается в поверхность земли «в том числе». Эта загадочная неопределенность и многозначительность формулировки заставляет предполагать худшее: раз почвенный слой упоминается «в том числе», значит, законодателю известно о строении поверхности земли больше, чем представителям естественных наук. К счастью, это опасение ни на чем (кроме текста Земельного кодекса) не зиждется. Как и прежде (и, смеем надеяться, в доступной обозрению перспективе), почвенный слой был и остается поверхностью земли (конечно, и земельного участка как части земли) без всяких «в том числе». В определении таких базовых понятий всякая приблизительность и нечеткость недопустимы[7]. Но, в-третьих, Земельный кодекс создает еще одну, теперь уже действительно практическую проблему. Указывая, что «земельный участок есть часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке», законодатель со всей очевидностью не руководствуется задачей определения качественых параметров и пространственных границ почвенного слоя, тогда как характеристика земельного участка как дискретного объекта гражданских прав без этих данных, по нашему мнению, невозможна.

Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» определил в ст. 14 (п.2), что в Едином государственном реестре земель содержатся следующие основные сведения о земельных участках: кадастровые номера; местоположение (адрес); площадь; категория земель и разрешенное использование земельных участков; описание границ земельных участков, их отдельных частей; зарегистрированные в установленном порядке вещные права и ограничения (обременения); экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю; качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель; наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками. Несложно видеть, что хоть какая-то возможность учета параметров почвенного слоя земельного участка при кадастровом учете земель существует лишь применительно к отдельным категориям земель, причем земель именно сельскохозяйственного назначения, поскольку таковую оценку закон связывает с задачами изучения показателей плодородия. Приказом Госкомитета РФ по земельной политике от 22 ноября 1999 г. № 84 введены в действие документы по ведению Государственного земельного кадастра, из которых следует, что характеристики качества сельскохозяйственных угодий сводятся в основном к описанию признаков, снижающих плодородие (засоленность, кислотность, каменистость, эрозионная и дефляционная опасность, избыточная увлажненность и др.). Эта линия прослеживается и в ст. 12 Федерального Закона от 18 июня 2001 года «О землеустройстве», согласно которому оценка качества земель проводится в целях получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве. Иные цели использования земель, как видно, не рассматриваются в качестве повода для обсуждения качества земель. Однако качество земель – это по преимуществу (если не исключительно) качество почв. Почва же образует поверхность любого земельного участка, но поверхность не как идеальную внешнюю оболочку, а как вполне реальный физически осязаемый слой почвы, этой «ржавчины Земли», имеющий определенные размеры как в плоскости, так и по глубине. Это обстоятельство весьма существенно: трудно представить себе земельный участок, с которого аккуратно собран и вывезен в другое место почвенный слой. Будет ли такой «беспочвенный» участок земельным - это большой вопрос, причем не только теоретического порядка[8].

Обязательным существенным признаком любого земельного участка (независимо от назначения), должны, по нашему мнению, являться пространственно-качественные характеристики почвенного слоя, причем таковые характеристики должны включаться в описание (установление) границ земельного участка как объекта права. Это необходимо хотя бы из тех соображений, что установление пространственно-качественных границ почвенного слоя позволяет разграничить сферу действия земельного законодательства и «сферу ответственности» законодательства о недропользовании. Как указано в преамбуле Закона от 21 февраля 1992 года «О недрах», недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Исходя из этой нормы, можно видеть, что почвенный слой представляет собой не только составную часть «земли», но и своеобразную границу, отделяющую «землю» от недр. Ниже почвенного слоя начинаются недра, выше почвенного слоя простирается воздушное пространство[9]. Если с определением нижней границы воздушного пространства все как будто бы ясно, то в отношении верхней границы недр существует достаточно серьезная проблема. Дело в том, что закон, верно характеризуя недра как часть земной коры, «проскакивает» мимо того факта, что другой составной частью земной коры является лежащий над недрами почвенный слой. Где проходит граница между ними, ясно далеко не всегда[10].

Все чаще практики задаются вопросами, которые в прежней системе хозяйствования мало кого серьезно волновали. Например, строительство подземных сооружений (коммуникаций, подземных переходов, гаражей, топливохранилищ, торговых комплексов и т.п.), требующее рытья котлована с выемкой и вывозом почвенного слоя, может предполагать оформление землеотвода, отвод участка недр либо то и другое вместе. Но ведь понятно, что в правовом и экономическом плане это варианты отнюдь не равнозначные и не взаимозаменяемые. Определиться же в том, какое именно отношение при этом возникнет – землепользование и/или недропользование – возможно только с учетом параметров (в частности, глубины) почвенного слоя на соответствующем земельном участке. Особую остроту вопрос приобретает в тех случаях, когда надземное и подземное пространства осваиваются разными хозяйствующими субъектами. Известны также ситуации, когда от способа размещения (надземного или подземного) функционально однотипных объектов решается вопрос об изменении целевого назначения земельного участка, соответственно этому признается либо не признается преимущественное право арендатора земельного участка, надлежащим образом исполнявшего свои обязанности, на заключение договора аренды на новый срок (ст. 621 ГК РФ)[11]. Сейчас, после введения в действие Земельного кодекса РФ аналогичные проблемы будут возникать в геометрической прогрессии. Но при существующей нормативной неопределенности в отношении почвенного слоя, его пространственно-качественных характеристик, у судов не всегда будут в руках надежные инструменты для разрешения возникающих коллизий. Представляется, что вопрос с определенностью границ, дискретностью земельного участка, мог бы решаться по аналогии с определением пространственных границ участков недр. Так, ст. 2 Закона «О недрах» определяет, что государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа. Подобным же образом используемые земельные участки могут быть определены как геометризованные блоки почвенного слоя, что создаст в установлении юридических границ используемых (находящихся в пользовании и в обороте) земельных участков требуемую четкость.