Глава III. Меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения
Статья 11. Меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения
1. Комментируемая статья устанавливает общие меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения. Специфические меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам социально-политического и криминогенного характера, изложены в статье 12, а по обстоятельствам техногенного, экологического и природного характера - в статье 13 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении".
Необходимо отметить, что перечень общих мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения, законодателем значительно расширен по сравнению с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении", в котором говорилось, что "на период чрезвычайного положения могут устанавливаться следующие меры:
а) особый режим въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение;
б) усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения;
в) запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
г) запрещение забастовок;
д) ограничение движения транспортных средств и их досмотр".
2. Наиболее важным из общего перечня мер является то, что указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.
Если в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" внимание акцентировалось на временном ограничении прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения, то в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" на первое место ставится вопрос о деятельности органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления в условиях чрезвычайного положения.
Не случайно законодатель в статье 1 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", давая определение чрезвычайного положения, установил, что это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления. В чрезвычайных обстоятельствах в случае неспособности органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления нормально функционировать Президент Российской Федерации в указе о введении чрезвычайного положения может приостановить полномочия этих органов полностью или частично.
А глава V Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" посвящена вопросам особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, там говорится об органах особого управления этой территорией:
временному специальному органу управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на данной территории (смотри комментарий к статье 24);
устанавливая особое управление территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления этой территорией, осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение (смотри комментарий к статье 25).
3. Согласно части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом.
Основы конституционного строя сформулированы в главе 1 Конституции Российской Федерации, а общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти установлены в Федеральном законе от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(114).
Пункт 1 статьи 20 этого Федерального закона предусматривает, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В связи с этим представляется целесообразным дополнить эту статью положением о том, что в соответствии с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации.
При введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, в форме создания временного специального органа управления этой территорией, ему могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В случае же создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, осуществление полномочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации может быть приостановлено и их функции могут быть возложены на этот федеральный орган.
4. Общие принципы организации местного самоуправления изложены в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(115), поэтому необходимо будет вносить изменения и в этот Федеральный закон так как:
часть 4 статьи 34 предусматривает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
часть 1 статьи 75 говорит, что отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с указанным Федеральным законом.
Поэтому Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следовало бы также дополнить положением о том, что в соответствии с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов местного самоуправления.
На территории, на которой введено чрезвычайное положение, может вводиться особое управление этой территорией, в случае создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, ему могут быть переданы полностью или частично полномочия органов местного самоуправления. В случае же создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, осуществление полномочий органов местного самоуправления может быть приостановлено и их функции могут быть возложены на этот федеральный орган.
5. Представляет интерес вопрос установления ограничений на отдельные виды финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств, предусмотренных в перечне общих мер и временных ограничений.
Свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также право собственности закреплено в статьях 34 и 35 Конституции России, а также в Гражданском кодексе Российской Федерации.
Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" не устанавливал каких-либо пределов ограничения этих прав. А оно может оказаться необходимым во многих ситуациях чрезвычайного положения. Реально же до принятия Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" ограничение прав на предпринимательство и свободы предпринимательства могло осуществляться только в условиях стихийных бедствий, аварий и т.п. и распространяться лишь на государственные предприятия.
Недостатки Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" российским законодателем устраняются в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении", где в перечне общих мер и временных ограничений предусматривается возможность установления ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств, а также запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций.
Кроме того, в этом же Федеральном конституционном законе предусмотрено, что в случае введения чрезвычайного положения по обстоятельствам техногенного, экологического и природного характера (смотри комментарий к статье 13) в дополнение к общим мерам и временным ограничениям могут вводиться такие меры и временные ограничения как:
- привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности;
- отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;
- отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими следующих мер (запрещение забастовок и иных форм приостановления или прекращения деятельности организаций, а также привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций, изменение режима их работы, переориентация на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции) и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей.
6. Статья 31 Конституции Российской Федерации гарантирует право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Однако уже Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" предусматривал возможность запрещения проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и иных массовых мероприятий, а также забастовок в перечне общих мер, что было вполне правомерно, так как одними из важнейших целей введения чрезвычайного положения являются обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя. Эти оправданные меры нашли отражение и в новом Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении".
Казалось бы запрещение забастовок не согласуется с пунктом 4 статьи 17 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 175-ФЗ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров"*(116), в котором речь идет не о запрете, а об ограничении права на забастовку "в соответствии с законом о чрезвычайном положении". Однако указанная норма содержится в федеральном законе, а согласно части 3 статьи 76 Конституции Российской Федерации федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Поэтому статья 17 Федерального закона "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" должна быть приведена в соответствие с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении".
Кроме того, статья 413 Трудового кодекса Российской Федерации (Федеральный закон от 30 декабря 2001 года N 197-ФЗ*(117)) предусматривает, что в соответствии со статьей 55 Конституции Российской Федерации являются незаконными и не допускаются забастовки в периоды введения военного или чрезвычайного положения либо особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении.
А согласно статье 142 Трудового кодекса Российской Федерации в случае задержки выплаты заработной платы на срок более 15 дней работник имеет право, известив работодателя в письменной форме, приостановить работу на весь период до выплаты задержанной суммы. Однако не допускается приостановка работы в периоды введения военного или чрезвычайного положения либо особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении.
