Глава II. Обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения

Статья 3. Обстоятельства введения чрезвычайного положения

1. Комментируемая статья коррелируется со статьей 2 этого Федерального конституционного закона, говорящей о целях введения чрезвычайного положения.

Если в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" говорилось об "основаниях введения чрезвычайного положения", то в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" законодатель вводит понятие "обстоятельства введения чрезвычайного положения", при этом "обстоятельства" также как и "основания" подразделяются на а) чрезвычайные ситуации социально-политического и криминогенного характера и на б) чрезвычайные ситуации природного, техногенного и экологического характера. Естественно обе эти ситуации в новом законе уточнены по сравнению с 1991 годом и приведены в соответствие с сегодняшними реалиями.

2. Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:

попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

3. По сравнению с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" в новом Законе в понятие "чрезвычайные ситуации социально-политического и криминогенного характера" добавлены следующие положения: попытки захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межконфессиональные и региональные конфликты. Также в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" уточнено и понятие чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и экологического характера.

4. Необходимо отметить, что в новейшей российской истории чрезвычайное положение вводилось лишь по основаниям социально-политического и криминогенного характера. Подробнее об этом смотри комментарий к статьям 5, 11 и 12.

5. Введение чрезвычайного положения - мера исключительная и должна вводиться при исключительных обстоятельствах. Между тем нередки случаи, когда чрезвычайное положение объявляется при локальных стихийных бедствиях, не представляющих исключительной угрозы и не требующих существенного изменения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также ограничения прав и свобод граждан и прав организаций.

Так, указом Президента Республики Тыва от 23 мая 1996 года N 576*(17) было введено чрезвычайное положение "...для принятия экстренных мер по предотвращению и ликвидации лесных пожаров, защите от огня населения, населенных пунктов, производственных и хозяйственных объектов". Также постановлением Народного Хурала (парламента) Республики Калмыкия от 16 марта 1995 года N 82-1 был утвержден указ Президента Республики Калмыкия от 14 марта 1995 года N 43 "О введении чрезвычайного положения на территории Лаганского района Республики Калмыкия"*(18). Причиной введения чрезвычайного положения явилось наводнение. Эти случаи следует отнести к стихийным бедствиям, не представляющим исключительной угрозы, и потому не требующим введения чрезвычайного положения и ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений.

Кроме того, следует напомнить, что законодатель в 1994 году уже соответствующим образом отреагировал на данные ситуации, приняв Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*(19).

Конечно, существуют ситуации, вызванные стихийными бедствиями, но последствия которых усугублялись антропогенным фактором, т.е. сознательными действиями людей, и где введение чрезвычайного положения могло быть оправдано размерами и последствиями катастроф (например, катастрофа на Чернобыльской АЭС, землетрясения в Спитаке и Ленинакане). Рассматривая вопрос правомерности введения чрезвычайного положения на территории субъектов Российской Федерации на основании нормативных актов этих субъектов, можно было бы предположить, что это было основано на положении статьи 13 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", в которой предусматривалась возможность введения чрезвычайного положения указом Президиума Верховного Совета республики, входящей в состав РСФСР. Однако эти действия противоречат как статье 5 этого же Закона, так и статье 88 Конституции России, согласно которой чрезвычайное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях вводится Президентом Российской Федерации*(20).

В приведенных примерах (смотри пункт 5 комментария к настоящей статье) действия органов государственной власти субъектов Российской Федерации основываются на положениях конституций этих субъектов. В частности, это пункт 24 части первой статьи 63, пункт 30 части первой статьи 73 Конституции (Основного Закона) Республики Тыва*(21), а также пункт 10 статьи 28 и пункт 11 статьи 30 Степного Уложения (Основного Закона) Республики Калмыкия*(22). Но как уже подчеркивалось, многие положения конституций субъектов Российской Федерации противоречат Конституции Российской Федерации, что также недопустимо в связи с тем, что "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации" (часть 1 статьи 15), кроме того "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации" (часть 2 статьи 4).

6. Учитывая, что введение чрезвычайного положения даже в отдельной местности затрагивает самые разнообразные интересы (например, коммерческие, свободы передвижения, безопасности и т.д.) многих регионов страны и проживающих в них граждан, российская Конституция предусматривает, что:

право введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях принадлежит Президенту Российской Федерации (статья 88), поскольку именно Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина. Никто другой федеральной Конституцией не наделен подобными правами и ответственностью;

указ Президента о введении чрезвычайного положения подлежит утверждению Советом Федерации (пункт "б" части 1 статьи 102) - органом, представляющим интересы всех субъектов Российской Федерации. Предоставление отдельному субъекту Российской Федерации, особенно с многонациональным составом населения, права самостоятельно вводить чрезвычайное положение на своей территории может привести к необоснованному ограничению прав и свобод граждан;

чрезвычайное положение регулируется федеральным конституционным законом (часть 2 статьи 56), а такие законы в соответствии с частью 1 статьи 76 Конституции России издаются по предметам ведения исключительно Российской Федерации и имеют прямое действие на всей территории России.

Все это говорит о недопустимости предоставления субъекту Федерации права самостоятельно вводить чрезвычайное положение на своей территории.

Статья 4. Введение чрезвычайного положения

1. Положения комментируемой статьи соответствуют части 2 статьи 56 Конституции Российской Федерации, в которой определено, что чрезвычайное положение может вводится "на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях".

Об этом же, кстати, сказано и в законодательстве других стран (Аргентины, Бельгии, Грузии, Иордании, Молдовы, США, Франции и т.п.), которое также допускает возможность объявления чрезвычайного положения как на территории всего государства, так и на отдельной его части. Однако отдельные эксперты в этой области считают, что такой подход не в полной мере соответствует международным стандартам. Так, Э.-И.А. Даес, Специальный докладчик Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств ООН, считает, что "чрезвычайная ситуация по своим последствиям должна затрагивать всю страну в целом, иначе, несмотря на возможную остроту чрезвычайной ситуации в какой-либо одной части страны, она не может считаться чрезвычайной ситуацией в государстве в смысле пункта 1 статьи 4 Пакта"*(23).

В этой связи заслуживает внимание позиция А.Н. Домрина: "далеко не всегда введение чрезвычайного положения в какой-то отдельной провинции или районе страны является нарушением норм международного права"*(24). Действительно, введение чрезвычайного положения на части территории страны должно быть оправдано и в тех случаях, когда общенациональный характер угрозы (суверенитету, территориальной целостности государства), проявляясь локально, существует опосредованно. Другое дело, что подчас бывает затруднительно провести четкую грань между тем, какие чрезвычайные обстоятельства могут считаться однозначно общенациональными, а какие - локальными.

2. Согласно статье 88 Конституции России "Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе".

Срочность передачи указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на утверждение Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации объясняется тем, что Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, должен рассмотреть вопрос об утверждении этого указа.

3. Положения Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" о введении чрезвычайного положения не соответствовали Конституции Российской Федерации по следующим основаниям:

а) согласно статье 5 этого Закона "чрезвычайное положение на всей территории РСФСР или в отдельных ее местностях вводилось указом Президента РСФСР с немедленным уведомлением Президиума Верховного Совета РСФСР или указом Президиума Верховного Совета РСФСР с немедленным уведомлением Президента РСФСР. Чрезвычайное положение на всей либо на части территории РСФСР могло быть введено также Президентом СССР с согласия Верховного Совета РСФСР". Данное положение противоречило принципу разделения властей, закрепленному в части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации;

б) этот Закон подразумевал особый порядок введения чрезвычайного положения на территории "республик, входящих в состав РСФСР", что нарушало принцип равноправия субъектов Российской Федерации, установленный в частях 1 и 4 статьи 5 Конституции России;

в) положения Закона, предусматривавшие возможность введения чрезвычайного положения указом Президиума Верховного Совета РСФСР (статья 5) или указом Президиума Верховного Совета республики, входящей в состав РСФСР (статья 6), противоречили статье 88 Конституции России, согласно которой чрезвычайное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях вводится Президентом Российской Федерации.

Российским законодателем эти противоречия Конституции Российской Федерации при принятии Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" были устранены.

4. Согласно части первой комментируемой статьи чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Часть вторая этой статьи предусматривает, что указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Статья 5. Содержание указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения

1. В комментируемой статье приводится исчерпывающий перечень, который должен содержать указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения. Этот перечень является отнюдь не произвольным субъективным мнением законодателя, а явился результатом серьезного анализа и обобщения нормотворческой и правоприменительной практики последнего десятилетия новейшей истории России.

Указы Президента Российской Федерации (РСФСР) о введении чрезвычайного положения на части территории России, принимавшиеся в период 1991 - 1995 годов, содержали практически весь перечень, который был установлен в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении".

В этой связи для сравнения целесообразно напомнить, как был изложен данный перечень в Законе РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении":

"В указе о введении чрезвычайного положения должны быть указаны:

а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, в соответствии с требованиями статей 3 и 4 настоящего Закона;

б) основание необходимости введения чрезвычайного положения, в соответствии с требованиями статьи 3 настоящего Закона;

в) перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан с соблюдением требований статей 26 и 27 настоящего Закона;

г) государственные органы, ответственные за осуществление мер чрезвычайного положения, и точные пределы чрезвычайных полномочий этих органов;

д) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;

е) время вступления в силу указа, а также точный срок, на который вводится чрезвычайное положение".

2. Впервые чрезвычайное положение на части территории России (тогда еще РСФСР) было введено Указом Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике"*(25).

В данном Указе Президента РСФСР не была сделана конкретная ссылка на обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, а говорилось лишь вообще о Законе РСФСР "О чрезвычайном положении", хотя понятно, что данный Указ принимался по пункту "а" статьи 4 этого Закона, то есть вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций социально-политического и криминогенного характера.

В Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения:

"резкое обострение обстановки в Чечено-Ингушской Республике;

незаконные действия исполкома Общенационального конгресса чеченского народа и его лидеров;

организация лидерами Общенационального конгресса чеченского народа массовых беспорядков с применением насилия в целях отстранения от власти законно действующих государственных органов;

создание реальной угрозы безопасности граждан и конституционному строю республики".

Говоря о перечне и пределах чрезвычайных мер и исчерпывающем перечне временных ограничений прав и свобод граждан следует отметить, что в Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 на период чрезвычайного положения были предусмотрены следующие меры:

запрещалось проведение митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий;

запрещалось проведение забастовок;

проводилось временное изъятие у граждан, предприятий и организаций огнестрельного и холодного оружия, боеприпасов, ядовитых и взрывчатых веществ, а также у предприятий и организаций - радиоактивных веществ и учебной военной техники.

Указом от 7 ноября 1991 года N 178 также был введен комендантский час. Предписывалось, что граждане, нарушавшие правила комендантского часа, задерживались силами охраны правопорядка до окончания комендантского часа, а лица, не имевшие при себе документов, - до установления их личности, но не более чем на трое суток; задержанные лица и находившиеся при них вещи могли быть подвергнуты досмотру.

