Предисловие

Ни одно государство в мире не застраховано от периодического возникновения различного рода экстремальных ситуаций, конфликтов, волнений, катастроф и т.п. Поэтому в России, как и в любой другой стране, может возникнуть ситуация, при которой необходимо введение чрезвычайного положения.

До недавнего времени применение чрезвычайных мер считалось возможным лишь в капиталистических странах. В стране "развитого социализма" как известно, господствовала идеологическая установка, что чрезвычайных ситуаций, особенно связанных с социальными конфликтами, быть не могло, как не могло быть и самих конфликтов. Но развитие общественно-политических процессов в странах социалистического лагеря, приведшее к крушению тоталитарных режимов, способствовало тому, что в ряде стран общественная ситуация стала выходить из-под контроля властей. Это, в свою очередь, привело к необходимости применения чрезвычайных мер для стабилизации общественно-политической обстановки в этих странах, а также в ряде регионов Советского Союза, где начались социальные конфликты на межнациональной почве, сопровождавшиеся многочисленными жертвами среди мирного населения.

До 1988 года в СССР не было юридически закрепленного в законодательстве понятия "чрезвычайного положения". В связи с необходимостью применения чрезвычайных мер для стабилизации общественно-политической обстановки в ряде регионов Советского Союза Верховным Советом СССР 1 декабря 1988 года был принят Закон СССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР"*(1), в соответствии с которым, наряду с военным положением, была предусмотрена еще одна мера - объявление чрезвычайного положения.

В апреле 1990 года был принят Закон СССР "О правовом режиме чрезвычайного положения"*(2). Еще до внесения изменений в Конституцию (Основной Закон) СССР и принятия указанного Закона чрезвычайное положение в Советском Союзе (тогда оно называлось "особым положением") впервые было установлено 22 сентября 1988 года, когда Верховным Советом СССР было введено особое положение и комендантский час в Нагорно-Карабахской автономной области и Агдамском районе Азербайджана. 23 ноября 1988 года Указом Президиума Верховного Совета СССР "О неотложных мерах по наведению общественного порядка в Азербайджанской ССР и Армянской ССР" особое положение было распространено на Баку, ряд других городов и районов Азербайджана, а также на Ереван*(3).

Принятые меры не привели к желаемым результатам, и 12 января 1989 года Указом Президиума Верховного Совета СССР*(4) в Нагорно-Карабахской автономной области была введена так называемая "особая форма управления". Несмотря на декларированный "временный" характер данной меры, срок действия особой формы управления установлен не был. Все полномочия по управлению автономной областью передавались Комитету особого управления НКАО.

С названием "чрезвычайное" это положение впервые было введено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 15 января 1990 года на территории Нагорно-Карабахской автономной области и прилегающих к ней районах Азербайджанской ССР и Армянской ССР*(5).

В последующие годы правовой режим чрезвычайного положения вводился союзными и республиканскими органами власти не менее 25 раз, постепенно превращаясь в повседневную реальность многих регионов Советского Союза.

За последнее десятилетие ХХ века в России режим чрезвычайного положения вводился неоднократно (в ноябре 1991 года в Чечено-Ингушской Республике, в 1992 - 1995 годах в Северной Осетии и Ингушетии, а также в октябре 1993 года в городе Москве), так как возникали ситуации, которые реально требовали применения подобного рода режима особого государственного управления.

В Российской Федерации (РСФСР) действовал Закон РСФСР "О чрезвычайном положении"*(6), принятый еще 17 мая 1991 года. Этот Закон за десятилетие не только морально устарел, а после принятия в декабре 1993 года Конституции Российской Федерации во многом не соответствовал ее положениям, но и при практическом применении показал свою недостаточную эффективность. Поэтому складывалась ситуация, при которой, во-первых, чрезвычайное положение вводилось без достаточных правовых оснований и, во-вторых, действовавший режим чрезвычайного положения не обеспечивал в полной мере реализации целей его введения (что было наглядно продемонстрировано более чем двухлетней практикой существования режима чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики).

Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" принят только в 2001 году в соответствии со статьями 56, 88 и 102 Конституции Российской Федерации. Столь длительный период применения Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" (10 лет) и непринятие федерального конституционного закона, прямо предусмотренного Конституцией России, подчеркивает ту сложную общественно-политическую обстановку, которая сложилась в тот период в стране, а также расстановку политических сил в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации I и II созывов.

Институт чрезвычайного положения - необходимый элемент в государственно-правовом механизме большинства стран мира.

Конституция Российской Федерации провозглашает высшей ценностью человека, его права и свободы. Она возлагает на государство, его органы и должностных лиц обязанности уважать, защищать и гарантировать неотъемлемые права личности без различия национальности, языка, религии, пола, политических убеждений, общественного положения. Тем самым государство признает неприкосновенность и неотчуждаемость прав человека как основу демократического развития общества.