7. Говоря о практике введения чрезвычайного положения в новейшей истории России, следует отметить, что чрезвычайное положение вводилось в 1991 году в Чечено-Ингушской Республике, а также в 1992 году в Республике Северная Осетия (тогда еще Северо-Осетинской ССР) и Ингушской Республике при отсутствии конституционно избранных органов государственной власти, поэтому их функции были переданы Временной администрации, введенной на период чрезвычайного положения в качестве особой формы управления. Впоследствии были проведены выборы органов государственной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, однако до момента отмены чрезвычайного положения в качестве особой формы управления действовала Временная администрация.
В соответствии с действовавшим в тот период Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" Президент Российской Федерации (РСФСР) в случае отсутствия законно избранных органов власти или неспособности их осуществлять возложенные на них обязанности использовал предоставленную ему возможность поручать специально создаваемому органу (Временной администрации) осуществлять функции власти на территории, на которой вводилось чрезвычайное положение.
Согласно Закону РСФСР "О чрезвычайном положении" для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, а также в случае ненадлежащего осуществления своих функций органами государственной власти и управления территории, на которой вводилось чрезвычайное положение, могли быть образованы специальные временные органы. Этим органам могли быть переданы полностью или частично распорядительные и исполнительные полномочия органов государственной власти и управления на территориях, где вводилось чрезвычайное положение
Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327*(118) в качестве особой формы управления была введена Временная администрация. Органам исполнительной власти Северо-Осетинской ССР было предписано перейти в прямое подчинение Временной администрации. В связи с отсутствием конституционных органов власти и управления на территории Ингушской Республики управление в условиях чрезвычайного положения было предписано осуществлять Временной администрации. Положение о Временной администрации на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики было утверждено Указом Президента Российской Федерации от 11 ноября 1992 года N 1346*(119).
В Указе Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407 "О введении чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики"*(120) было установлено, что исполнительные органы в районе чрезвычайного положения в части осуществления мер, предусмотренных чрезвычайным положением, подчиняются Временной администрации.
Указ Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407 был утвержден постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 30 марта 1993 года N 4692-I*(121) за исключением положения о том, что "в соответствии со статьей 16 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" исполнительные органы в районе чрезвычайного положения в части осуществления мер, предусмотренных чрезвычайным положением, подчиняются Временной администрации". При этом Верховный Совет Российской Федерации установил, что в соответствии со статьей 16 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" исполнительные органы на территории района чрезвычайного положения подчиняются Временной администрации в части осуществления режима чрезвычайного положения и реализации постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации "О мерах по урегулированию вооруженного конфликта на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики" от 10 декабря 1992 года*(122).
Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" предусматривал, что органы исполнительной власти территории, на которой введено чрезвычайное положение, могли быть поставлены в прямое подчинение Президенту РСФСР либо назначенному им или Президиумом Верховного Совета РСФСР органу.
В Указе Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1578 "О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве"*(123) в качестве одной из мер было предусмотрено, что функции администрации района чрезвычайного положения в городе Москве были возложены на правительство Москвы. В соответствии со статьей 19 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" полномочия Московского городского Совета народных депутатов и районных Советов народных депутатов города Москвы были приостановлены до особого распоряжения.
8. Подводя итог сказанному, следует констатировать, что законодателем при принятии Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" учтены недостатки Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" и общие меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения, изложены достаточно полно.
Поэтому указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение следующих мер и временных ограничений:
полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;
установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;
усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;
установление ограничений на отдельные виды финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;
запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;
ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;
приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;
эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.
Статья 12. Меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, введенного при наличии обстоятельств, указанных в пункте "а" статьи 3 настоящего Федерального конституционного закона
1. Комментируемая статья говорит о дополнении общих мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения, которые установлены в статье 11 этого Федерального конституционного закона, мерами и временными ограничениями, применяемыми при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам социально-политического и криминогенного характера (попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления) (смотри комментарий к статье 3).
В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств социально-политического и криминогенного характера, указанных в пункте "а" статьи 3 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", в дополнение к мерам и временным ограничениям, указанным в статье 11 этого Федерального конституционного закона, на территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения могут быть предусмотрены следующие меры и временные ограничения:
введение комендантского часа, то есть запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан;
ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов;
приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;
проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;
ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности - временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;
выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств - за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке;
продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.
2. По сравнению с мерами, которые предусматривались в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении", в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" исключено положение "после предварительного предупреждения" при приостановлении деятельности политических партий, также исключено положение "в местах скопления граждан" при проверке документов, удостоверяющих личность граждан.
В целом эти меры соответствуют ранее предусмотренным в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении", однако Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" дополнен такой мерой как "продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца".
3. Остановимся на последней мере более подробно. Конечно, пункт "ж" статьи 12 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" на практике применим быть не может, так как статья 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации*(124), определяя основные понятия, используемые в этом Кодексе, говорит, что "содержание под стражей" имеет следующее значение: "пребывание лица, задержанного по подозрению в совершении преступления, либо обвиняемого, к которому применена мера пресечения в виде заключения под стражу, в следственном изоляторе либо ином месте, определяемом федеральным законом", то есть речь идет о конкретном лице, совершившем деяние, содержащее признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации.
В Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации:
предусмотрены основания задержания подозреваемого (статья 91);
предусмотрен порядок задержания подозреваемого (статья 92);
предусмотрен порядок содержания подозреваемых под стражей (статья 95).