Временной администрации Чечено-Ингушской Республики было поручено установить:

особый режим въезда и выезда, а также особый порядок передвижения в зоне чрезвычайного положения, включавший досмотр транспортных средств;

усиленную охрану общественного порядка и объектов, обеспечивавших жизнедеятельность населения;

приостановление после предварительного предупреждения деятельности общественных организаций и массовых движений, препятствовавших нормализации обстановки;

проверку документов в местах скопления граждан, а в исключительных случаях, при имевшихся данных о наличии у граждан оружия, личный досмотр вещей, жилищ и транспортных средств;

выдворение нарушителей общественного порядка, не являвшихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания или за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, за их счет.

Необходимо отметить, что положение об установлении в Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 частичного перечня мер и временных ограничений прав и свобод граждан и поручении Временной администрации установить другие меры и временные ограничения противоречило Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

В рассматриваемом Указе Президента РСФСР были определены государственные органы, ответственные за осуществление мер чрезвычайного положения, и точные пределы чрезвычайных полномочий этих органов - на территории Чечено-Ингушской Республики в качестве особой формы управления вводилась Временная администрация Чечено-Ингушской Республики и устанавливалось, что приказы и распоряжения Временной администрации Чечено-Ингушской Республики и ее главы, изданные в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и данным Указом Президента РСФСР, обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, организациями, учреждениями, предприятиями и гражданами на территории Чечено-Ингушской Республики.

В Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 были определены границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение - вся территория Чечено-Ингушской Республики, а также точный срок, на который вводилось чрезвычайное положение - с 5 часов 00 минут 9 ноября 1991 года до 5 часов 00 минут 9 декабря 1991 года.

О времени вступления в силу самого Указа сказано не было, однако население Чечено-Ингушской Республики должно было быть оповещено о введении чрезвычайного положения не позднее 23 часов 00 минут 8 ноября 1991 года.

Фактически чрезвычайное положение в Чечено-Ингушской Республике действовало с 5 часов 00 минут 9 ноября 1991 года до 5 часов 00 минут 11 ноября 1991 года, так как Указ Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 не был утвержден Верховным Советом РСФСР на заседании 11 ноября 1991 года*(26).

3. Через год (в ноябре - декабре 1992 года) пришлось вновь прибегать к такой крайней мере, как введение чрезвычайного положения. Чрезвычайное положение на этот раз пришлось вводить на территории тогда еще Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики*(27), о чем был издан Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327*(28).

В Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики" вновь не была сделана конкретная ссылка на обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, а говорилось лишь о статье 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", хотя понятно, что данный Указ принимался по пункту "а" статьи 4 указанного Закона, то есть вследствие возникновения чрезвычайной ситуации социально-политического и криминогенного характера, но не природного или техногенного характера, предусмотренной пунктом "б" статьи 4 указанного Закона.

В Указе Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327 были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения: Указ издавался на основании решения Совета Безопасности Российской Федерации в соответствии с обращением руководства Северо-Осетинской ССР в связи с резко обострившейся ситуацией на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, массовыми беспорядками, межнациональными конфликтами, сопровождавшимися насилием с применением оружия и боевой техники и приведшими к человеческим жертвам среди населения, а также в связи с угрозой безопасности и территориальной целостности Российской Федерации.

В Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики" вновь не содержалось полного перечня мер и временных ограничений прав и свобод граждан и вновь имелось поручение Временной администрации установить другие меры и временные ограничения, что также противоречило Закону РСФСР "О чрезвычайном положении" (подробнее об этом смотри комментарий к статьям 11 и 12 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении").

В качестве особой формы управления была введена Временная администрация. Органам исполнительной власти Северо-Осетинской ССР было предписано перейти в прямое подчинение Временной администрации. В связи с отсутствием конституционных органов власти и управления на территории Ингушской Республики управление в условиях чрезвычайного положения было предписано осуществлять Временной администрации. Положение о Временной администрации на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики было утверждено Указом Президента Российской Федерации от 11 ноября 1992 года N 1346*(29).

Также было установлено, что приказы и распоряжения Временной администрации, изданные в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327, обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, организациями, учреждениями, предприятиями и гражданами.

Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327 вступал в действие с момента подписания. Чрезвычайное положение вводилось с 14 часов 00 минут 2 ноября 1992 года до 14 часов 00 минут 2 декабря 1992 года на всей территории Северо-Осетинской ССР, а также на территории Ингушской Республики. Однако через десять дней после введения чрезвычайного положения в Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республике границы территории его действия пришлось уточнять. 12 ноября 1992 года был издан Указ Президента Российской Федерации N 1350 "О временных границах территории действия чрезвычайного положения"*(30).

4. Режим чрезвычайного положения на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики был отменен с 31 марта 1993 года Указом Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407*(31). Этим же Указом чрезвычайное положение было вновь введено на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики с 31 марта до 31 мая 1993 года.

В Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики" опять говорится о статье 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", как об обстоятельстве, послужившем основанием для введения чрезвычайного положения, хотя понятно, что в данном Указе опять подразумевался пункт "а" статьи 4 указанного Закона (чрезвычайные ситуации социально-политического и криминогенного характера).

В данном Указе были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения: в связи с продолжающимся обострением ситуации на части территорий Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, имевшими место массовыми беспорядками и межнациональными конфликтами, сопровождавшимися насилием с применением оружия и боевой техники, а также учитывая непосредственное соприкосновение противоборствующих сторон.

В Указе Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407 были предусмотрены такие же меры, как и в Указе Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327. Поэтому опять не содержалось полного перечня мер и временных ограничений прав и свобод граждан и вновь имелось поручение Временной администрации установить другие меры и временные ограничения, что также противоречило Закону РСФСР "О чрезвычайном положении" (подробнее об этом смотри комментарий к статьям 11 и 12 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении").

В период действия чрезвычайного положения была вновь введена Временная администрация в качестве особой формы управления и установлено, что она является правопреемником Временной администрации на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, введенной в качестве особой формы управления Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327. Положение о Временной администрации на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики было утверждено Указом Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 408*(32).

В Указе Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407 было установлено, что исполнительные органы в районе чрезвычайного положения в части осуществления мер, предусмотренных чрезвычайным положением, подчиняются Временной администрации.

Указ Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики" вступал в действие с момента опубликования. Чрезвычайное положение вводилось с 14 часов 00 минут 31 марта 1993 года до 14 часов 00 минут 31 мая 1993 года на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики. Описание границ зоны чрезвычайного положения было приведено в приложении к Указу Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407.

5. Режим чрезвычайного положения на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики был отменен с 31 мая 1993 года Указом Президента Российской Федерации от 29 мая 1993 года N 788*(33). Этим же Указом чрезвычайное положение было вновь введено на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики с 31 мая до 31 июля 1993 года.

В Указе Президента Российской Федерации от 29 мая 1993 года N 788 были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения: в связи с обострением ситуации на части территорий Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, участившимися случаями террористических актов и массовых беспорядков на национальной почве с применением огнестрельного оружия, что во многом было обусловлено невыполнением сторонами достигнутых договоренностей по вопросам разоружения, поиска без вести пропавших, возвращения заложников, комплексного решения проблемы беженцев и отсутствием миротворческих инициатив с обеих сторон.

В период действия чрезвычайного положения были предусмотрены такие же меры, как и в Указах Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327 и от 27 марта 1993 года N 407, и вновь введена Временная администрация в качестве особой формы управления. Все приказы, распоряжения и другие принятые Временной администрацией со 2 ноября 1992 года по 31 мая 1993 года решения, носящие нормативный характер, сохранялись в силе и их действие распространялось на зону чрезвычайного положения.

Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 1993 года N 788 вступал в действие с момента подписания. Чрезвычайное положение вводилось с 14 часов 00 минут 31 мая 1993 года до 14 часов 00 минут 31 июля 1993 года на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики. Хотя описание границы зоны чрезвычайного положения не приводилось, но были перечислены конкретные районы этих республик, в которых вводилось чрезвычайное положение.

6. Режим чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики был отменен с 31 июля 1993 года Указом Президента Российской Федерации от 27 июля 1993 года N 1149*(34). Этим же Указом чрезвычайное положение было вновь введено на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики с 31 июля до 30 сентября 1993 года.

В Указе Президента Российской Федерации 27 июля 1993 года N 1149 были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения: в связи с продолжающимся обострением ситуации на части территорий Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, участившимися случаями террористических актов, перестрелок в приграничных районах, что во многом было обусловлено отсутствием существенных сдвигов в реализации Кисловодского соглашения о мерах по комплексному решению проблемы беженцев и вынужденных переселенцев, отсутствием политической воли к примирению и урегулированию конфликта, несвоевременным и неполным финансированием мероприятий по обустройству и строительству жилья для беженцев, выполнением не в полном объеме МВД России и Минобороны России Указа Президента Российской Федерации от 29 мая 1993 года N 788 "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики" в части усиления группировки войск для поддержания режима чрезвычайного положения.

Указом Президента Российской Федерации от 30 июля 1993 года N 1188*(35) в Указ от 27 июля 1993 года N 1149 были дополнительно включены территории Пригородного района и города Владикавказа Северо-Осетинской ССР, в которых вводилось чрезвычайное положение.

Указ Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики" также вступал в действие с момента подписания. Чрезвычайное положение вводилось с 14 часов 00 минут 31 июля 1993 года до 14 часов 00 минут 30 сентября 1993 года на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики. В этом Указе вновь были перечислены конкретные районы этих республик, в которых вводилось чрезвычайное положение. Указ Президента Российской Федерации от 30 июля 1993 года N 1188 вносил дополнение в Указ от 27 июля 1993 года N 1149: были перечислены территории Пригородного района и города Владикавказа Северо-Осетинской ССР, в которых вводилось чрезвычайное положение.

7. Режим чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики был отменен с 30 сентября 1993 года Указом Президента Российской Федерации от 29 сентября 1993 года N 1506. Этим же Указом чрезвычайное положение было вновь введено на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики с 30 сентября до 30 ноября 1993 года.

Указ Президента Российской Федерации от 29 сентября 1993 года N 1506 вновь принимался вследствие обострения чрезвычайных ситуаций социально-политического и криминогенного характера, в нем опять была сделана ссылка целиком на статью 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", хотя, говоря об обстоятельствах, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, необходимо было сослаться на пункт "а" данной статьи.

В Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики" были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения: в связи с обострением ситуации в ряде районов Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, связанной с невыполнением ранее принятых обеими сторонами договоренностей, решений Временной администрации, направленных на урегулирование конфликта, ростом числа актов террора и насилия. Указ принимался с целью обеспечения государственной и общественной безопасности в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Законом Российской Федерации "О безопасности" и на основании решения Совета безопасности Российской Федерации. Этим же Указом была утверждена данная Советом безопасности Российской Федерации оценка вооруженного конфликта на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики в октябре - ноябре 1992 года и меры по урегулированию его последствий.

На период чрезвычайного положения была введена Временная администрация на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики в качестве особой формы управления. Главе Временной администрации были подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации силы Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства безопасности Российской Федерации. Временной администрации и создаваемым при ней органам было поручено продолжать обеспечивать на период чрезвычайного положения выполнение Соглашения о мерах по комплексному решению проблемы беженцев и вынужденных переселенцев на территориях Ингушской Республики и Северо-Осетинской ССР, подписанное в городе Кисловодске 20 марта 1993 года.