Одним из средств государственного обеспечения прав и свобод граждан в различного рода экстремальных ситуациях является введение режима чрезвычайного положения, которое обычно выражается в расширении полномочий органов государственной власти и ограничении личных, политических, социально-экономических и иных прав граждан и возложении на них дополнительных обязанностей. Ограничение прав и свобод граждан на территории, на которой введено чрезвычайное положение, правомерно, непосредственно следует из правовой природы этого института и, в конечном итоге, служит целям защиты основных прав и свобод граждан.

Общие принципы введения чрезвычайного положения регулируются Конституцией Российской Федерации. Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом.

Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные этим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Чрезвычайное положение является временной мерой и может применяться в исключительных случаях, связанных с обстоятельствами внутреннего для государства характера - для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. В этом состоит его отличие от военного положения, которое также является особым правовым режимом, но применяется в исключительных случаях, связанных с обстоятельствами внешнего характера - необходимостью отражения агрессии против Российской Федерации или предотвращения непосредственной угрозы агрессии.

Правовая регламентация института чрезвычайного положения должна осуществляться в соответствии с определенными принципами:

а) провозглашение чрезвычайного положения в государстве, которое официально объявляется и в зависимости от обстановки распространяется на всю территорию государства или ее часть, может быть оправдано лишь действительным наличием критической ситуации для государства или общества, угрожающей жизни нации;

б) все нормы, регулирующие чрезвычайное положение, должны быть закреплены в законодательстве заранее, до его объявления;

в) в конституции каждого государства должна быть определена процедура объявления чрезвычайного положения. Если исполнительная власть имеет конституционную возможность компетентно объявлять о введении чрезвычайного положения, подтверждение об этом законодательной властью должно быть осуществлено в возможно короткие сроки;

г) заявление о сроках чрезвычайного положения не должно переходить границы периода, строго требуемого для восстановления нормальной обстановки, причем максимальный срок действия чрезвычайного положения узаконивается конституцией;

д) законодательная власть должна в равной степени иметь право аннулировать как решение о введении чрезвычайного положения, так и возможность изменить срок его действия. Каждое продление срока чрезвычайного положения должно утверждаться органом законодательной власти и декларироваться до конца истечения первоначально определенного срока;

е) в период чрезвычайного положения законодательные функции представительной власти должны оставаться нетронутыми независимо от применения ограничительных мер. Если подошел срок перевыборов, то он переносится до нормализации обстановки и возможности организации выборов согласно конституции;

ж) чрезвычайное положение не может служить основанием для отступлений государства от положений статей 6, 7, 8 (пункты 1 и 2), 11, 15, 16 и 18 Международного пакта о гражданских и политических правах*(7);

з) высшие судебные органы (органы конституционного контроля) должны обладать полномочиями, чтобы решить: соответствует ли законодательство о чрезвычайном положении конституции государства, соответствует ли акт о введении чрезвычайного положения и принимаемых мерах национальному законодательству;

и) у органа конституционного контроля должны быть широкие полномочия по объявлению какой-либо чрезвычайной меры (законодательного или исполнительного характера) или какого-либо акта по их применению потерявшими законную силу, если оно не отвечает требованиям конституции или законодательству о чрезвычайном положении;

к) акты, принятые для обеспечения режима чрезвычайного положения, должны утрачивать силу одновременно с его прекращением без специального на то уведомления;

л) отмена чрезвычайного положения влечет за собой автоматическое восстановление всех прав и свобод, которые были отменены (ограничены), и никакие чрезвычайные меры не должны сохраняться.

Важное юридическое и практическое значение имеет классификация чрезвычайных ситуаций, которые служат основанием для введения чрезвычайного положения. В зависимости от источника возникновения данные ситуации целесообразно подразделить на две группы.

Первая - чрезвычайные ситуации социально-политического и криминогенного характера, выразившиеся в попытках насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Вторая - чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.

Процедура введения чрезвычайного положения закреплена в Конституции Российской Федерации, а также в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении". Исключительное право на его введение принадлежит Президенту Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения подлежит утверждению Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Следует признать неконституционным принятие субъектами Российской Федерации законов, регламентирующих чрезвычайное положение.

Введение режима чрезвычайного положения предполагает возможность существенного изменения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.

На территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может вводиться особое управление этой территорией путем создания:

а) временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение;

б) федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Временному специальному органу управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на этой территории.

При введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления этой территорией, осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение

В связи с принятием Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" необходимо вносить соответствующие изменения в федеральное законодательство (прежде всего, в федеральные законы от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(8) и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(9)).