В статье 97 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации сказано об основаниях для избрания меры пресечения:
"дознаватель, следователь, прокурор, а также суд в пределах предоставленных им полномочий вправе избрать обвиняемому одну из мер пресечения, предусмотренных Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (в том числе и заключение под стражу), при наличии достаточных оснований полагать, что обвиняемый:
скроется от дознания, предварительного следствия или суда;
может продолжать заниматься преступной деятельностью;
может угрожать свидетелю, иным участникам уголовного судопроизводства, уничтожить доказательства либо иным путем воспрепятствовать производству по уголовному делу";
А статья 99 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации уточняет, что при решении вопроса о необходимости избрания меры пресечения и определения ее вида при наличии указанных выше оснований должны учитываться также тяжесть предъявленного обвинения, данные о личности обвиняемого, его возраст, состояние здоровья, семейное положение, род занятий и другие обстоятельства.
В соответствии со статьей 108 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации заключение под стражу в качестве меры пресечения применяется по судебному решению в отношении подозреваемого или обвиняемого в совершении преступлений, за которые уголовным законом предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше двух лет при невозможности применения иной, более мягкой, меры пресечения. При избрании меры пресечения в виде заключения под стражу в постановлении судьи должны быть указаны конкретные, фактические обстоятельства, на основании которых судья принял такое решение. В исключительных случаях эта мера пресечения может быть избрана в отношении подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, за которое предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок до двух лет, при наличии одного из следующих обстоятельств:
подозреваемый или обвиняемый не имеет постоянного места жительства на территории Российской Федерации;
его личность не установлена;
им нарушена ранее избранная мера пресечения;
он скрылся от органов предварительного расследования или суда.
Статья 109 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации определяет, что:
содержание под стражей при расследовании преступлений не может превышать 2 месяца;
в случае невозможности закончить предварительное следствие в срок до 2 месяцев и при отсутствии оснований для изменения или отмены меры пресечения этот срок может быть продлен судьей районного суда или военного суда соответствующего уровня на срок до 6 месяцев;
дальнейшее продление срока может быть осуществлено в отношении лиц, обвиняемых в совершении тяжких и особо тяжких преступлений, только в случаях особой сложности уголовного дела и при наличии оснований для избрания этой меры пресечения судьей того же суда по ходатайству следователя, внесенному с согласия прокурора субъекта Российской Федерации или приравненного к нему военного прокурора, до 12 месяцев;
срок содержания под стражей свыше 12 месяцев может быть продлен лишь в исключительных случаях в отношении лиц, обвиняемых в совершении особо тяжких преступлений, судьей верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, автономной области или автономного округа или военного суда соответствующего уровня по ходатайству следователя, внесенному с согласия Генерального прокурора Российской Федерации или его заместителя, до 18 месяцев.
Все вышесказанное говорит о том, что положение о "продлении срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца", противоречит уголовно-процессуальному законодательству и не может быть реализовано в указе Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, так как решение о заключении под стражу или продлении срока содержания под стражей применяются только по судебному решению в отношении конкретного лица за конкретно совершенное деяние и не может распространятся на всех лиц, задержанных по подозрению даже в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.
Следовательно, пункт "ж" из статьи 12 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" подлежит исключению (смотри также пункт 2 комментария к статье 31).
4. Пунктом "б" комментируемой статьи предусмотрена такая мера, как "ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов".
Противники данного правоограничения могут сослаться на положения части 5 статьи 29 Конституции Российской Федерации, согласно которой "гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается".
Однако в соответствии с частью 1 статьи 56 Конституции Российской Федерации в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Согласно части 3 этой статьи в период чрезвычайного положения "не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46-54 Конституции Российской Федерации".
Статья 29 Конституции России отсутствует в данном перечне, поэтому такое правоограничение оправданно в условиях чрезвычайного положения, тем более введенного по обстоятельствам социально-политического и криминогенного характера.
5. В Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" имелось положение о "выдворении нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания либо за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, за их счет". В Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" данное положение уточнено - говорится о "выдворении в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств - за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке".
6. Какие же конкретно меры и временные ограничения применялись в новейшей российской истории при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам социально-политического и криминогенного характера.
Необходимо напомнить, что режим чрезвычайного положения на территории Российской Федерации вводился только по основаниям социально-политического и криминогенного характера.
В целях пресечения массовых беспорядков, сопровождавшихся насилием, прекращения деятельности незаконных вооруженных формирований, в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя республики, руководствуясь пунктом 12 статьи 121-5 Конституции РСФСР, в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" Президент РСФСР вынужден был издать Указ о введении на один месяц (с 9 ноября до 9 декабря 1991 года) чрезвычайного положения на всей территории Чечено-Ингушской Республики.
В Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике"*(125) на период чрезвычайного положения были предусмотрены следующие меры:
запрещалось проведение митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий;
запрещалось проведение забастовок;
проводилось временное изъятие у граждан, предприятий и организаций огнестрельного и холодного оружия, боеприпасов, ядовитых и взрывчатых веществ, а также у предприятий и организаций - радиоактивных веществ и учебной военной техники.
Временной администрации Чечено-Ингушской Республики, введенной в качестве особой формы управления, было поручено установить:
особый режим въезда и выезда, а также особый порядок передвижения в зоне чрезвычайного положения, включавший досмотр транспортных средств;
усиленную охрану общественного порядка и объектов, обеспечивавших жизнедеятельность населения;
приостановление после предварительного предупреждения деятельности общественных организаций и массовых движений, препятствовавших нормализации обстановки;
проверку документов в местах скопления граждан, а в исключительных случаях, при имевшихся данных о наличии у граждан оружия, личный досмотр вещей, жилищ и транспортных средств;
выдворение нарушителей общественного порядка, не являвшихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания или за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, за их счет.