В Указе Президента Российской Федерации от 29 сентября 1993 года N 1506 не было перечня мер и временных ограничений прав и свобод граждан, имелось только поручение Временной администрации с учетом сложившейся обстановки принять меры, предусмотренные статьями 22, 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", что опять противоречило этому Закону.

Указ Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики" также вступал в действие с момента подписания. Чрезвычайное положение вводилось с 14 часов 00 минут 30 сентября 1993 года до 14 часов 00 минут 30 ноября 1993 года на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики. В этом Указе также были перечислены конкретные районы этих республик, в которых вводилось чрезвычайное положение.

8. В Указе Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054 "О продлении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" также не было конкретной ссылки на обстоятельства, послужившие основанием для продления чрезвычайного положения, а говорилось лишь вообще о Законе РСФСР "О чрезвычайном положении", хотя понятно, что данный Указ принимался по пункту "а" статьи 4 этого Закона, то есть вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций социально-политического и криминогенного характера.

В Указе Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054 были перечислены следующие основания необходимости продления чрезвычайного положения: в связи с продолжавшимся обострением ситуации в ряде районов Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, участившимися случаями перестрелок, ростом числа актов насилия, что во многом обусловливалось отсутствием существенных сдвигов в реализации Рабочего плана конкретных действий, утвержденного Президентом Российской Федерации 29 июля 1993 года, невыполнением ранее принятых обеими сторонами договоренностей, решений Временной администрации, направленных на урегулирование конфликта, несвоевременным и неполным финансированием мероприятий по обустройству и строительству жилья для беженцев. Указ принимался с целью обеспечения государственной и общественной безопасности в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Законом Российской Федерации "О безопасности" и на основании решения Совета безопасности Российской Федерации.

На период чрезвычайного положения в качестве особой формы управления была сохранена Временная администрация на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики. Также было сохранено в подчинении в оперативном отношении главе Временной администрации приданных Временной администрации сил Минобороны России, МВД России и Минбезопасности России.

В Указе Президента Российской Федерации "О продлении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" опять не было перечня мер и временных ограничений прав и свобод граждан, и вновь имелось поручение Временной администрации с учетом обстановки принять меры, предусмотренные статьями 22, 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", что не соответствовало этому Закону.

Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054 также вступал в действие с момента подписания. Чрезвычайное положение продлевалось до 14 часов 00 минут 31 января 1994 года на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики. В этом Указе также были перечислены конкретные районы этих республик, в которых продлевалось чрезвычайное положение.

9. В Указе Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231 вновь не было конкретной ссылки на обстоятельства, послужившие основанием для продления чрезвычайного положения, и вновь говорилось лишь вообще о Законе РСФСР "О чрезвычайном положении", хотя понятно, что данный Указ принимался по пункту "а" статьи 4 этого Закона, то есть вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций социально-политического и криминогенного характера.

В Указе Президента Российской Федерации "О продлении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия, Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики" были перечислены следующие основания необходимости продления чрезвычайного положения: в связи с сохранением напряженной обстановки в ряде районов Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, связанной с неудовлетворительным выполнением Указа Президента Российской Федерации от 13 декабря 1993 года N 2131 "О порядке возвращения в места постоянного проживания беженцев и вынужденных переселенцев на территориях Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(36), продолжавшимися случаями диверсий и перестрелок, необходимостью реализации мер по преодолению последствий вооруженного конфликта, невыполнением ранее принятых обеими сторонами договоренностей. Указ принимался в целях обеспечения государственной и общественной безопасности в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Законом Российской Федерации "О безопасности".

На период чрезвычайного положения была введена Временная администрация на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики в качестве особой формы управления.

При издании Указа Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231 была вновь избрана практика, когда в самом Указе не содержалось полного перечня мер и временных ограничений прав и свобод граждан, а было поручение Временной администрации принимать и другие меры, предусмотренные статьями 22 и 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" что также противоречило этому Закону (подробнее об этом смотри комментарий к статьям 11 и 12).

Указ Президента Российской Федерации "О продлении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия, Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики" также вступал в действие с момента подписания. Чрезвычайное положение продлевалось до 14 часов 00 минут 31 марта 1994 года на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики. В этом Указе также были перечислены конкретные районы этих республик, в которых вводилось чрезвычайное положение.

10. Режим чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики был отменен с 31 марта 1994 года Указом Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657*(37). Этим же Указом чрезвычайное положение было вновь введено на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики с 31 марта до 31 мая 1994 года.

Указ Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" принимался вследствие обострения чрезвычайной ситуации социально-политического и криминогенного характера, в нем опять была сделана ссылка целиком на статью 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", хотя, говоря об обстоятельствах, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, необходимо было сослаться на пункт "а" данной статьи.

В Указе Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657 были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения: в связи с сохранением напряженной обстановки в ряде районов Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, имеющимися случаями актов террора и насилия, необходимостью обеспечения выполнения Указа Президента Российской Федерации от 13 декабря 1993 года N 2131 "О порядке возвращения в места постоянного проживания беженцев и вынужденных переселенцев на территориях Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" и реализации комплекса мер по ликвидации вооруженного конфликта, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 9 марта 1994 года N 185, просьбами Верховного Совета Республики Северная Осетия и Президента Ингушской Республики о необходимости федеральной помощи по предотвращению террористических актов и охране прав граждан, объектов народного хозяйства.

Указ принимался с целью обеспечения государственной и общественной безопасности в соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации, Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Законом Российской Федерации "О безопасности".

На период чрезвычайного положения была сохранена Временная администрация на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики в качестве особой формы управления. Также было указано, что Временная администрация на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики остается правопреемником Временной администрации, введенной в качестве особой формы управления Указом Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231. Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1994 года N 838*(38) было внесено дополнение в Положение о Временной администрации на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики.

В Указе Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657 был установлен перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан, что соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

Указ Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" вступал в действие с момента его подписания. Чрезвычайное положение вводилось с 14 часов 00 минут 31 марта 1994 до 14 часов 00 минут 31 мая 1994 года на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики. В этом Указе вновь были перечислены конкретные районы этих республик, в которых вводилось чрезвычайное положение. Однако Указом Президента Российской Федерации от 27 апреля 1994 года N 836*(39) чрезвычайное положение было введено на территориях Пригородного района и города Владикавказа Республики Северная Осетия, не вошедших в Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657, с 14 часов 00 минут 27 апреля 1994 года до 14 часов 00 минут 31 мая 1994 года.

На территории, перечисленные в Указе "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия", было распространено действие пунктов 3-8 Указа Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657 (о введении Временной администрации, установлении особых мер и временных ограничений прав и свобод граждан и другие). Указ от 27 апреля 1994 года N 836 принимался в соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации, Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Законом Российской Федерации "О безопасности".

11. Чрезвычайное положение на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики было отменено с 31 мая 1994 года Указом Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 года N 1112*(40). Этим же Указом чрезвычайное положение было вновь введено на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 31 мая до 31 июля 1994 года.

Указ Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" вновь принимался вследствие обострения чрезвычайной ситуации социально-политического и криминогенного характера, в нем опять была сделана ссылка целиком на статью 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", однако, говоря об обстоятельствах, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, следовало бы сослаться на пункт "а" данной статьи.

В Указе Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 года N 1112 были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения: в связи с сохранением напряженной обстановки в ряде районов Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, необходимостью обеспечения возвращения в места постоянного проживания беженцев и вынужденных переселенцев и реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта. Указ принимался с целью обеспечения государственной и общественной безопасности в соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации, Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Законом Российской Федерации "О безопасности".

В Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" был установлен перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан, что соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении". Перечень был установлен такой же, что и в Указе Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657.

Временная администрация на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики, введенная в качестве особой формы управления Указом Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657, была преобразована во Временную администрацию на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики. Главе Временной администрации были подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации объединенные силы Минобороны России, МВД России, ФСК России, ФАПСИ и ГТК России.

Указ Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 года N 1112 вступал в действие с момента его подписания. Чрезвычайное положение вводилось с 14 часов 00 минут 31 мая 1994 до 14 часов 00 минут 31 июля 1994 года на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики. В этом Указе вновь были перечислены конкретные районы этих республик, в которых вводилось чрезвычайное положение.

12. Чрезвычайное положение на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, введенное Указом Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 года N 1112, было отменено с 31 июля 1994 года Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 1994 года N 1541*(41). Этим же Указом чрезвычайное положение было вновь введено на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 31 июля до 30 сентября 1994 года.

В Указе Президента Российской Федерации от 25 июля 1994 года N 1541 были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения: в связи с сохранением напряженной обстановки в ряде районов Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, необходимостью обеспечения возвращения в места постоянного проживания беженцев и вынужденных переселенцев и реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта. Указ принимался с целью обеспечения государственной и общественной безопасности в соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации, Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Законом Российской Федерации "О безопасности".

В Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" был установлен перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан, что соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении". Перечень мер был установлен такой же, что и в Указах Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657 и от 30 мая 1994 года N 1112.

На период чрезвычайного положения была введена в качестве особой формы управления Временная администрация на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, которая являлась правопреемником Временной администрации, введенной в качестве особой формы управления Указом Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 года N 1112.

Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1994 года N 1541 вступал в действие с момента его подписания. Чрезвычайное положение вводилось с 14 часов 00 минут 31 июля 1994 до 14 часов 00 минут 30 сентября 1994 года на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики. В этом Указе вновь были перечислены конкретные районы этих республик, в которых вводилось чрезвычайное положение.

13. Чрезвычайное положение на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, введенное Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 1994 года N 1541 было отменено Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970*(42). Этим же Указом чрезвычайное положение было вновь введено на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 3 октября до 2 декабря 1994 года.

Указ Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики", как и предыдущие указы, принимался вследствие обострения чрезвычайной ситуации социально-политического и криминогенного характера, но в нем было правильно указано обстоятельство, послужившее основанием для введения чрезвычайного положения, - сделана ссылка на пункт "а" статьи 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", что соответствовало этому Закону.

В Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970 были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения: в связи с сохранением напряженной обстановки в ряде районов Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, необходимостью безусловного обеспечения процесса возвращения в места постоянного проживания вынужденных переселенцев и реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта. Указ принимался с целью обеспечения государственной и общественной безопасности в соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации, Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Законом Российской Федерации "О безопасности".

Однако в Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" не был установлен полный перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан, кроме того имелось поручение Временной администрации выполнять ряд мер, предусмотренных Законом РСФСР "О чрезвычайном положении":

изымать у граждан огнестрельное и холодное оружие, боеприпасы, ядовитые и взрывчатые вещества;

выдворять нарушителей общественного порядка, не являвшихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания либо за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, за их счет;

приостанавливать после предварительного предупреждения деятельность политических партий, общественных организаций и массовых движений, препятствовавших нормализации обстановки.

Следует отметить, что данное Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970 поручение Временной администрации "с учетом обстановки вводить комендантский час, то есть запрет гражданам находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток" не соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении", так как могло быть установлено только в указе о введении чрезвычайного положения и не должно было быть перепоручено вводить специально создаваемому органу - Временной администрации.