Также был введен комендантский час. Предписывалось, что граждане, нарушавшие правила комендантского часа, задерживались силами охраны правопорядка до окончания комендантского часа, а лица, не имевшие при себе документов, - до установления их личности, но не более чем на трое суток; задержанные лица и находившиеся при них вещи могли быть подвергнуты досмотру.
Признав невозможным утверждение Указа Президента РСФСР "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике", то есть фактически не поддержав это предложение Президента РСФСР, Верховный Совет РСФСР в своем постановлении от 11 ноября 1991 года*(126) самостоятельно установил особый режим въезда в Чечено-Ингушскую Республику и выезда из нее, исключавший ввоз и вывоз оружия.
Эти действия Верховного Совета РСФСР не основывались на положениях Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", статьи 12 которого предусматривала, что "при утверждении указа Президента РСФСР о введении чрезвычайного положения, даче согласия на введение чрезвычайного положения Президенту СССР и в период действия режима чрезвычайного положения Верховный Совет РСФСР или соответственно Верховный Совет республики, входящей в состав РСФСР, вправе изменить перечень и пределы чрезвычайных мер, предусмотренных указом о введении чрезвычайного положения, или принять решение об отмене чрезвычайного положения". Верховный Совет РСФСР лишь в период действия режима чрезвычайного положения был вправе изменить перечень и пределы чрезвычайных мер, предусмотренных указом о введении чрезвычайного положения.
Как уже говорилось, Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" возлагал на органы законодательной власти контрольные функции. Согласно статье 37 указанного Закона Верховный Совет РСФСР либо Верховный Совет республики, входящей в состав РСФСР, утвердившие указ о введении чрезвычайного положения, в течение всего периода чрезвычайного положения могли осуществлять контроль за соблюдением этого Закона и проводить инспектирование соответствующих территорий.
Данное положение не только противоречило принципу разделения властей, закрепленному в части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации, но и пункту "в" части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации, согласно которому к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации относится только утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, но не контроль за его исполнением.
Ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" не относят к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации изменение перечня и пределов чрезвычайных мер, предусмотренных указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения.
7. В Указе Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327 "О введении чрезвычайного положения на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики"*(127) на период чрезвычайного положения были предусмотрены те же меры, что и в Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178, за следующим исключением: предписывалось проводить временное изъятие у предприятий и организаций не учебной, а всей военной техники; не был введен комендантский час.
Временной администрации на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, введенной в качестве особой формы управления, было поручено установить те же меры, что и в Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178, кроме того, - особый режим вещания по радио и телевидению, а также выпуска печатных изданий.
В Указе Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407 "О введении чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики"*(128) были предусмотрены те же меры, что и в Указе Президента РСФСР от 2 ноября 1992 года N 1327.
В Указе Президента Российской Федерации от 29 мая 1993 года N 788 "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики"*(129) были предусмотрены те же меры, что и в Указе Президента РСФСР от 27 марта 1993 года N 407, за следующим исключением: предписывалось изъять у граждан, предприятий и организаций огнестрельное и холодное оружие, боеприпасы, ядовитые и взрывчатые вещества, а также военную технику.
В Указе Президента Российской Федерации от 27 июля 1993 года N 1149 "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики"*(130) вообще не был предусмотрен перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан, а поручалось Временной администрации "с учетом сложившейся обстановки принять меры, предусмотренные статьями 22, 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении".
Также не был предусмотрен перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан, а поручалось Временной администрации "с учетом обстановки принять меры, предусмотренные статьями 22, 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", и в Указах Президента Российской Федерации от 29 сентября 1993 года N 1506 "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики" и от 30 ноября 1993 года N 2054 "О продлении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики".
В Указе Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231 "О продлении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики" на период чрезвычайного положения были предусмотрены следующие меры:
запрещалось в зоне чрезвычайного положения проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий;
устанавливался особый режим въезда и выезда, а также особый порядок передвижения, включавший проверку документов, при получении данных о наличии у граждан оружия - личный досмотр вещей, жилищ и транспортных средств;
запрещалась продажа оружия, у граждан изымалось огнестрельное и холодное оружие, боеприпасы, ядовитые и взрывчатые вещества;
приостанавливалась после предварительного предупреждения деятельность политических партий, общественных организаций и массовых движений, препятствовавших нормализации обстановки.
Временной администрации поручалось "с учетом обстановки принимать и другие меры, предусмотренные статьями 22, 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении".
В Указе Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(131) на период чрезвычайного положения был предусмотрен тот же перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан, что и в Указе Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231. Дополнительно были установлены следующие меры:
усиливалась охрана общественного порядка и объектов, обеспечивавших жизнедеятельность населения;
запрещались забастовки;
нарушители общественного порядка, не являвшиеся жителями данной местности, выдворялись к месту их постоянного проживания либо за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, за их счет;
вводилась предварительная цензура на информацию, освещающую события в зоне чрезвычайного положения, с правом временного ареста печатной продукции;
с учетом обстановки вводился комендантский час, то есть запрет гражданам находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток.
В Указе Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 года N 1112 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(132) был предусмотрен тот же перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан, что и в Указе Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657, только при введении цензуры было исключено слово "предварительная".
В Указе Президента Российской Федерации от 25 июля 1994 года N 1541 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(133) был предусмотрен тот же перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан, что и в Указе Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 года N 1112.
В Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(134) были предусмотрены следующие меры:
устанавливался особый режим въезда и выезда, а также особый порядок передвижения в зоне чрезвычайного положения, включавший в себя проверку документов, а при получении данных о наличии у граждан оружия - личный досмотр вещей, жилищ и транспортных средств;
усиливалась охрана общественного порядка и объектов, обеспечивавших жизнедеятельность населения;
запрещалось в зоне чрезвычайного положения проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий;
запрещалось проведение забастовок;
запрещалась продажа оружия;
вводилась цензура на информацию, освещающую события в зоне чрезвычайного положения, с правом временного ареста печатной продукции.
Временной администрации поручалось:
изымать у граждан огнестрельное и холодное оружие, боеприпасы, ядовитые и взрывчатые вещества;
выдворять нарушителей общественного порядка, не являвшихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания либо за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, за их счет;
приостанавливать после предварительного предупреждения деятельность политических партий, общественных организаций и массовых движений, препятствовавших нормализации обстановки.
с учетом обстановки вводить комендантский час, то есть запрет гражданам находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток.
В Указах Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(135), от 31 января 1995 года N 87 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(136) и от 4 февраля 1995 года N 93 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(137) были предусмотрены те же меры и временные ограничения прав и свобод граждан, что и в Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970.
Временной администрации на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, введенной в качестве особой формы управления Указами Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145, от 31 января 1995 года N 87 и от 4 февраля 1995 года N 93, было поручено установить те же меры и временные ограничения прав и свобод граждан, что и в Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970.
8. Подводя итоги действия чрезвычайного положения на части территорий Северной Осетии и Ингушетии в 1992-1995 годах, необходимо отметить, что применялись практически все меры и временные ограничения прав и свобод граждан, которые были предусмотрены в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении".
Следует признать, что положение об установлении в указах Президента Российской Федерации (РСФСР) о введении чрезвычайного положения на части территории Российской Федерации (РСФСР) лишь частичного перечня мер и временных ограничений прав и свобод граждан и поручение Временной администрации установить другие меры и временные ограничения противоречило Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".
9. Отдельно следует остановиться на вопросах применения мер и временных ограничений прав и свобод граждан при введении чрезвычайного положения в октябре 1993 года в городе Москве.
В Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 года N 1575 "О введении чрезвычайного положения в городе Москве"*(138) имелась лишь ссылка на статьи 22, 23 и 24 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", допускавшие возможность введения ряда правоограничений. Однако при введении чрезвычайного положения каждое правоограничение должно быть названо. Кроме того, ссылка в упомянутом Указе на статью 24 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" неправомерна, так как в этой статье содержится перечень мер, применяемых в случае введения чрезвычайного положения по основаниям, предусмотренным в пункте "б" статьи 4 этого Закона (стихийные бедствия), тогда как чрезвычайное положение вводилось в городе Москве по основаниям, предусмотренным в пункте "а" статьи 4 указанного Закона (массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием).
В Указе Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1578 "О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве"*(139) было предусмотрено:
в соответствии со статьей 18 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении"*(140) предписывалось создать объединенный оперативный штаб по руководству воинскими формированиями и другими силами, предназначенными для обеспечения режима чрезвычайного положения в городе Москве;
Министерству обороны и Министерству внутренних дел Российской Федерации по согласованию с комендантом района чрезвычайного положения в городе Москве поручалось выделить необходимые силы и средства для обеспечения режима чрезвычайного положения, подчинив их в оперативном отношении на период чрезвычайного положения коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве;
коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве поручалось незамедлительно принять меры по освобождению и разблокированию объектов, захваченных преступными элементами в городе Москве, разоружению незаконных вооруженных формирований и изъятию оружия;
функции администрации района чрезвычайного положения в городе Москве были возложены на правительство Москвы. В соответствии со статьей 19 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" полномочия Московского городского Совета народных депутатов и районных Советов народных депутатов города Москвы были приостановлены до особого распоряжения;
до начала работы Федерального Собрания Российской Федерации приостанавливалось в полном объеме действие статьи 31 Закона Российской Федерации "О статусе народного депутата РСФСР" и статьи 30 Закона Российской Федерации "О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР"*(141) в отношении депутатов Моссовета, районных Советов в городе Москве, бывших народных депутатов Российской Федерации;
Министерству юстиции Российской Федерации по представлению коменданта района чрезвычайного положения в городе Москве и с учетом статьи 9 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" поручалось приостановить деятельность общественных объединений, принявших участие в массовых беспорядках и иных противоправных действиях в городе Москве; решить вопрос о ликвидации указанных общественных объединений в установленном порядке;
Центральному банку Российской Федерации поручалось обеспечить немедленное прекращение всех операций по счетам общественных объединений, деятельность которых приостанавливается;
коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве поручалось незамедлительно взять под охрану помещения и иное имущество общественных объединений, деятельность которых приостанавливается, с целью недопущения его противоправного использования;
Министерству печати и информации Российской Федерации с привлечением при необходимости правоохранительных органов поручалось обеспечить с 4 октября 1993 года на период чрезвычайного положения меры, предусмотренные пунктом "б" статьи 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" (то есть ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры).
Указанные меры в целом соответствовали Закону РСФСР "О чрезвычайном положении", однако Президентом Российской Федерации были превышены его полномочия, так как принимались меры, не предусмотренные этим Законом, а именно: приостанавливалось действие соответствующих статей Законов о статусе народных депутатов, при этом народные депутаты были лишены депутатской неприкосновенности; поручалось приостановить деятельность общественных объединений, принимавших участие в массовых беспорядках (такая мера может быть применена лишь после предварительного предупреждения и ссылка в данном случае на статью 9 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" необоснованна), и решить вопрос об их ликвидации; давалось указание прекратить все операции по счетам общественных объединений, деятельность которых приостанавливалось, и взять под охрану помещения и иное имущество этих объединений.
В связи с тем, что в Указе Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1578 не было полного перечня правоограничений, вводимых на период чрезвычайного положения в городе Москве, Президентом Российской Федерации был издан Указ от 4 октября 1993 года N 1580 "О дополнительных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве"*(142), который восполнил пробелы предыдущих указов и содержал исчерпывающий перечень правоограничений, вводимых на период действия чрезвычайного положения. С учетом предыдущих указов оказался задействованным почти весь спектр ограничения прав и свобод граждан, предусмотренный статьями 22, 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", вводились: комендантский час; особый режим въезда и выезда; ограничение передвижения автотранспорта; усиленная охрана общественного порядка; запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, иных массовых мероприятий; выборочный досмотр транспортных средств, прибывавших в Москву; проверка документов, личный досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств (если имелись данные о наличии у граждан оружия); запрет на продажу всех видов оружия и ядовитых веществ; выдворение нарушителей общественного порядка, не имевших прописки в Москве, к месту их постоянного проживания либо за пределы Москвы; ограничение свободы печати путем введения предварительной цензуры, временный арест печатной продукции, изъятие звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры; приостановление деятельности общественных объединений, участвовавших в массовых беспорядках.
Статья 13. Меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, введенного при наличии обстоятельств, указанных в пункте "б" статьи 3 настоящего Федерального конституционного закона
1. Комментируемая статья говорит о дополнении общих мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения, которые установлены в статье 11 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", мерами и временными ограничениями, применяемыми при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам природного, техногенного и экологического характера (чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ).
В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств природного, техногенного и экологического характера, указанных в пункте "б" статьи 3 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", в дополнение к мерам и временным ограничениям, указанным в статье 11 этого Федерального конституционного закона, на территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения могут быть предусмотрены следующие меры и временные ограничения:
временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;
введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий;
привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности;
отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;
отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими следующих мер (запрещение забастовок и иных форм приостановления или прекращения деятельности организаций, а также привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций, изменение режима их работы, переориентация на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции) и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;
в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.
2. Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" также предусматривал меры и временные ограничения прав граждан при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам природного, техногенного и экологического характера. Однако в нем, в частности, говорилось не о временном отселении жителей в безопасные районы, а о "временном выселении (эвакуации) граждан из районов, опасных для проживания".
Также в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" была такая мера, как "введение особого порядка распределения продуктов питания и предметов первой необходимости", которая в Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" не включена.
Если Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" предусматривал мобилизацию ресурсов только государственных предприятий, организаций и учреждений, то пункт "в" статьи 13 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" говорит уже о привлечении государственного материального резерва и мобилизации ресурсов всех организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.
В Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" говорилось о возможности отстранения от работы на период чрезвычайного положения руководителей только государственных учреждений, предприятий и организаций при ненадлежащем исполнением ими своих обязанностей и назначение временно исполняющими обязанности указанных руководителей других лиц.
3. Недостатки Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" устранены в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении", где в перечне общих мер и временных ограничений предусматривается возможность установления ограничений на отдельные виды финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств, а также запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций (смотри комментарий к статье 11).
А в перечне мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам техногенного, экологического и природного характера, на период действия чрезвычайного положения предусмотрено отстранение от работы руководителей не только государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей, но и негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими таких мер, как запрещение забастовок и иных форм приостановления или прекращения деятельности организаций, а также привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций, изменение режима их работы, переориентация на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции, и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей.
4. Пункт "е" комментируемой статьи предусматривает, что в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, может проводится мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.
О гарантиях имущественных и социальных прав граждан и организаций в период действия чрезвычайного положения, в том числе и лицам, мобилизованным для проведения указанных работ, смотри комментарий к статье 29.
Вопросам охраны труда посвящен раздел X "Охрана труда" Трудового кодекса Российской Федерации*(143).
В статье 209 этого Кодекса говорится, что охрана труда - система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия.
В главе 34 Трудового кодекса Российской Федерации изложены требования охраны труда, в главе 35 - организация охраны труда, а в главе 36 говорится об обеспечении прав работников на охрану труда.
Однако в Трудовом кодексе Российской Федерации ничего не говорится об обязательном соблюдении требований охраны труда при мобилизации трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ, предусмотренных пунктом "е" статьи 13 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении".
В связи с этим представляется необходимым дополнить этот Кодекс данным положением.
5. Как уже говорилось выше в новейшей российской истории режим чрезвычайного положения на территории Российской Федерации вводился только по основаниям социально-политического и криминогенного характера. Поэтому меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, вводимого по основаниям техногенного, экологического и природного характера, хотя и были предусмотрены в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении", но на практике не применялись.
Однако при введении чрезвычайного положения в городе Москве была допущена ошибка. В Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 года N 1575 "О введении чрезвычайного положения в городе Москве"*(144) было поручение Совету Министров - Правительству Российской Федерации, Министерству внутренних дел Российской Федерации, Министерству безопасности Российской Федерации, Министерству обороны Российской Федерации, правительству Москвы принять все меры, необходимые для обеспечения режима чрезвычайного положения и скорейшей нормализации обстановки, восстановления правопорядка и ликвидации угрозы безопасности граждан. С этой целью могли быть установлены меры, предусмотренные статьями 22, 23, 24 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", допускавшие возможность введения ряда правоограничений прав и свобод граждан.