Также было установлено, что:

по вопросам возвращения вынужденных переселенцев, реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта, осуществления режима чрезвычайного положения органы исполнительной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, а также органы местного самоуправления подчинялись главе Временной администрации;

решения всех органов государственной власти и местного самоуправления по указанным выше вопросам, принятые без согласования с главой Временной администрации, не имели юридической силы.

Указ Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" вступал в действие со дня его подписания. Чрезвычайное положение вводилось с 14 часов 00 минут 3 октября 1994 до 14 часов 00 минут 2 декабря 1994 года на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики. В этом Указе вновь были перечислены конкретные районы этих республик, в которых вводилось чрезвычайное положение.

14. Чрезвычайное положение на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, введенное Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970, было отменено Указом Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145*(43). Этим же Указом чрезвычайное положение было вновь введено на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 3 декабря 1994 года до 31 января 1995 года.

Указ Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145, как и предыдущие указы, принимался вследствие обострения чрезвычайной ситуации социально-политического и криминогенного характера, но в нем было правильно указано обстоятельство, послужившее основанием для введения чрезвычайного положения, - сделана ссылка на пункт "а" статьи 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", что соответствовало этому Закону.

В Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения: в связи с сохранением напряженной обстановки в ряде районов Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, имевшимися случаями актов террора и насилия, необходимостью продолжения процесса возвращения в места постоянного проживания вынужденных переселенцев и реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта. Указ принимался с целью обеспечения государственной и общественной безопасности в соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации, Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Законом Российской Федерации "О безопасности".

В Указе Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145 также не был установлен полный перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан и также имелось поручение Временной администрации выполнять ряд мер, предусмотренных Законом РСФСР "О чрезвычайном положении", как и в Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970.

В Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" также имелось поручение Временной администрации "с учетом обстановки вводить комендантский час, то есть запрет гражданам находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток", что, как уже отмечалось, не соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

Также было установлено, что:

главе Временной администрации непосредственно подчинялись органы исполнительной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, а также органы местного самоуправления, находившиеся на территории действия режима чрезвычайного положения;

органы исполнительной власти обеих республик и органы местного самоуправления, находившиеся вне зоны чрезвычайного положения, подчинялись главе Временной администрации по вопросам возвращения вынужденных переселенцев, реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта и осуществления режима чрезвычайного положения;

Указ Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145 вступал в действие со дня его подписания. Чрезвычайное положение вводилось с 14 часов 00 минут 3 декабря 1994 до 14 часов 00 минут 31 января 1995 года на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики. В этом Указе вновь были перечислены конкретные районы этих республик, в которых вводилось чрезвычайное положение.

15. Чрезвычайное положение на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, введенное Указом Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145, было отменено Указом Президента Российской Федерации от 31 января 1995 года N 87*(44). Этим же Указом чрезвычайное положение было вновь введено на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 31 января до 31 марта 1995 года.

Указ Президента Российской Федерации от 31 января 1995 года N 87, как и предыдущие указы, принимался вследствие обострения чрезвычайной ситуации социально-политического и криминогенного характера, но в нем было правильно указано обстоятельство, послужившее основанием для введения чрезвычайного положения, - сделана ссылка на пункт "а" статьи 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", что соответствовало этому Закону.

политическая и криминогенная обстановка в ряде районов Республики Северная Осетия и Ингушской Республики в целом оставалась относительно стабильной, несмотря на последние события в Чеченской Республике. Это было обеспечено, главным образом, благодаря режиму чрезвычайного положения, действовавшему на части территорий этих республик. Хотя и медленнее, чем планировалось, принимались меры по преодолению последствий осетино-ингушского вооруженного конфликта, произошедшего осенью 1992 года, продолжался процесс возвращения вынужденных переселенцев в места постоянного проживания на территориях Республики Северная Осетия и Ингушской Республики;

однако действия незаконных вооруженных формирований в Чеченской Республике усложнили процесс окончательной ликвидации последствий осетино-ингушского вооруженного конфликта. Сохранялась реальная угроза безопасности граждан, проживавших на территориях Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, продолжались нарушения законности и правопорядка на межнациональной почве.

В Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" вновь не был установлен полный перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан и вновь имелось поручение Временной администрации выполнять ряд мер, предусмотренных Законом РСФСР "О чрезвычайном положении", как и в Указах Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970 и от 2 декабря 1994 года N 2145.

В Указе Президента Российской Федерации от 31 января 1995 года N 87 также имелось поручение Временной администрации "с учетом обстановки вводить комендантский час, то есть запрет гражданам находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток", что, как уже отмечалось, не соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

Также было установлено, что:

органы исполнительной власти указанных республик и органы местного самоуправления, находившиеся вне зоны чрезвычайного положения, подчинялись главе Временной администрации по вопросам возвращения в места постоянного проживания вынужденных переселенцев, реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта и осуществления режима чрезвычайного положения;

решения указанных органов исполнительной власти и местного самоуправления по указанным выше вопросам, принятые без согласования с главой Временной администрации, не имели юридической силы.

Указ Президента Российской Федерации от 31 января 1995 года N 87 вступал в действие со дня его подписания. Чрезвычайное положение вводилось с 14 часов 00 минут 31 января 1995 года до 14 часов 00 минут 31 марта 1995 года на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики. В этом Указе вновь были перечислены конкретные районы этих республик, в которых вводилось чрезвычайное положение.

16. Указом Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 года N 93 чрезвычайное положение было вновь введено на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 5 февраля до 5 апреля 1995 года.

В Указе Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 года N 93 были перечислены такие же основания необходимости введения чрезвычайного положения, как и в Указе от 31 января 1995 года N 87.

В Указе Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 года N 93 также имелось поручение Временной администрации с учетом обстановки вводить комендантский час, что (как уже отмечалось) не соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

Также было установлено, что:

органы исполнительной власти указанных республик и органы местного самоуправления, находившиеся вне зоны чрезвычайного положения, подчинялись главе Временной администрации по вопросам возвращения вынужденных переселенцев, реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта и осуществления режима чрезвычайного положения;

Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 года N 93 вступал в действие со дня его подписания. Чрезвычайное положение вводилось с 00 часов 5 февраля 1995 года до 24 часов 5 апреля 1995 года на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики. В этом Указе вновь были перечислены конкретные районы этих республик, в которых вводилось чрезвычайное положение.

17. Политическая ситуация в России, сложившейся в сентябре 1993 года, угрожала государственной и общественной безопасности страны, в результате чего был издан Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации"*(45).

В Указе Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года N 1400 было установлено, что Конституция Российской Федерации, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, продолжают действовать в части, не противоречащей этому Указу. Гарантировались установленные Конституцией и законами права и свободы граждан Российской Федерации. Полномочия представительных органов власти в субъектах Российской Федерации сохранялись. Заседания Съезда народных депутатов Российской Федерации не созывались. Полномочия народных депутатов Российской Федерации прекращались.

Временно до принятия Конституции и Закона Российской Федерации о выборах Федерального Собрания Российской Федерации и проведения на основе этого Закона новых выборов было введено в действие Положение "О федеральных органах власти на переходный период", Совет Федерации был наделен функциями палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

Съезд народных депутатов и Верховный Совет Российской Федерации не подчинились этому предписанию, после чего Дом Советов был окружен плотным кольцом сотрудников МВД, а также военнослужащими. Но 3 октября 1993 года разъяренная толпа прорвала блокаду Белого дома, по призыву осажденных атаковала и захватила здание мэрии, а одна из ее вооруженных групп пыталась с боями занять телецентр "Останкино". Завязалась перестрелка, сопровождавшаяся погромами и поджогами. Имелись убитые и раненые. Поэтому Президент Российской Федерации был вынужден издать Указ от 3 октября 1993 года N 1575*(46) и ввести с 3 до 10 октября 1993 года чрезвычайное положение в городе Москве. Хотя незаконная деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации и выходила за пределы одного субъекта Российской Федерации, однако чрезвычайное положение было введено только в городе Москве.

18. Указ Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 года N 1575 принимался в целях защиты гражданского населения и пресечения массовых беспорядков, сопровождавшихся насилием, на основании пункта 12 статьи 121-5 Конституции Российской Федерации и в соответствии со статьями 3, 4, 6 и 9 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении". Причем в Указе была допущена неточность: Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" был назван Законом Российской Федерации. В Указе следовало бы сделать конкретную ссылку на обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, - пункт "а" статьи 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", то есть вследствие возникновения чрезвычайной ситуации социально-политического и криминогенного характера.

В Указе Президента Российской Федерации "О введении чрезвычайного положения в городе Москве" были перечислены следующие основания необходимости введения чрезвычайного положения:

Требование Совета Министров - Правительства Российской Федерации и правительства Москвы по организованному освобождению Дома Советов не было выполнено. Достигнутые соглашения о сложении оружия и снятии блокады Дома Советов были сорваны. Преступные элементы, подстрекаемые из Дома Советов, развязали вооруженные столкновения в центре Москвы. Создалась чрезвычайная обстановка. В районе Краснопресненской набережной и Арбата захватывались и поджигались автомашины, избивались сотрудники милиции, был предпринят штурм здания московской мэрии. "Боевики" вели стрельбу из автоматического оружия, организовали боевые отряды и очаги массовых беспорядков в других районах столицы России. Тысячи людей, случайных прохожих, не понимающих, что происходит, подвергались смертельной опасности.

Указ Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 года N 1575 был издан в связи с попытками экстремистских сил спровоцировать массовое насилие, организованными нападениями на представителей государственной власти и органов защиты общественного порядка; эти действия представляли собой реальную чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности многих граждан, устранение которой было невозможным без применения чрезвычайных мер; группы лиц, объединения и организации, явившиеся инициаторами и участниками действий, повлекших массовые беспорядки, сопровождавшиеся насилием, не подчинились обращенному к ним требованию прекратить противоправные действия и продолжали их; сложившиеся обстоятельства требовали неотложных мер по спасению населения Москвы.

В Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 года N 1575 отсутствовал исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан, как того требовал пункт "в" статьи 10 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении". В упомянутом Указе имелась лишь ссылка на статьи 22, 23 и 24 упомянутого Закона, допускавшие возможность введения ряда правоограничений, однако, при введении чрезвычайного положения каждое правоограничение должно быть названо. Кроме того, ссылка в этом Указе на статью 24 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" неправомерна, так как в этой статье содержится перечень мер, применяемых в случае введения чрезвычайного положения по основаниям, предусмотренным в пункте "б" статьи 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" (стихийные бедствия), тогда как чрезвычайное положение вводилось в городе Москве по основаниям, предусмотренным в пункте "а" статьи 4 указанного Закона (массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием).

19. В дополнение к Указу "О введении чрезвычайного положения в городе Москве" Президентом Российской Федерации подписан Указ от 4 октября 1993 года N 1578 "О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве"*(47). Данный Указ был издан в связи с имевшими место массовыми беспорядками и террористическими актами, повлекшими человеческие жертвы, созданием экстремистскими силами в городе Москве угрозы жизни, здоровью, конституционным правам граждан, в целях защиты населения и восстановления в кратчайшие сроки правопорядка на территории столицы Российской Федерации.

В Указе от 4 октября 1993 года N 1578 было предусмотрено:

в соответствии со статьей 18 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении"*(48) создание объединенного оперативного штаба по руководству воинскими формированиями и другими силами, предназначенными для обеспечения режима чрезвычайного положения в городе Москве;

Министерству обороны и Министерству внутренних дел Российской Федерации по согласованию с комендантом района чрезвычайного положения в городе Москве (назначен Указом Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1577*(49)) поручалось выделить необходимые силы и средства для обеспечения режима чрезвычайного положения, подчинив их в оперативном отношении на период чрезвычайного положения коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве;

коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве поручалось незамедлительно принять меры по освобождению и разблокированию объектов, захваченных преступными элементами в городе Москве, разоружению незаконных вооруженных формирований и изъятию оружия;

функции администрации района чрезвычайного положения в городе Москве были возложены на правительство Москвы. В соответствии со статьей 19 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" полномочия Московского городского Совета народных депутатов и районных Советов народных депутатов города Москвы были приостановлены до особого распоряжения;

до начала работы Федерального Собрания Российской Федерации приостанавливалось в полном объеме действие статьи 31 Закона Российской Федерации "О статусе народного депутата РСФСР" и статьи 30 Закона Российской Федерации "О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР"*(50) в отношении депутатов Моссовета, районных Советов в городе Москве, бывших народных депутатов Российской Федерации;

Министерству юстиции Российской Федерации по представлению коменданта района чрезвычайного положения в городе Москве и с учетом статьи 9 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" поручалось приостановить деятельность общественных объединений, принявших участие в массовых беспорядках и иных противоправных действиях в городе Москве; решить вопрос о ликвидации указанных общественных объединений в установленном порядке;

Центральному банку Российской Федерации поручалось обеспечить немедленное прекращение всех операций по счетам общественных объединений, деятельность которых приостанавливается;

коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве поручалось незамедлительно взять под охрану помещения и иное имущество общественных объединений, деятельность которых приостанавливается, с целью недопущения его противоправного использования;

Министерству печати и информации Российской Федерации с привлечением при необходимости правоохранительных органов поручалось обеспечить с 4 октября 1993 года на период чрезвычайного положения меры, предусмотренные пунктом "б" статьи 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" (то есть ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры).

Указанные меры в целом соответствовали Закону РСФСР "О чрезвычайном положении", однако Президентом Российской Федерации были превышены его полномочия, так как принимались меры, не предусмотренные этим Законом, а именно: приостанавливалось действие соответствующих статей Законов о статусе народных депутатов, при этом народные депутаты были лишены депутатской неприкосновенности; поручилось приостановить деятельность общественных объединений, принимавших участие в массовых беспорядках (такая мера могла быть применена лишь после предварительного предупреждения и ссылка в данном случае на статью 9 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" необоснованна) и решить вопрос об их ликвидации; давалось указание прекратить все операции по счетам общественных объединений, деятельность которых приостанавливалось, и взять под охрану помещения и иное имущество этих объединений.

Поручение Министерству обороны Российской Федерации выделить необходимые силы и средства для обеспечения режима чрезвычайного положения также противоречило Закону РСФСР "О чрезвычайном положении", статья 21 которого допускала привлечение Вооруженных Сил лишь по поручению Верховного Совета Российской Федерации и в случае введения чрезвычайного положения по основаниям природно-техногенного характера.

20. В Указе Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1578 опять-таки не было полного перечня правоограничений, вводимых на период чрезвычайного положения в городе Москве, поэтому Президентом Российской Федерации был издан Указ от 4 октября 1993 года N 1580 "О дополнительных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве"*(51), который восполнил пробелы предыдущих указов и содержал исчерпывающий перечень правоограничений, вводимых на период действия чрезвычайного положения. С учетом предыдущих указов оказался задействованным почти весь спектр ограничения прав и свобод граждан, предусмотренный статьями 22, 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении"*(52): комендантский час; особый режим въезда и выезда; ограничение передвижения автотранспорта; усиленная охрана общественного порядка; запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, иных массовых мероприятий; выборочный досмотр транспортных средств, прибывавших в Москву; проверка документов, личный досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств (если имелись данные о наличии у граждан оружия); запрет на продажу всех видов оружия и ядовитых веществ; выдворение нарушителей общественного порядка, не имевших прописки в Москве, к месту их постоянного проживания либо за пределы Москвы; ограничение свободы печати путем введения предварительной цензуры, временный арест печатной продукции, изъятие звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры; приостановление деятельности общественных объединений, участвовавших в массовых беспорядках.

Указ Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1580 принимался в целях обеспечения государственной и общественной безопасности в столице Российской Федерации городе Москве в условиях чрезвычайного положения, ликвидации остатков вооруженных бандитских формирований, участвовавших в попытке вооруженного государственного переворота 3-4 октября 1993 года, и в связи со сложной криминогенной обстановкой в городе Москве. Этот Указ основывался на положениях Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" (пункт "а" статьи 4, пункты "а" - "в", "д" статьи 22, пункты "а", "г", "д", "е" статьи 23) и дополнял Указы Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 года N 1575 "О введении чрезвычайного положения в городе Москве" и от 4 октября 1993 года N 1578 "О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве".

21. В Указе Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года N 1615 "О продлении режима чрезвычайного положения в городе Москве"*(53) мэру Москвы по мере улучшения обстановки в городе было разрешено отменять до истечения этого срока некоторые меры, применяемые для обеспечения режима чрезвычайного положения в городе Москве.

22. Анализ Указов Президента Российской Федерации (РСФСР) о введении чрезвычайного положения в новейшей истории России дает основания для ряда выводов.

Первый. Чрезвычайное положение на части территории Российской Федерации действовало в общей сложности 2 года и 5 месяцев и вводилось в четырех регионах страны (Чечено-Ингушской Республике, Республике Северная Осетия, Ингушской Республике и городе Москве).

Второй. Основанием для введения чрезвычайного положения в отдельных регионах страны (Чечено-Ингушской Республике, Республике Северная Осетия, Ингушской Республике и городе Москве) во всех случаях были чрезвычайные ситуации социально-политического и криминогенного характера, однако в указах Президента Российской Федерации (РСФСР), изданных в период с ноября 1991 года до июля 1994 года, конкретной ссылки на обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, не делалось, говорилось лишь или о Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" в целом или о статье 4 указанного Закона. Поэтому можно было гипотетически предположить, что чрезвычайное положение вводилось вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, предусмотренных пунктом "б" статьи 4 указанного Закона, хотя фактически это не так.

И лишь указы Президента Российской Федерации, изданные в период с июля 1994 года до февраля 1995 года имели конкретную ссылку на пункт "а" статьи 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", то есть подчеркивалось, что чрезвычайное положение вводилось вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций социально-политического и криминогенного характера.

Третий. Во всех указах Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения перечислялись основания необходимости введения чрезвычайного положения, причем именно вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций социально-политического и криминогенного характера в этих регионах.

Четвертый. Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" (в отличие от Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении"), говоря о содержании указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, не устанавливал, что в нем должны быть определены силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения. Однако в указах Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на территориях Республики Северная Осетия (Северо-Осетинской ССР) и Ингушской Республики имелись поручения соответствующим министерствам и ведомствам.

Так, например, в Указе Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327 давались поручения Министерству внутренних дел Российской Федерации, Министерству безопасности Российской Федерации и приданным силам Министерства обороны Российской Федерации принять меры по разъединению противоборствующих сторон, защите безопасности граждан и обеспечению неукоснительного соблюдения режима чрезвычайного положения.

Пятый. В большинстве указов Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения устанавливался только частичный перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан и давалось поручение Временной администрации установить другие меры и временные ограничения, либо перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан вообще не устанавливался и имелось поручение Временной администрации установить меры и временные ограничения прав и свобод граждан в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении", что противоречило указанному Закону.

Лишь Указы Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657, от 30 мая 1994 года N 1112 и от 25 июля 1994 года N 1541 содержали перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан, предусмотренных статьями 22 (перечень общих мер и временных ограничений прав и свобод граждан) и 23 (перечень мер и временных ограничений при возникновении чрезвычайных ситуаций социально-политического и криминогенного характера) Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", что соответствовало этому Закону.

В Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 года N 1575 "О введении чрезвычайного положения в городе Москве" отсутствовал исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан, как того требовал пункт "в" статьи 10 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", а имелась лишь ссылка на статьи 22, 23 и 24 упомянутого Закона. Кроме того, упоминание в этом Указе статьи 24 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" неправомерно, так как в этой статье содержался перечень мер, применяемых в случае введения чрезвычайного положения по основаниям, предусмотренным в пункте "б" статьи 4 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" (стихийные бедствия), тогда как чрезвычайное положение вводилось в городе Москве по основаниям, предусмотренным в пункте "а" статьи 4 указанного Закона (массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием).

В Указе Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1578 "О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве" опять-таки не было полного перечня правоограничений, вводимых на период чрезвычайного положения в городе Москве, поэтому Президентом Российской Федерации был издан Указ от 4 октября 1993 года N 1580 "О дополнительных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве", который восполнил пробелы предыдущих указов и содержал исчерпывающий перечень правоограничений, вводимых на период действия чрезвычайного положения. С учетом предыдущих указов оказался задействованным почти весь спектр ограничения прав и свобод граждан, предусмотренный статьями 22, 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении".

Шестой. Во всех указах Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения указывались государственные органы, ответственные за осуществление мер чрезвычайного положения, и точные пределы чрезвычайных полномочий этих органов.

Чрезвычайное положение вводилось в 1991 году в Чечено-Ингушской Республике, а также в 1992 году в Республике Северная Осетия (тогда еще Северо-Осетинской ССР) и Ингушской Республике при отсутствии конституционно избранных органов государственной власти, поэтому их функции были переданы Временной администрации, введенной на период чрезвычайного положения в качестве особой формы управления. Впоследствии были проведены выборы органов государственной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, однако до момента отмены чрезвычайного положения в качестве особой формы управления действовала Временная администрация.

Положения о Временной администрации на части территорий Республики Северная Осетия (Северо-Осетинской ССР) и Ингушской Республики утверждались указами Президента Российской Федерации.

Говоря о пределах чрезвычайных полномочий, следует отметить, что в указах Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения устанавливалось, что приказы и распоряжения Временной администрации, изданные в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении", обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, организациями, учреждениями, предприятиями и гражданами.

В Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970 были расширены пределы чрезвычайных полномочий специального органа управления - Временной администрации:

В Указе Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145 были установлены такие же положения как и в Указе от 3 октября 1994 года N 1970, однако было дополнено, что органы исполнительной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики и органы местного самоуправления, находившиеся вне зоны чрезвычайного положения, подчинялись главе Временной администрации по вопросам возвращения вынужденных переселенцев, реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта и осуществления режима чрезвычайного положения.

Указы Президента Российской Федерации от 31 января 1995 года N 87 и от 4 февраля 1995 года N 93 еще более расширяли пределы чрезвычайных полномочий Временной администрации:

Главе Временной администрации были подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации силы Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства безопасности Российской Федерации и других силовых структур.