Ссылка в упомянутом Указе на статью 24 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" была неправомерна, так как в этой статье содержался перечень мер, применявшихся в случае введения чрезвычайного положения по основаниям, предусмотренным в пункте "б" статьи 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" (стихийные бедствия), тогда как чрезвычайное положение вводилось в городе Москве по основаниям, предусмотренным в пункте "а" статьи 4 указанного Закона (массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием).
Статья 14. Ограничение права на участие в выборах и референдуме граждан Российской Федерации в условиях чрезвычайного положения
1. В комментируемой статье говорится об ограничении права на участие в выборах и референдуме граждан Российской Федерации в условиях чрезвычайного положения.
Ограничение политических прав граждан, выражающееся в запрете проводить в течение всего периода действия чрезвычайного положения выборы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц, а также референдумы на территории, на которой введено чрезвычайное положение, оправданно. В случае истечения в период действия чрезвычайного положения срока полномочий соответствующих выборных органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения периода чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении".
Статья 11 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", устанавливающая перечень общих мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения, определяет, что указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления (смотри комментарий к статье 11).
Статья 25 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" предусматривает, что при введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления этой территорией, осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на вышеуказанный федеральный орган (смотри комментарий к статье 25).
2. Положения комментируемой статьи об ограничении права на участие в выборах и референдуме граждан Российской Федерации в условиях чрезвычайного положения коррелируют с положениями других законов.
В частности, в статье 4 Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 года N 2-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"*(145) сказано, что референдум Российской Федерации не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. В этом же Федеральном конституционном законе подчеркивается, что на референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения (статья 3).
В статье 13 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(146) сказано, что референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. В развитие положений Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" сказано, что на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум не могут быть вынесены вопросы о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения (статья 12).
В статье 8 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", сказано о том, что:
срок, на который избираются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, депутаты указанных органов, а также срок полномочий указанных органов и депутатов устанавливается соответственно Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Устанавливаемый срок не может составлять более пяти лет;
изменение (продление или сокращение) срока полномочий действующих органов или депутатов не допускается;
если срок полномочий действующих федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления или депутатов указанных органов истекает в период действия чрезвычайного или военного положения, то указанные органы и депутаты исполняют свои полномочия до прекращения действия чрезвычайного или военного положения и избрания нового состава указанных органов или депутатов.
Если в ранее действовавшей редакции Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (от 19 сентября 1997 года N 124-ФЗ*(147)) вообще не было положения о сроке полномочий избранных органов государственной власти, органов местного самоуправления или депутатов указанных органов в период действия чрезвычайного или военного положения, то в новой редакции этого Федерального закона данное положение появилось, однако оно не в полной мере соответствует статье 14 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении".
Кроме того, в старой редакции Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не было, а в новой, принятой уже после вступления в силу Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", так и не появилось положение о том, что на территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения.
Поэтому Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" следует привести в соответствие с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" (статьями 14 и 25).
3. Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" устанавливал, что "в период действия чрезвычайного положения на всей территории РСФСР, а равно на части ее территории по основаниям, указанным в п."а" статьи 4 настоящего Закона*(148), не допускается изменение Конституции и избирательных законов РСФСР, конституций республик, входящих в состав РСФСР, не проводятся выборы высших органов государственной власти РСФСР и референдумы РСФСР. На территориях, где введено чрезвычайное положение, выборы органов государственной власти и местного самоуправления не проводятся в течение всего периода чрезвычайного положения".
Основываясь на этом положении Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" при введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике в Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178*(149) было предусмотрено, что выборы органов государственной власти и местного самоуправления в течение всего периода чрезвычайного положения не проводятся.
Однако еще 27 октября 1991 года исполком Общенационального конгресса чеченского народа организовал так называемые выборы, которые прошли в двухнедельный срок в условиях фактического военного положения. По итогам выборов было принято постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 2 ноября 1991 года N 1847-I "О признании незаконными выборов, проведенных 27 октября 1991 года в Чечено-Ингушской Республике"*(150).
Съезд народных депутатов РСФСР постановил признать проведенные в Чечено-Ингушской Республике 27 октября 1991 года выборы в высший орган государственной власти (Верховный Совет) и Президента республики незаконными, а принятые ими акты не подлежащими исполнению.
4. Чрезвычайное положение на части территорий Республики Северная Осетия (Северо-Осетинской ССР) и Ингушской Республики действовало с ноября 1992 года до февраля 1995 года, однако для проведения выборов в Федеральное Собрание Российской Федерации действие режима чрезвычайного положения Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054 приостанавливалось с 12 по 13 декабря 1993 года.
Кроме того, в целях обеспечения реализации гражданами Республики Северная Осетия избирательного права в период проведения выборов Президента Республики Северная Осетия Указом Президента Российской Федерации от 14 января 1994 года N 143 действие режима чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики с 16 до 17 января 1994 года также приостанавливалось.
Статья 15. Приостановление действия правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления
1. Комментируемая статья устанавливает возможность приостановления действия правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления.
Президенту Российской Федерации в дополнение к полномочиям, предусмотренным частью 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации, предоставляется право приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента Российской Федерации о введении на данной территории чрезвычайного положения.