Седьмой. Во всех указах Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения указывались границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение.

Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327 чрезвычайное положение было введено на всей территории Северо-Осетинской ССР, а также на территории Ингушской Республики. Однако через десять дней после введения чрезвычайного положения границы территории его действия в Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республике пришлось уточнять. 12 ноября 1992 года был издан Указ Президента Российской Федерации N 1350 "О временных границах территории действия чрезвычайного положения".

При введении чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики с 31 марта до 31 мая 1993 года в приложении к Указу Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407 было приведено описание границ зоны чрезвычайного положения в топографическом виде.

В последующих указах Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения границы территории, на которой вводилось чрезвычайное положение, указывались в виде административных границ районов и населенных пунктов без топографической привязки.

Восьмой. Во всех указах Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения (кроме Указа Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178) указывалось время вступления в силу указа, а также точный срок, на который вводится чрезвычайное положение

23. Таким образом, законодатель, принимая Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении", учел и международно-правовые требования и практику введения чрезвычайного положения в новейшей истории России, и изложил в комментируемой статье исчерпывающий перечень, который должен содержать указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения:

а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;

б) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;

в) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;

г) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;

д) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;

е) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

ж) время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

Статья 6. Обнародование указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения

1. Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Исходя из этого конституционного требования и в связи с тем, что чрезвычайное положение является особым правовым режимом деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, общественных объединений, допускающим отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей, законодатель предусмотрел, что указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.

2. Обнародование и официальное опубликование указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения производится в соответствии с общими требованиями, предусмотренными Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (в редакции Указов Президента Российской Федерации от 16 мая 1997 года N 490, от 13 августа 1998 года N 963)*(54).

Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года "О государственной тайне"*(55), Федерального закона от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"*(56) и Федерального закона от 20 февраля 1995 года N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации"*(57).

3. В Указе Президента Российской Федерации "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" сказано, что:

указы и распоряжения Президента Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания;

официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации считается публикация их текстов в "Российской газете" или в Собрании законодательства Российской Федерации;

акты Президента Российской Федерации могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи;

акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования;

иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания;

в актах Президента Российской Федерации может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

В связи с тем, что в Указе Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 установлен общий порядок опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, его положения подлежат приведению в соответствие с комментируемой статьей о том, что указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.

4. Следует отметить, что в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" об обнародовании и официальном опубликовании указа Президента РСФСР о введении чрезвычайного положения ничего не было сказано, а было лишь предусмотрено, что указ о введении чрезвычайного положения доводился до сведения населения через средства массовой информации не менее чем за 6 часов до вступления его в силу. Однако в обстоятельствах, требующих неотложных мер по спасению населения, чрезвычайное положение могло быть введено немедленно и без предупреждения.

При принятии Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" законодатель не стал повторять положения Закона РСФСР о предварительном предупреждении инициаторов или участников действий, служащих основанием для введения чрезвычайного положения, о возможности его введения. В указанном Федеральном конституционном законе предусмотрена лишь обязанность Президента Российской Федерации обратиться к населению и должностным лицам органов государственной власти и органов местного самоуправления только в случае введения особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение (смотри комментарий к статье 23).

5. В Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике" о времени вступления в силу самого Указа сказано не было, однако имелось поручение оповестить население этой республики о введении чрезвычайного положения не позднее 23 часов 00 минут 8 ноября 1991 года. Напомним, что данным Указом чрезвычайное положение вводилось с 5 часов 00 минут 9 ноября 1991 года, поэтому население Чечено-Ингушской Республики оповещалось об этом за 6 часов до его введения, что соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

В других указах Президента Российской Федерации о введении (продлении) чрезвычайного положения поручения заблаговременно оповестить население территории, на которой вводилось это положение, не было.

Практически все указы Президента Российской Федерации о введении (продлении) чрезвычайного положения содержали положения об их вступлении в силу с момента (дня) подписания, однако в Указе от 7 ноября 1991 года N 178 о вступлении в силу вообще не было сказано, и только Указ Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407 "О введении чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики" вступал в действие с момента опубликования.

По ряду Указов Президента Российской Федерации о введении, продлении или приостановлении чрезвычайного положения (от 29 сентября 1993 года N 1506, от 30 ноября 1993 года N 2054, от 14 января 1994 года N 143, от 31 января 1994 года N 231) отсутствуют сведения о публикации. Данное положение противоречит части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой "любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Однако принятие Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации постановления от 31 января 1994 года N 29-I СФ*(58) об утверждении Указа Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231 придало этому Указу определенную легитимность.

Статья 7. Утверждение Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения

1. Поскольку введение чрезвычайного положения даже в отдельной местности затрагивает самые разнообразные интересы (например, коммерческие, свободы передвижения, безопасности и т.д.) многих регионов страны и проживающих в них граждан российская Конституция предусматривает (пункт "б" части 1 статьи 102), что указ Президента о введении чрезвычайного положения подлежит утверждению Советом Федерации - органом, представляющим интересы всех субъектов Российской Федерации. Предоставление отдельному субъекту Российской Федерации, особенно с многонациональным составом населения, права самостоятельно вводить чрезвычайное положение на своей территории (такая возможность имелась в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении") не соответствует Конституции Российской Федерации и может привести к необоснованному ограничению прав и свобод граждан.

2. В соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" чрезвычайное положение на всей территории РСФСР или в отдельных ее местностях должно было вводиться указом Президента РСФСР с немедленным уведомлении Президиума Верховного Совета РСФСР. Указ о введении чрезвычайного положения в период работы сессии Верховного Совета РСФСР подлежал передаче на утверждение Верховного Совета РСФСР немедленно. Верховный Совет РСФСР рассматривал указ в срок, не превышающий 24 часов.

В период между сессиями Верховного Совета РСФСР одновременно с решением о введении чрезвычайного положения Президиум Верховного Совета РСФСР принимал решение о созыве внеочередной сессии Верховного Совета РСФСР, на которой Верховный Совет РСФСР должен был рассмотреть этот указ в срок, не превышающий 72 часов с момента его принятия. При объявлении через средства массовой информации о введении чрезвычайного положения народные депутаты - члены Верховного Совета РСФСР были обязаны прибыть к месту заседаний Верховного Совета РСФСР в возможно короткие сроки без специального вызова.

Указ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный постановлением Верховного Совета РСФСР в вышеуказанном порядке и сроки, утрачивал силу, о чем население соответствующей территории оповещалось через средства массовой информации.

3. Обратившись к практике введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации (РСФСР), следует отметить, что чрезвычайное положение в Российской Федерации вводилось в ноябре 1991 года в Чечено-Ингушской Республике, действовало в 1992 - 1995 годах на территориях Северной Осетии и Ингушетии, а также вводилось в октябре 1993 года в городе Москве.

Указы Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения в период с ноября 1992 года до сентября 1993 года утверждались Верховным Советом Российской Федерации, в этот же период Верховный Совет Российской Федерации продлевал действие чрезвычайного положения, что соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении", в период с сентября 1993 года до марта 1994 года - на утверждение не направлялись в связи с политической ситуацией, сложившейся к этому времени в стране, приведшей к изданию Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации"*(59), а после принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации в период с января 1994 года по январь 1995 года - утверждались Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

4. Впервые чрезвычайное положение на части территории России было введено Указом Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике"*(60).

Предпосылками для издания этого Указа были:

резкое обострение обстановки в Чечено-Ингушской Республике;

незаконные действия исполкома Общенационального конгресса чеченского народа и его лидеров;

создание реальной угрозы безопасности граждан и конституционному строю республики.

Оценка политической ситуации, сложившейся в это время в Чечено-Ингушетии, была дана в постановлении Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года N 1804-I "О проведении выборов в высшие органы государственной власти Чечено-Ингушской Республики"*(61). В постановлении Верховного Совета РСФСР было указано, что выборы в высшие органы государственной власти Чечено-Ингушской Республики, назначенные на 27 октября 1991 года, не имеют правовой основы и их результаты не могут быть признаны законными.

27 октября 1991 года исполком Общенационального конгресса чеченского народа организовал так называемые выборы, которые прошли в двухнедельный срок в условиях фактического военного положения. По итогам выборов было принято постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 2 ноября 1991 года N 1847-I "О признании незаконными выборов, проведенных 27 октября 1991 года в Чечено-Ингушской Республике"*(62). Съезд постановил признать проведенные в Чечено-Ингушской Республике 27 октября 1991 года выборы в высший орган государственной власти (Верховный Совет) и Президента республики незаконными, а принятые ими акты не подлежащими исполнению.

В соответствии с пунктом 12 статьи 121-5 действовавшей тогда Конституции РСФСР Президент РСФСР, объявляя чрезвычайное положение на территории Чечено-Ингушской Республики, формально должен был согласовать это решение с ее высшими органами государственной власти. Подобное положение содержалось и в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении": "в случае, если чрезвычайное положение вводится только на территории одной из республик, входящих в состав РСФСР, необходимо предварительное согласие Президиума Верховного Совета этой республики".

Однако выше уже говорилось об оценке политической ситуации, сложившейся в это время в Чечено-Ингушетии, и об отсутствии легитимно избранных органов государственной власти. Кроме того, в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" имелось положение, что введение чрезвычайного положения без согласия Президиума Верховного Совета республики, входящей в состав РСФСР, допускалось лишь с целью пресечения массовых беспорядков, сопровождавшихся насилием.

Необходимо напомнить, что Указ Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 принимался именно "в целях пресечения массовых беспорядков, сопровождавшихся насилием, прекращения деятельности незаконных вооруженных формирований, в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя республики".

В связи с обращением Президента РСФСР Президиум Верховного Совета РСФСР 9 ноября 1991 года принял постановление "Об обращении Президента РСФСР"*(63), в котором признал, что Указ Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике" был принят в соответствии с Конституцией РСФСР и Законом РСФСР "О чрезвычайном положении".

Однако, рассмотрев ход исполнения этого Указа, Президиум Верховного Совета РСФСР в тот же день принял постановление "Об Указе Президента РСФСР "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике"*(64), в котором отметил неудовлетворительное выполнение исполнительными органами Указа Президента РСФСР в части организационных и технических мер по обеспечению введения чрезвычайного положения, что значительно ухудшило социально-политическую ситуацию в республике.

11 ноября 1991 года состоялось заседание Верховного Совета РСФСР, итогом которого стало принятие соответствующего постановления*(65).

Верховный Совет РСФСР:

- признал правомерность действий Президиума Верховного Совета РСФСР и Президента РСФСР по урегулированию конфликта в Чечено-Ингушской Республике;

- постановил считать целесообразным продолжение урегулирования возникшего кризиса в Чечено-Ингушской Республике не путем применения чрезвычайных мер, а политическими средствами, в связи с чем признал невозможным утверждение Указа Президента РСФСР "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике";

- назначил представительную делегацию для проведения переговоров с основными политическими группами Чечено-Ингушской Республики с целью политического урегулирования конфликта.

Постановление Верховного Совета РСФСР было очень противоречивым: с одной стороны, была признана правомерность действий Президента РСФСР по урегулированию конфликта в Чечено-Ингушской Республике, а с другой стороны - Указ Президента РСФСР "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике" не был утвержден, что, можно предположить, во многом предопределило разрастание конфликта на Северном Кавказе.

Признав невозможным утверждение Указа Президента РСФСР "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике", то есть фактически не поддержав это предложение Президента РСФСР, Верховный Совет РСФСР в своем постановлении от 11 ноября 1991 года самостоятельно установил особый режим въезда в Чечено-Ингушскую Республику и выезда из нее, исключающий ввоз и вывоз оружия. Эти действия Верховного Совета РСФСР не основывались на положениях Закона РСФСР "О чрезвычайном положении". По действовавшему тогда Закону РСФСР "О чрезвычайном положении" Верховный Совет РСФСР лишь при утверждении указа о введении чрезвычайного положения, даче согласия на введение чрезвычайного положения Президенту СССР и в период действия режима чрезвычайного положения был вправе изменить перечень и пределы чрезвычайных мер, предусмотренных указом о введении чрезвычайного положения.

5. Как уже говорилось, Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" возлагал на органы законодательной власти контрольные функции. Согласно статье 37 указанного Закона Верховный Совет РСФСР либо Верховный Совет республики, входящей в состав РСФСР, утвердившие указ о введении чрезвычайного положения, в течение всего периода чрезвычайного положения могли осуществлять контроль за соблюдением этого Закона и проводить инспектирование соответствующих территорий.

Данное положение не только противоречило принципу разделения властей, закрепленному в части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации, но и пункту "в" части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации, согласно которому к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации относится только утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, но не контроль за его исполнением.

Ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" не относят к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации изменение перечня и пределов чрезвычайных мер, предусмотренных указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения.

6. Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327 "О введении чрезвычайного положения на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики"*(66) был направлен в Верховный Совет Российской Федерации на утверждение. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 2 ноября 1992 г. N 3764-I*(67) этот Указ Президента Российской Федерации был утвержден.

Чрезвычайное положение на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики было введено 2 ноября 1992 года на один месяц, однако 1 декабря 1992 года в связи с обращением Президента Российской Федерации Верховный Совет Российской Федерации принял постановление N 4043-I*(68), в котором действие чрезвычайного положения на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республике, введенного Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327, было продлено на срок со 2 декабря 1992 года до 30 января 1993 года.

По истечении этого срока вновь возникает необходимость продления действия чрезвычайного положения на территориях указанных республик. В связи с обращением Президента Российской Федерации и рекомендацией Совета безопасности Российской Федерации Верховным Советом Российской Федерации было принято постановление от 28 января 1993 года N 4390-I*(69) о продлении действия чрезвычайного положения на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики с 30 января до 31 марта 1993 года. Временной администрации на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики поручалось обеспечить соблюдение общественного порядка при проведении 28 февраля 1993 года голосования по выборам Президента Ингушской Республики. Решение о назначении выборов Президента Ингушской Республики было принято постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 20 января 1993 года N 4321-I*(70).

Согласно действовавшему тогда Закону РСФСР "О чрезвычайном положении" по истечении срока действия чрезвычайного положения (30 дней - при введении на всей территории РСФСР или 60 дней - при введении на части территории РСФСР) чрезвычайное положение прекращалось или продлевалось на такой же срок постановлением Верховного Совета РСФСР.

7. Указ Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407 "О введении чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики"*(71) был утвержден постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 30 марта 1993 года N 4692-I*(72) за исключением положения, что "в соответствии со статьей 16 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" исполнительные органы в районе чрезвычайного положения в части осуществления мер, предусмотренных чрезвычайным положением, подчиняются Временной администрации". При этом Верховный Совет Российской Федерации установил, что в соответствии со статьей 16 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" исполнительные органы на территории района чрезвычайного положения подчиняются Временной администрации в части осуществления режима чрезвычайного положения и реализации постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации "О мерах по урегулированию вооруженного конфликта на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики" от 10 декабря 1992 года*(73).

Действовавший в тот период Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" предусматривал, что органы исполнительной власти территории, на которой введено чрезвычайное положение, могли быть поставлены в прямое подчинение Президенту РСФСР либо назначенному им или Президиумом Верховного Совета РСФСР органу.

8. Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 1993 года N 788 "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики"*(74) был утвержден постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 2 июня 1993 года N 5080-I*(75). При этом было установлено, что пункт 11 Указа (в котором давалось поручение Министерству безопасности Российской Федерации и ГТК России усилить контроль в пунктах пропуска, определяемых главой Временной администрации, за перемещением через границу лиц, транспортных средств и грузов с целью пресечения попыток провоза оружия, боеприпасов и других средств террора и диверсий, вывоза лицензированных товаров, а также предотвращения проникновения вооруженных группировок) вступает в действие со дня опубликования Указа.

Следует отметить, что по действовавшему тогда Закону РСФСР "О чрезвычайном положении" Верховный Совет Российской Федерации был вправе при утверждении указа о введении чрезвычайного положения изменить перечень и пределы чрезвычайных мер, предусмотренных этим указом, или принять решение об отмене чрезвычайного положения, но не изменять срок вступления в действие поручений Президента Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти.

9. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 31 июля 1993 года N 5592-I*(76) был утвержден Указ Президента Российской Федерации от 27 июля 1993 года N 1149 "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики"*(77) с дополнениями, изложенными в Указе Президента Российской Федерации от 30 июля 1993 года N 1188*(78). При этом Президенту Российской Федерации было предложено провести согласование положений Указа Президента Российской Федерации от 30 июля 1993 года N 1188 согласно статье 6 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" с Верховным Советом Северо-Осетинской ССР и руководством Ингушской Республики.

Как уже отмечалось, в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" имелось положение, что введение чрезвычайного положения без согласия Президиума Верховного Совета республики, входящей в состав РСФСР, допускалось с целью пресечения массовых беспорядков, сопровождавшихся насилием, а Указ Президента Российской Федерации от 27 июля 1993 года N 1149 принимался вследствие обострения чрезвычайных ситуаций социально-политического и криминогенного характера.

10. В связи с тем, что 12 декабря 1993 года всенародным голосованием была принята Конституция Российской Федерации, ряд указов Президента Российской Федерации о введении (продлении) чрезвычайного положения был направлен в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на утверждение.

Так, Указ Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231 "О продлении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия, Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики" на основании Конституции Российской Федерации, а не Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" был направлен в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на утверждение, который в соответствии со статьей 102 Конституции Российской Федерации постановлением от 31 января 1994 года N 29-I СФ*(79) утвердил данный Указ.

Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" в соответствии со статьей 102 Конституции Российской Федерации был направлен в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на утверждение, который постановлением от 7 апреля 1994 года N 95-I СФ*(80) утвердил данный Указ. Также был утвержден постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 апреля 1994 года N 114-I СФ*(81) Указ Президента Российской Федерации от 27 апреля 1994 года N 836 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия"*(82).

Указ Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 года N 1112 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(83) в соответствии со статьей 102 Конституции Российской Федерации был направлен в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на утверждение, который постановлением от 31 мая 1994 года N 120-I СФ*(84) утвердил данный Указ.

Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1994 года N 1541 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(85) в соответствии со статьей 102 Конституции Российской Федерации был направлен в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на утверждение, который постановлением от 27 июля 1994 года N 179-I СФ*(86) утвердил данный Указ.

Указ Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(87) в соответствии со статьей 102 Конституции Российской Федерации был направлен в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на утверждение, который постановлением от 7 октября 1994 года N 215-I СФ*(88) утвердил данный Указ.

Указ Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(89) в соответствии со статьей 102 Конституции Российской Федерации был направлен в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на утверждение, который постановлением от 9 декабря 1994 года N 295-I СФ*(90) утвердил данный Указ.

11. Указы Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, принятые в январе - феврале 1995 года, не были утверждены Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации от 31 января 1995 года N 87 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(91) принимался в соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации, Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Законом Российской Федерации "О безопасности", однако в соответствии со статьей 102 Конституции Российской Федерации не был утвержден Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 года N 93 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(92) также принимался в соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации, Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Законом Российской Федерации "О безопасности", однако в соответствии со статьей 102 Конституции Российской Федерации вновь не был утвержден Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Согласно постановлению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 7 февраля 1995 года N 338-I СФ*(93) Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 года N 93 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" считается неутвержденным.

12. Следует отметить особенность Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 года N 1575 "О введении чрезвычайного положения в городе Москве"*(94) - его направленность против Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации - инициаторов массовых беспорядков. Именно поэтому данный Указ не был передан на утверждение Верховному Совету Российской Федерации, как того требовала статья 11 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении".

13. В комментируемой статье установлена процедура утверждения Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения.

Необходимо напомнить, что согласно статье 6 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию (смотри комментарий к статье 6).

После обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации в возможно более короткие сроки без специального вызова.

Вопрос об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения рассматривается Советом Федерации в качестве первоочередного.

Совет Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, рассматривает вопрос об утверждении этого указа и принимает соответствующее постановление.

Следует отметить, что Федеральным конституционном законом от 30 января 2002 года N 1-ФКЗ "О военном положении"*(95) установлен еще более короткий срок рассмотрения Советом Федерации вопроса об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении военного положения - 48 часов с момента получения этого указа.

Порядок рассмотрения вопроса об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения (также как и военного положения) и принятия соответствующего постановления установлен Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации*(96). Глава 20 этого Регламента называется "Порядок утверждения Советом Федерации указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения" и в целом соответствует Федеральному конституционному закону "О чрезвычайном положении".

14. Также в статье 7 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" говорится о последствиях не утверждения Советом Федерации Указа Президента Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения (смотри комментарий к статье 6).

Статья 8. Особенности деятельности Федерального Собрания Российской Федерации в период действия чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации

1. Комментируемая статья определяет особенности деятельности Федерального Собрания Российской Федерации в период действия чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации.

Статья 109 Конституции Российской Федерации оговаривает случаи, при которых Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации может быть распущена Президентом Российской Федерации. Роспуск одной из палат Федерального Собрания - парламента Российской Федерации - конституционный институт, непосредственно связанный с принципом разделения властей. Роспуск Президентом Российской Федерации Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации является крайней мерой преодоления разногласий между законодательной и исполнительной ветвями власти.

Для сохранения стабильности демократических институтов в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения часть 5 статьи 109 Конституции Российской Федерации устанавливает запрет на роспуск Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в указанных обстоятельствах.

Поэтому законодатель, учитывая важность постоянного обеспечения законодательного процесса в такой особый период, каким является чрезвычайное положение, тем более введенное на всей территории Российской Федерации, а также, что государство не может быть оставлено без действующего парламента в этой экстремальной ситуации, установил, что в этом случае Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации продолжают свою работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения.

2. В Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" было установлено, что при введении чрезвычайного положения на всей территории РСФСР сессия Верховного Совета РСФСР продолжала свои заседания в течение всего срока действия чрезвычайного положения. При введении чрезвычайного положения на части территории РСФСР Верховный Совет РСФСР был вправе прервать внеочередную сессию.