Согласно части 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Только в 2000 году было издано 18 указов Президента Российской Федерации, которыми приостанавливалось действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в связи с тем, что эти акты противоречили Конституции Российской Федерации, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации, в частности:
указы Президента Республики Ингушетия (смотри Указы Президента Российской Федерации от 5 мая 2000 года N 791, от 1 сентября 2000 года N 1605*(151)), постановление Правительства Республики Ингушетия (смотри Указ Президента Российской Федерации от 5 мая 2000 года N 790*(152));
постановление главы администрации Амурской области (смотри Указ Президента Российской Федерации от 5 мая 2000 года N 800*(153));
постановление главы администрации Смоленской области (смотри Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 2000 года N 851*(154));
указы Президента Республики Адыгея (смотри Указы Президента Российской Федерации от 7 июня 2000 года N 1055, от 9 сентября 2000 года N 1620, от 9 сентября 2000 года N 1621*(155));
постановление губернатора Тверской области (смотри Указ Президента Российской Федерации от 12 июня 2000 года N 1101*(156));
постановления администрации Воронежской области (смотри Указы Президента Российской Федерации от 28 июня 2000 года N 1196, от 28 июня 2000 года N 1197, от 28 июня 2000 года N 1198, от 28 июня 2000 года N 1199, от 28 июня 2000 года N 1200*(157));
постановление главы администрации Владимирской области (смотри Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2000 года N 1280*(158));
постановление администрации Архангельской области (смотри Указ Президента Российской Федерации от 27 июля 2000 года N 1389*(159));
постановление губернатора Тульской области (смотри Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2000 года N 1500*(160));
распоряжение главы администрации Оренбургской области (смотри Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 года N 1609*(161)).
В 2001 году Указом Президента Российской Федерации от 7 февраля 2001 года N 132 были приостановлено действие Указа Президента Республики Ингушетия от 22 апреля 2000 года N 76 "Об упразднении Государственного комитета Республики Ингушетия по связи" и постановления Правительства Республики Ингушетия от 20 мая 2000 года N 192 "Об учреждении государственного унитарного предприятия "Управление электрической связи Республики Ингушетия"*(162).
2. В комментируемой статье Президенту Российской Федерации предоставлено право приостанавливать действие правовых актов не только органов исполнительной власти, но и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также правовых актов органов местного самоуправления, однако данное полномочие Президента Российской Федерации обусловлено рядом условий:
- применяется только при возникновении чрезвычайной ситуации при введении на данной территории чрезвычайного положения;
- может распространяться только на правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение;
- и только в случае противоречия этих актов указу Президента Российской Федерации о введении на данной территории чрезвычайного положения.
3. Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" устанавливал, что:
на территории, где вводилось чрезвычайное положение, указом о введении чрезвычайного положения либо отдельным указом могли вводиться особые формы управления;
высшие органы государственной власти и управления РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР, были вправе отменить любое решение нижестоящих органов, действовавших на территории, где вводилось чрезвычайное положение;
государственные органы, осуществляющие управление в условиях чрезвычайного положения, могли наделяться чрезвычайными полномочиями для принятия мер, необходимых для скорейшей нормализации обстановки, восстановления правопорядка и законности и ликвидации угрозы безопасности граждан. Эти чрезвычайные меры могли предусматривать временное ограничение прав и свобод граждан;
органы исполнительной власти территории, на которой вводилось чрезвычайное положение, могли быть поставлены в прямое подчинение Президенту РСФСР либо назначаемому им или Президиумом Верховного Совета РСФСР органу;
для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, а также в случае ненадлежащего осуществления своих функций органами государственной власти и управления территории, на которой вводилось чрезвычайное положение, могли быть образованы специальные временные органы;
специальным временным органам могли быть переданы полностью или частично распорядительные и исполнительные полномочия органов государственной власти и управления на территориях, где введено чрезвычайное положение.
4. Как показала практика введения чрезвычайного положения в новейшей истории России, в Положении о Временной администрации на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 408*(163), было установлено, что "глава Временной администрации отменяет акты районных, городских, сельских, поселковых Советов народных депутатов в случае, если они нарушают законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и режим чрезвычайного положения, а также противоречат приказам и распоряжениям главы Временной администрации".
Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1994 года N 838*(164) было внесено дополнение в Положение о Временной администрации на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики. В целях повышения эффективности осуществления режима чрезвычайного положения и ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта главе Временной администрации было предоставлено право приостанавливать действие актов территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по вопросам, связанным с обеспечением режима чрезвычайного положения на соответствующей территории, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации до решения этого вопроса в установленном порядке.
Указанное дополнение вносилось в Положение о Временной администрации в связи с принятием новой Конституции России, но не совсем отвечало правилам юридической техники.
При введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики начиная с октября 1994 года в указах Президента Российской Федерации (от 3 октября 1994 года N 1970*(165), от 2 декабря 1994 года N 2145*(166), от 31 января 1995 года N 87*(167), от 4 февраля 1995 года N 93*(168)) появляется новая норма.
Наряду с тем, что глава Временной администрации уже имел право отменять акты районных, городских, сельских, поселковых Советов народных депутатов или приостанавливать действие актов территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по вопросам, связанным с обеспечением режима чрезвычайного положения, в этих указах было установлено, что решения всех органов государственной власти и органов местного самоуправления Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, по вопросам возвращения вынужденных переселенцев, реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта, осуществления режима чрезвычайного положения, принятые без согласования с главой Временной администрации, не имели юридической силы.
«все книги «к разделу «содержание Глав: 11 Главы: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.