Кроме того, Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" предусматривал, что на органы законодательной власти возлагались контрольные функции: Верховный Совет РСФСР либо Верховный Совет республики, входящей в состав РСФСР, утвердившие указ о введении чрезвычайного положения, в течение всего периода чрезвычайного положения могли осуществлять контроль за соблюдением этого Закона и проводить инспектирование соответствующих территорий.

Данное положение противоречило принципу разделения властей, закрепленному в части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации. Кроме того, согласно пункту "в" части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации относится только утверждение Указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, но не контроль за его исполнением.

3. В связи с тем, что чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации еще не вводилось, практики особенностей деятельности Федерального Собрания Российской Федерации в этот период нет.

Статья 9. Срок действия чрезвычайного положения

1. Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях, - 60 суток.

По истечении указанного срока чрезвычайное положение считается прекращенным. В случае, если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента Российской Федерации, причем с соблюдением требований, установленных Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" для введении чрезвычайного положения (смотри комментарий к статьям 4-7).

2. Срок действия чрезвычайного положения, предусмотренный комментируемой статьей, установлен новым Законом без изменения по сравнению с тем, как это было предусмотрено в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении", однако порядок прекращения или продления чрезвычайного положения установлен по иному.

Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" предусматривал, что по истечении срока действия чрезвычайное положение прекращается или продлевается на такой же срок постановлением Верховного Совета РСФСР.

3. Указом Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике"*(97) чрезвычайное положение было введено на один месяц (с 9 ноября до 9 декабря 1991 года) на всей территории этой Республики.

Фактически чрезвычайное положение в Чечено-Ингушской Республике действовало с 9 до 11 ноября 1991 года, так как Верховный Совет РСФСР в своем постановлении от 11 ноября 1991 года*(98) хотя и признал правомерность действий Президиума Верховного Совета РСФСР и Президента РСФСР по урегулированию конфликта в Чечено-Ингушской Республике, однако постановил считать целесообразным продолжение урегулирования возникшего кризиса в Чечено-Ингушской Республике не путем применения чрезвычайных мер, а политическими средствами, в связи с чем признал невозможным утверждение Указа Президента РСФСР "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике".

4. Чрезвычайное положение на территориях Северной Осетии и Ингушетии действовало со 2 декабря 1992 года до 7 февраля 1995 года. В соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" срок введения чрезвычайного положения каждый раз не превышал двух месяцев. Первоначально срок действия чрезвычайного положения продлевался постановлениями Верховного Совета Российской Федерации, однако, начиная с января 1993 года чрезвычайное положение отменялось, а затем вводилось вновь (или продлевалось) указами Президента Российской Федерации.

5. Чрезвычайное положение на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики было введено 2 ноября 1992 года Указом Президента Российской Федерации N 1327 "О введении чрезвычайного положения на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики"*(99) на один месяц, однако 1 декабря 1992 года в связи с обращением Президента Российской Федерации и в соответствии со статьей 13 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" Верховный Совет Российской Федерации принял постановление N 4043-I*(100), в котором действие чрезвычайного положения на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республике, введенного Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года, было продлено на срок со 2 декабря 1992 года до 30 января 1993 года.

6. Чрезвычайное положение на территориях Моздокского района, части территорий Правобережного района, Пригородного района и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики было продлено до 31 января 1994 года Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054.

Чрезвычайное положение на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики было продлено до 31 марта 1994 года Указом Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231.

Указы Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054 и от 31 января 1994 года N 231 о продлении чрезвычайного положения на территориях Республики Северная Осетия и Ингушской Республики не в полной мере соответствовали Закону РСФСР "О чрезвычайном положении". Необходимо отметить, что этот Закон не предусматривал такой формы как "продление чрезвычайного положения указом Президента РСФСР". В статье 13 этого Закона говорилось лишь о возможности продления чрезвычайного положения постановлением Верховного Совета РСФСР. Однако на тот момент это было сделать нереально, поэтому Президент Российской Федерации вынужден был издавать указы по всем вопросам деятельности государства. Нам представляется, что наиболее оптимальным с точки зрения права и для соблюдения "буквы" Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" следовало бы чрезвычайное положение указом Президента Российской Федерации сначала отменить, а затем ввести вновь.

7. Здесь следует подчеркнуть, что к сентябрю 1993 года в Российской Федерации сложилась политическая ситуация, угрожающая государственной и общественной безопасности страны. Большинство в Верховном Совете Российской Федерации и часть его руководства пошли на прямое противодействие социально-экономическим реформам, открытую и повседневно осуществляемую обструкцию политики всенародно избранного Президента Российской Федерации, пытались непосредственно выполнять функции исполнительной власти вместо Совета Министров Российской Федерации. Съезд народных депутатов и Верховный Совет Российской Федерации предпринимали систематические и все более активные усилия узурпировать не только исполнительную, но даже и судебную функции. В то же время ими не только не была создана законодательная основа реализации Федеративного Договора, но принимаемые решения зачастую прямо противоречили федеративной природе Российского государства. Конституционная реформа в Российской Федерации была практически свернута. Верховный Совет блокировал решения Съезда народных депутатов Российской Федерации о принятии новой Конституции России. В текущей работе Верховного Совета систематически нарушались его регламент, порядок подготовки и принятия решений, обычной практикой на сессиях стало голосование за отсутствующих депутатов, что фактически ликвидировало народное представительство.

Таким образом разрушались сами основы конституционного строя Российской Федерации: народовластие, разделение властей, федерализм. Еще не успев возникнуть и окрепнуть, дискредитировался сам принцип парламентаризма в Российской Федерации.

Основываясь на статьях 1, 2, 5, 121-5 Конституции Российской Федерации, итогах референдума 25 апреля 1993 года, Президент Российской Федерации вынужден был издать Указ от 21 сентября 1993 года N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации"*(102), в котором постановил прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом Российской Федерации и провести выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. До начала работы нового двухпалатного парламента Российской Федерации - Федерального Собрания Российской Федерации и принятия им соответствующих полномочий было постановлено руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации.

8. Для проведения выборов в Федеральное Собрание Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054 действие режима чрезвычайного положения было приостановлено с 12 до 13 декабря 1993 года. В период проведения предвыборной кампании по выборам в Федеральное Собрание Российской Федерации в соответствии с постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 10 мая 1993 года N 432*(103) до определения границ Ингушской Республики руководителям Республики Северная Осетия и Ингушской Республики поручалось не предпринимать никаких мер и шагов по изменению существующего административно-территориального деления территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики.

Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 10 мая 1993 года N 432 была образована государственная комиссия по определению границ Ингушской Республики, которой было поручено в соответствии с Законом Российской Федерации "Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации" с соблюдением прав и интересов народов, проживающих в Ингушской Республике, Северо- Осетинской ССР*(104) и Чеченской Республике, к 1 сентября 1993 года подготовить предложения по определению границ Ингушской Республики для последующего внесения в Верховный Совет Российской Федерации в установленном порядке.

В целях обеспечения реализации гражданами Республики Северная Осетия избирательного права в период проведения выборов Президента Республики Северная Осетия Указом Президента Российской Федерации от 14 января 1994 года N 143 действие режима чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, продленного Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054, было приостановлено с 00 часов 00 минут 16 января 1994 года до 00 часов 00 минут 17 января 1994 года.

9. Чрезвычайное положение на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики вводилось Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 1994 года N 1541*(105) до 14 часов 00 минут 30 сентября 1994 года. А Указ Президента Российской Федерации N 1970 "О введении чрезвычайное положение на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(106) был издан 3 октября 1994 года, поэтому в период с 14 часов 00 минут 30 сентября 1994 года до 14 часов 00 минут 3 октября 1994 года чрезвычайное положение на территориях Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики не действовало.

Также следует отметить, что чрезвычайное положение на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики вводилось Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970 до 14 часов 00 минут 2 декабря 1994 года. В Указе Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145*(107) срок введения чрезвычайного положения был установлен с 14 часов 00 минут 3 декабря 1994 года, поэтому в период с 14 часов 00 минут 2 декабря 1994 года до 14 часов 00 минут 3 декабря 1994 года чрезвычайное положение на территориях Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики не действовало.

10. Чрезвычайное положение в городе Москве было введено Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 года N 1575*(108) с 3 до 10 октября 1993 года. За день до истечения срока действия чрезвычайного положения в городе Москве Президент Российской Федерации издал Указ от 9 октября 1993 года N 1615*(109), в котором срок действия чрезвычайного положения в городе Москве был продлен до 18 октября 1993 года.

Выше уже говорилось о формальном несоответствии положения о продлении чрезвычайного положения указом Президента Российской Федерации действовавшему тогда Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

Статья 10. Отмена Президентом Российской Федерации чрезвычайного положения

1. Комментируемая статья говорит о возможности отмены Президентом Российской Федерации чрезвычайного положения.

При устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, ранее установленного срока Президент Российской Федерации отменяет чрезвычайное положение полностью или частично, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.

Согласно статье 3 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся: а) чрезвычайные ситуации социально-политического и криминогенного характера и б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации (смотри комментарий к статье 3).

В статье 9 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" установлен срок действия чрезвычайного положения - 30 суток при введении его на всей территории Российской Федерации и 60 суток при введении его в отдельных местностях России (смотри комментарий к статье 9).

При устранении обстоятельств, указанных в статье 3 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", ранее установленного в соответствии со статьей 9 этого Федерального конституционного закона Президент Российской Федерации отменяет чрезвычайное положение полностью или частично, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения (смотри комментарий к статье 6).

2. Тезис о возможности отмены чрезвычайного положения ранее установленного срока необходимо соотносить с положением о правовых последствиях прекращения периода действия чрезвычайного положения, установленных статьей 33 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении":

указы Президента Российской Федерации и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые в целях обеспечения режима чрезвычайного положения и связанные с временным ограничением прав и свобод граждан, а также прав организаций, утрачивают силу одновременно с прекращением периода действия чрезвычайного положения без специального о том уведомления;

прекращение периода действия чрезвычайного положения влечет за собой прекращение административного производства по делам о нарушении режима чрезвычайного положения и немедленное освобождение лиц, подвергнутых административному задержанию или аресту по указанным основаниям.

3. Необходимо подчеркнуть, что Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" не предусматривал возможности отмены чрезвычайного положения ранее установленного срока. Верховный Совет Российской Федерации был вправе при утверждении указа о введении чрезвычайного положения изменить перечень и пределы чрезвычайных мер, предусмотренных этим указом, или принять решение об отмене чрезвычайного положения.

Однако ряд указов о введении чрезвычайного положения Президент Российской Федерации вынужден был отменять до истечения срока их действия.

Так, Указ Президента Российской Федерации от 31 января 1995 N 87 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(110) был признан утратившим силу Указом Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 года N 93*(111), так как в соответствии со статьей 102 Конституции Российской Федерации не был утвержден Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Сам же Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 года N 93 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" считался неутвержденным постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 7 февраля 1995 года N 338-I СФ*(112) и был признан утратившим силу Указом Президента Российской Федерации от 15 февраля 1995 года N 139 "О мерах по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 года"*(113).

«все книги «к разделу «содержание Глав: 11 Главы: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.

5rik.ru

Материалы для учебы и работы

Глава II. Обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения