Глава V. Особое управление территорией, на которой введено чрезвычайное положение

Статья 22. Органы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение

1. Комментируемая статья устанавливает возможность создания органов особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

2. Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" предусматривал, что на территории, на которой вводилось чрезвычайное положение, указом о введении чрезвычайного положения либо отдельным указом могли вводиться особые формы управления.

Высшие органы государственной власти и управления РСФСР и республик, входивших в состав РСФСР, были вправе отменить любое решение нижестоящих органов, действовавших территории, где вводилось чрезвычайное положение.

Государственные органы, осуществлявшие управление в условиях чрезвычайного положения, могли наделяться чрезвычайными полномочиями для принятия мер, необходимых для скорейшей нормализации обстановки, восстановления правопорядка и законности и ликвидации угрозы безопасности граждан.

Органы исполнительной власти территории, на которой вводилось чрезвычайное положение, могли быть поставлены в прямое подчинение Президенту РСФСР либо назначенному им или Президиумом Верховного Совета РСФСР органу. В случае введения чрезвычайного положения указом Президиума Верховного Совета республики, входившей в состав РСФСР, этот орган назначался Президиумом Верховного Совета этой республики.

Для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, а также в случае ненадлежащего осуществления своих функций органами государственной власти и управления территории, на которой вводилось чрезвычайное положение, могли быть образованы специальные временные органы, которым могли быть переданы полностью или частично распорядительные и исполнительные полномочия органов государственной власти и управления на территориях, где вводилось чрезвычайное положение.

В исключительных случаях при введении чрезвычайного положения только по основаниям социально-политического и криминогенного характера постановлением Верховного Совета РСФСР министру внутренних дел РСФСР и председателю КГБ РСФСР могло было быть поручено создание совместного оперативного штаба и назначение коменданта территории, на которой вводилось чрезвычайное положение.

3. Следует заметить, что в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" формы государственного управления, вводимые на период чрезвычайного положения, не были четко сформулированы. Предусматривалась возможность:

и введения так называемого "прямого президентского правления";

и назначения специального органа Президиумом Верховного Совета РСФСР или Президиумом Верховного Совета республики, входившей в состав РСФСР;

и образования специальных временных органов, которым могли быть переданы полностью или частично распорядительные и исполнительные полномочия органов государственной власти и управления на территориях, где вводилось чрезвычайное положение;

и создание совместного оперативного штаба;

и назначение коменданта территории, на которой вводилось чрезвычайное положение.

Четкого разграничения между этими органами и условиями, при которых могли быть образованы одни органы или должны были быть образованы другие, не проводилось.

В результате при реализации этих положений Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" на практике при введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике, а также в Северной Осетии и Ингушетии в качестве особой формы управления вводилась только Временная администрация.

4. Чрезвычайное положение вводилось в 1991 году в Чечено-Ингушской Республике Указом Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178*(244) при отсутствии конституционно избранных органов государственной власти, поэтому их функции были переданы Временной администрации, введенной на период чрезвычайного положения в качестве особой формы управления.

Оценка политической ситуации, сложившейся в это время в Чечено-Ингушетии, была дана в постановлении Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года N 1804-I "О проведении выборов в высшие органы государственной власти Чечено-Ингушской Республики"*(245). В постановлении Верховного Совета РСФСР было указано, что выборы в высшие органы государственной власти Чечено-Ингушской Республики, назначенные на 27 октября 1991 года, не имеют правовой основы и их результаты не могут быть признаны законными.

Однако 27 октября 1991 года исполком Общенационального конгресса чеченского народа организовал так называемые выборы, которые прошли в двухнедельный срок в условиях фактического чрезвычайного положения. По итогам выборов было принято постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 2 ноября 1991 года N 1847-I "О признании незаконными выборов, проведенных 27 октября 1991 года в Чечено-Ингушской Республике"*(246). Съезд постановил признать проведенные в Чечено-Ингушской Республике 27 октября 1991 года выборы в высший орган государственной власти (Верховный Совет) и Президента республики незаконными, а принятые ими акты не подлежащими исполнению.

Верховный Совет РСФСР в своем постановлении 11 ноября 1991 года*(247):

признал правомерность действий Президиума Верховного Совета РСФСР и Президента РСФСР по урегулированию конфликта в Чечено-Ингушской Республике;

постановил считать целесообразным продолжение урегулирования возникшего кризиса в Чечено-Ингушской Республике не путем применения чрезвычайных мер, а политическими средствами, в связи с чем признал невозможным утверждение Указа Президента РСФСР "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике".

Поэтому фактически чрезвычайное положение в Чечено-Ингушской Республике и введенная в качестве особой формы управления Временная администрация действовали с 9 до 11 ноября 1991 года.

Указом Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 Временной администрации Чечено-Ингушской Республики было поручено установить:

особый режим въезда и выезда, а также особый порядок передвижения в зоне чрезвычайного положения, включавший досмотр транспортных средств;

усиленную охрану общественного порядка и объектов, обеспечивавших жизнедеятельность населения;

приостановление после предварительного предупреждения деятельности общественных организаций и массовых движений, препятствовавших нормализации обстановки;

проверку документов в местах скопления граждан, а в исключительных случаях, при имевшихся данных о наличии у граждан оружия, личный досмотр вещей, жилищ и транспортных средств;

выдворение нарушителей общественного порядка, не являвшихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания или за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, за их счет.

Необходимо отметить, что положение об установлении в Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 частичного перечня мер и временных ограничений прав и свобод граждан и поручении Временной администрации установить другие меры и временные ограничения противоречило Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

5. Чрезвычайное положение вводилось в 1992 году в Республике Северная Осетия (тогда еще Северо-Осетинской ССР) и Ингушской Республике также при отсутствии конституционно избранных органов государственной власти, поэтому их функции были переданы Временной администрации, введенной на период чрезвычайного положения в качестве особой формы управления. Впоследствии были проведены выборы органов государственной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, однако до момента отмены чрезвычайного положения в качестве особой формы управления действовала Временная администрация.

Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327 "О введении чрезвычайного положения на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики"*(248) в качестве особой формы управления была введена Временная администрация. В соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" органам исполнительной власти Северо-Осетинской ССР было предписано перейти в прямое подчинение Временной администрации, введенной этим Указом Президента Российской Федерации. В связи с отсутствием конституционных органов власти и управления на территории Ингушской Республики управление в условиях чрезвычайного положения было предписано осуществлять Временной администрации.

Положение о Временной администрации на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики было утверждено Указом Президента Российской Федерации от 11 ноября 1992 года N 1346*(249).

Также было установлено, что приказы и распоряжения Временной администрации, изданные в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327, обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, организациями, учреждениями, предприятиями и гражданами.

Указом Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407 "О введении чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики"*(250) на период действия чрезвычайного положения была вновь введена Временная администрация в качестве особой формы управления и установлено, что она является правопреемником Временной администрации на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, введенной в качестве особой формы управления Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327.

Положение о Временной администрации на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики было утверждено Указом Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 408*(251).

Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1994 года N 838*(252) были внесены дополнения в Положение о Временной администрации на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики

В Указе Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407 было установлено, что исполнительные органы в районе чрезвычайного положения в части осуществления мер, предусмотренных чрезвычайным положением, подчиняются Временной администрации.

Указом Президента Российской Федерации от 29 мая 1993 года N 788 "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики"*(253) была вновь введена Временная администрация в качестве особой формы управления. Все приказы, распоряжения и другие принятые Временной администрацией со 2 ноября 1992 года по 31 мая 1993 года решения, носившие нормативный характер, сохранялись в силе и их действие распространялось на зону чрезвычайного положения.

Указом Президента Российской Федерации от 27 июля 1993 года N 1149*(254) на период чрезвычайного положения была введена Временная администрация на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики в качестве особой формы управления, которой было предписано с учетом сложившейся обстановки принять меры, предусмотренные статьями 22, 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении". Как уже подчеркивалось, это поручение не соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении" (подробнее об этом смотри комментарий к статьям 5 и 12).

Указом Президента Российской Федерации от 29 сентября 1993 года N 1506 на период чрезвычайного положения была введена Временная администрация на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики в качестве особой формы управления. Главе Временной администрации были подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации силы Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства безопасности Российской Федерации. Временной администрации и создаваемым при ней органам было поручено продолжать обеспечивать на период чрезвычайного положения выполнение Соглашения о мерах по комплексному решению проблемы беженцев и вынужденных переселенцев на территориях Ингушской Республики и Северо-Осетинской ССР, подписанное в городе Кисловодске 20 марта 1993 года.

В Указе Президента Российской Федерации от 29 сентября 1993 года N 1506 не было перечня мер и временных ограничений прав и свобод граждан, имелось только поручение Временной администрации с учетом сложившейся обстановки принять меры, предусмотренные статьями 22, 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", что опять противоречило этому Закону.

Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054 "О продлении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" на период чрезвычайного положения в качестве особой формы управления была сохранена Временная администрация на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики. Также было сохранено в подчинении в оперативном отношении главе Временной администрации приданных Временной администрации сил Минобороны России, МВД России и Минбезопасности России.

В Указе Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054 опять не было перечня мер и временных ограничений прав и свобод граждан, и вновь имелось поручение Временной администрации с учетом обстановки принять меры, предусмотренные статьями 22, 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", что не соответствовало этому Закону.

Указом Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231 "О продлении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия, Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики" на период чрезвычайного положения была введена Временная администрация на указанных территориях в качестве особой формы управления. В самом Указе от 31 января 1994 года N 231 не содержалось полного перечня мер и временных ограничений прав и свобод граждан, а было поручение Временной администрации принимать и другие меры, предусмотренные статьями 22 и 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" что также противоречило этому Закону.

Указом Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657*(255) на период чрезвычайного положения была сохранена Временная администрация на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики в качестве особой формы управления. Также было указано, что Временная администрация остается правопреемником Временной администрации, введенной в качестве особой формы управления Указом Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231.

Указом Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 года N 1112*(256) Временная администрация на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики, введенная в качестве особой формы управления Указом Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657, была преобразована во Временную администрацию на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики. Главе Временной администрации были подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации объединенные силы Минобороны России, МВД России, ФСК России, ФАПСИ и ГТК России.

Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 1994 года N 1541*(257) на период чрезвычайного положения была введена в качестве особой формы управления Временная администрация на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, которая являлась правопреемником Временной администрации, введенной в качестве особой формы управления Указом Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 года N 1112.

Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970*(258) на период чрезвычайного положения была введена в качестве особой формы управления Временная администрация на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики.

Однако в данном Указе Президента Российской Федерации не был установлен полный перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан, а имелось поручение Временной администрации выполнять ряд мер, предусмотренных Законом РСФСР "О чрезвычайном положении":

изымать у граждан огнестрельное и холодное оружие, боеприпасы, ядовитые и взрывчатые вещества;

выдворять нарушителей общественного порядка, не являвшихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания либо за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, за их счет;

приостанавливать после предварительного предупреждения деятельность политических партий, общественных организаций и массовых движений, препятствовавших нормализации обстановки.

Следует отметить, что данное Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970 поручение Временной администрации "с учетом обстановки вводить комендантский час, то есть запрет гражданам находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток" не соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении", так как могло быть установлено только в указе о введении чрезвычайного положения и не должно было быть перепоручено вводить специально создаваемому органу - Временной администрации.

Говоря о пределах чрезвычайных полномочий, следует отметить, что практически во всех указах Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения в Северной Осетии и Ингушетии устанавливалось, что приказы и распоряжения Временной администрации, изданные в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении", были обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, организациями, учреждениями, предприятиями и гражданами.

В Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" были расширены пределы чрезвычайных полномочий специального органа управления - Временной администрации:

по вопросам возвращения вынужденных переселенцев, реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта, осуществления режима чрезвычайного положения органы исполнительной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, а также органы местного самоуправления подчинялись главе Временной администрации;

решения всех органов государственной власти и местного самоуправления по указанным выше вопросам, принятые без согласования с главой Временной администрации, не имели юридической силы.

Указом Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145*(259) на период чрезвычайного положения была введена в качестве особой формы управления Временная администрация на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, которой имелось поручение "с учетом обстановки вводить комендантский час, то есть запрет гражданам находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток", что, как уже отмечалось, не соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

В данном Указе Президента Российской Федерации вновь не был установлен полный перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан и вновь имелось поручение Временной администрации выполнять ряд мер, предусмотренных Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" (как и в Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970), что не соответствовало этому Закону.

В Указе Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145 пределы чрезвычайных полномочий специального органа управления - Временной администрации были еще больше расширены:

главе Временной администрации непосредственно подчинялись органы исполнительной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, а также органы местного самоуправления, находившиеся на территории действия режима чрезвычайного положения;

органы исполнительной власти обеих республик и органы местного самоуправления, находившиеся вне зоны чрезвычайного положения, подчинялись главе Временной администрации по вопросам возвращения вынужденных переселенцев, реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта и осуществления режима чрезвычайного положения;

решения всех органов государственной власти и местного самоуправления по указанным выше вопросам, принятые без согласования с главой Временной администрации, не имели юридической силы.

Указами Президента Российской Федерации от 31 января 1995 года N 87 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(260) и от 4 февраля 1995 года N 93 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики"*(261) на период чрезвычайного положения была введена в качестве особой формы управления Временная администрация на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики.

В данных Указах Президента Российской Федерации вновь не был установлен полный перечень мер и временных ограничений прав и свобод граждан и вновь имелось поручение Временной администрации выполнять ряд мер, предусмотренных Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" (как и в Указах Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970 и от 2 декабря 1994 года N 2145), что не соответствовало этому Закону.

Также Временной администрации поручалось "с учетом обстановки вводить комендантский час, то есть запрет гражданам находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток", что, как уже отмечалось, не соответствовало Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

Указы Президента Российской Федерации от 31 января 1995 года N 87 и от 4 февраля 1995 года N 93 еще более расширяли пределы чрезвычайных полномочий Временной администрации:

главе Временной администрации непосредственно подчинялись органы исполнительной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, а также органы местного самоуправления, находившиеся на территории действия режима чрезвычайного положения;

органы исполнительной власти указанных республик и органы местного самоуправления, находившиеся вне зоны чрезвычайного положения, подчинялись главе Временной администрации по вопросам возвращения в места постоянного проживания вынужденных переселенцев, реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта и осуществления режима чрезвычайного положения;

решения указанных органов исполнительной власти и местного самоуправления по указанным выше вопросам, принятые без согласования с главой Временной администрации, не имели юридической силы.

Главе Временной администрации были подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации силы Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства безопасности Российской Федерации и других силовых структур.

6. При введении чрезвычайного положения в октябре 1993 года в городе Москве Указом Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1578 "О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве"*(262) функции администрации района чрезвычайного положения в городе Москве были возложены на правительство Москвы, также было предусмотрено создание объединенного оперативного штаба по руководству воинскими формированиями и другими силами, предназначенными для обеспечения режима чрезвычайного положения в городе Москве и назначен комендант района чрезвычайного положения в городе Москве (подробнее об этом смотри комментарий к статьям 18 и 19).

7. Учитывая практику введения чрезвычайного положения в новейшей истории Российской Федерации, законодатель при принятии Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" в комментируемой статье определил, что на территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может вводиться особое управление этой территорией путем создания:

временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение;

федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

В статьях 24 и 25 указанного Федерального конституционного закона определены полномочия этих органов и условия, при которых сначала может быть создан временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, а только потом - федеральный орган управления этой территорией.

Статья 23. Обращение Президента Российской Федерации при введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение

1. В комментируемой статье говорится об обращении Президента Российской Федерации при введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

2. Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" предусматривал иные условия и порядок введения чрезвычайного положения чем те, которые изложены в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении":

до введения чрезвычайного положения по основаниям социально-политического и криминогенного характера Президент РСФСР или Председатель Верховного Совета РСФСР или Председатель Верховного Совета республики, входившей в состав РСФСР, были обязаны обратиться к группам лиц, организациям, учреждениям, которые являлись инициаторами или участниками действий, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, с предупреждением и требованием прекратить противоправные действия в течение установленного в обращении срока;

в случае неподчинения упомянутых лиц, организаций и учреждений обращенному к ним требованию и продолжения ими противоправных действий по истечении установленного срока могло быть введено чрезвычайное положение;

в обстоятельствах, требующих неотложных мер по спасению населения, чрезвычайное положение могло быть введено немедленно и без предупреждения.

3. До введения чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике Президент РСФСР в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" обратился к исполкому Общенационального конгресса чеченского народа и его лидерам с требованием о прекращении противоправных действий, однако эти требования не были выполнены, поэтому Президент РСФСР был вынужден 7 ноября 1991 года издать Указ N 178*(263) и ввести с 9 ноября до 9 декабря 1991 года чрезвычайное положение на всей территории Чечено-Ингушской Республики.

До введения чрезвычайного положения в октябре 1993 года в городе Москве также было обращение Президента Российской Федерации прекратить противоправные действия, однако группы лиц, объединения и организации, являвшиеся инициаторами и участниками действий, повлекших массовые беспорядки, сопровождавшиеся насилием, не подчинились обращенному к ним требованию прекратить противоправные действия и продолжали их, поэтому Президент Российской Федерации был вынужден 3 октября 1993 года издать Указ N 1575*(264) и ввести с 3 до 10 октября 1993 года чрезвычайное положение в городе Москве.

4. Учитывая практику введения чрезвычайного положения в новейшей истории России и основываясь на положениях статьи 88 Конституции Российской Федерации, законодатель в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" установил, что чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

При этом никакого предварительного обращения Президента Российской Федерации к инициаторам противоправных действий не предусмотрено.

5. Комментируемая статья предусматривает обязанность Президента Российской Федерации обратиться к населению территории, на которой введено чрезвычайное положение, и должностным лицам органов государственной власти и органов местного самоуправления, действующих на данной территории, только в случае введения особого управления этой территорией.

В Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" установлено, что при введении чрезвычайного положения как по обстоятельствам социально-политического и криминогенного характера, так и по обстоятельствам природного, техногенного и экологического характера, органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления продолжают действовать на территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, назначается комендант и образуется комендатура территории, на которой введено чрезвычайное положение. При этом законодатель подчеркивает, что образование комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, не приостанавливает деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории (смотри комментарий к статье 18).

В указе Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может быть предусмотрено полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий лишь органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления (смотри комментарий к статье 11).

6. Если чрезвычайная ситуация выходит из-под контроля органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, то может возникнуть необходимость введения особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

О порядке создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, смотри комментарий к статье 24, а федерального органа управления этой территорией - смотри комментарий к статье 25.

Только в этом случае Президент Российской Федерации обращается к населению территории, на которой введено чрезвычайное положение, и должностным лицам органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на данной территории, с предупреждением о возможности введения особого управления этой территорией путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, либо федерального органа управления указанной территорией.

Обращение Президента Российской Федерации доводится до сведения населения территории, на которой введено чрезвычайное положение, через средства массовой информации.

Статья 24. Временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение

1. Одной из форм особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, является создание временного специального органа управления этой территорией. Указанный орган действует на основании положения, утверждаемого Президентом Российской Федерации.

Руководитель временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом Российской Федерации, что подчеркивает его статусное положение и особые полномочия.

2. Согласно статье 18 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента Российской Федерации назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Однако образование комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, не приостанавливает деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории.

При введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания временного специального органа управления этой территорией комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, переходит в подчинение руководителю временного специального органа управления этой территорией и по должности является его первым заместителем.

3. Об особых формах управления, которые могли вводиться в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" на территории, на которой введено чрезвычайное положение, смотри комментарий к статье 22.

При введении чрезвычайного положения в 1991 году в Чечено-Ингушской Республике, а также в 1992 - 1995 годах в Северной Осетии и Ингушетии в качестве особой формы управления вводилась Временная администрация, Положение о которой утверждалось указом Президента Российской Федерации.

Глава Временной администрации Чечено-Ингушской Республики, глава Временной администрации Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, глава Временной администрации на территории части Республики Северная Осетия и Ингушской Республики назначались указами Президента Российской Федерации (РСФСР).

4. Положение комментируемой статьи о том, что временному специальному органу управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, коррелируется с положениями статьи 11 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" о том, что указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться наряду с другими мерами и временными ограничениями полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.

5. В комментарии к статье 11 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" обоснована необходимость внесения в связи с указанными положениями изменений и дополнений в Федеральные законы от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(265) и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(266).

В частности, пункт 1 статьи 20 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В связи с этим представляется целесообразным дополнить эту статью положением о том, что в соответствии с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации.

При введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания временного специального органа управления этой территорией, ему могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Кроме того, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" необходимо будет дополнить положением о том, что в соответствии с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов местного самоуправления.

Также может вводиться особое управление территорией, на которой введено чрезвычайное положение, а в случае создания временного специального органа управления этой территорией, ему могут быть переданы полностью или частично полномочия органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации предусматривает (часть 3 статьи 76), что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Поэтому с принятием Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" федеральные законы от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должны быть приведены в соответствие с этим Федеральным конституционным законом.

Статья 25. Федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение

1. Комментируемая статья говорит о возможности создания другой формы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение - федерального органа управления указанной территорией и упразднения временного специального органа управления этой территорией.

2. Говоря в статье 24 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" о создании временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, законодатель не ограничивает возможность его создания какими-либо условиями.

Согласно части первой комментируемой статьи в случае, если же создание временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения, то может быть создан федеральный орган управления этой территорией. При этом временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, прекращает свои полномочия.

3. В части второй комментируемой статьи сказано о полномочиях руководителя федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Как и руководитель временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, он также назначается Президентом Российской Федерации.

Положение о федеральном органе управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, утверждается Президентом Российской Федерации.

Статья 24 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" предусматривает, что в случае создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, комендант этой территории, назначаемый указом Президента Российской Федерации для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, переходит в подчинение руководителю временного специального органа управления этой территорией и по должности является его первым заместителем.

При введении же особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления этой территорией уже вся комендатура указанной территории входит в структуру федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Комендант данной территории по должности является первым заместителем руководителя федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

4. Об особых формах управления, которые могли вводиться в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" на территории, на которой введено чрезвычайное положение, смотри комментарий к статье 22.

При введении чрезвычайного положения в 1991 году в Чечено-Ингушской Республике, а также в 1992 - 1995 годах в Северной Осетии и Ингушетии в качестве особой формы управления образовывалась Временная администрация на указанных территориях, аналогов федерального органа управления территорией, на которой вводилось чрезвычайное положение, не создавалось.

Подводя итоги действия чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республик, и в связи с тем, что Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации не были утверждены указы Президента Российской Федерации о введении в январе и феврале 1995 года чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, Президентом Российской Федерации был издан Указ от 15 февраля 1995 года N 139 "О мерах по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 года"*(267) и образован Временный Государственный комитет Российской Федерации по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 года.

В Указе Президента Российской Федерации от 15 февраля 1995 года N 139 было отмечено, что в результате действия режима чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, других мер, предпринятых федеральными органами государственной власти по ликвидации последствий осетино-ингушского вооруженного конфликта, удалось взять под контроль и стабилизировать обстановку в обеих республиках. Однако события в Чеченской Республике, попытки незаконных вооруженных формирований, действовавших на ее территории, проникнуть и взорвать обстановку в прилегающих к ней районах, сложная ситуация в населенных пунктах, в которые возвращались вынужденные переселенцы, продолжающиеся нарушения законности и правопорядка по-прежнему составляли угрозу безопасности граждан на территориях Республики Северная Осетия и Ингушской Республики.

Эти обстоятельства не были учтены в полной мере Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а рассмотрение вопроса об утверждении указов Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики было фактически сорвано. 3 февраля 1995 года рассмотрение Указа Президента Российской Федерации от 31 января 1995 года N 87 не состоялось из-за отсутствия кворума, а 7 февраля 1995 года при рассмотрении Указа Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 года N 93 при голосовании был нарушен регламент.

Учитывая сложившуюся ситуацию и в связи с необходимостью принятия мер по защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности, в соответствии со статьями 72 (часть 1, пункт "б"), 77 (часть 2), 80 (часть 2), 85 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации и Законом Российской Федерации "О безопасности", а также в целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению выполнения указов Президента Российской Федерации и решений Правительства Российской Федерации по вопросам возвращения вынужденных переселенцев в места их прежнего постоянного проживания и ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 года, Президент Российской Федерации постановил образовать на базе Временной администрации на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, введенной в качестве особой формы управления Указом Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 года N 93, Временный Государственный комитет Российской Федерации по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 года.

Впоследствии в связи с нормализацией обстановки в Республике Северная Осетия и Ингушской Республике Указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 1995 года N 139 был признан утратившим силу Указами Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 года N 710*(268) и от 12 апреля 1999 года N 456269.

Хотя Временный Государственный комитет Российской Федерации по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 года действовал вне рамок чрезвычайного положения, его можно считать в какой-то мере прообразом федерального органа управления территорией, на которой вводилось чрезвычайное положение.

5. В статье 11 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" говорится о том, что Указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться наряду с другими мерами и временными ограничениями полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления (смотри комментарий к статье 11).

Часть третья комментируемой статьи предусматривает, что при введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления этой территорией, осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на вышеуказанный федеральный орган.

Законодатель, говоря о возможности создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, подчеркивает, что этот орган создается только в случае, когда не только органы исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, но и органы законодательной власти не могут нормально функционировать в условиях чрезвычайного положения.

При этом, в случае, если на территории, на которой введено чрезвычайное положение, создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения, может быть создан федеральный орган управления данной территорией. Одновременно с этим временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, прекращает свои полномочия.

И если при введении чрезвычайного положения полномочия органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления на территории, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть приостановлены полностью или частично, то в случае создания федерального органа управления данной территорией осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается в обязательном порядке, а их функции возлагаются на вышеуказанный федеральный орган.

Необходимо также учитывать, что согласно части первой статьи 28 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение (ограничение) установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения.

6. В комментарии к статье 11 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" обоснована необходимость внесения в связи с указанными положениями изменений и дополнений в Федеральные законы от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(270) и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(271).

Согласно пункту 1 статьи 20 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В связи с этим представляется целесообразным дополнить эту статью положением о том, что в соответствии с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации.

В случае же создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации приостанавливается, а их функции возлагаются на этот федеральный орган.

Одновременно Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" необходимо будет дополнить положением о том, что в соответствии с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов местного самоуправления.

В случае же создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, в качестве формы особого управления этой территорией, осуществление полномочий органов местного самоуправления приостанавливается, а их функции возлагаются на указанный федеральный орган.

Статья 26. Правовые акты органов особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение

1. Комментируемая статья говорит о правовых актах органов особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Органы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение (как временный специальный орган управления этой территорией, так и федеральный орган управления указанной территорией), законодателем наделены правом издавать в пределах своих полномочий обязательные для исполнения на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.

Соответственно организации, должностные лица и граждане, находящиеся на территории, на которой введено чрезвычайное положение, обязаны оказывать всемерную поддержку органам особого управления этой территорией и выполнять приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.

2. Необходимо также отметить, что согласно части второй статьи 18 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, назначаемый указом Президента Российской Федерации для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, также издает в пределах своих полномочий приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обязательные для исполнения на соответствующей территории всеми организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и должностными лицами указанных организаций, гражданами, а также начальниками (командирами) органов внутренних дел Министерства внутренних дел Российской Федерации, органов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, воинских формирований, расположенных (дислоцирующихся) на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и дополнительно привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения.

3. Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" предусматривал, что:

высшие органы государственной власти и управления РСФСР и республик, входивших в состав РСФСР, были вправе отменить любое решение нижестоящих органов, действовавших на территории, где вводилось чрезвычайное положение;

государственные органы, осуществлявшие управление в условиях чрезвычайного положения, могли наделяться чрезвычайными полномочиями для принятия мер, необходимых для скорейшей нормализации обстановки, восстановления правопорядка и законности и ликвидации угрозы безопасности граждан;

органы управления, которые могли вводиться на период чрезвычайного положения (и органы исполнительной власти территории, на которой могло быть введено чрезвычайное положение, и органы, которые могли быть назначены Президиумом Верховного Совета РСФСР или Президиумом Верховного Совета республики, входившей в состав РСФСР, и специальные временные органы, и совместный оперативный штаб, и комендант территории, на которой могло быть введено чрезвычайное положение), были вправе издавать обязательные к исполнению на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения;

все государственные органы, предприятия, учреждения, общественные организации и граждане, находившиеся на территории, где вводилось чрезвычайное положение, были обязаны оказывать всемерную поддержку государственным органам, осуществлявшим особое управление на соответствующей территории, и выполнять их обязательные распоряжения и приказы. Невыполнение распоряжений и приказов могло повлечь ответственность, установленную Законом РСФСР "О чрезвычайном положении".

4. Говоря о практике введения чрезвычайного положения в новейшей истории России, следует отметить, что при введении чрезвычайного положения в ноябре 1991 года на территории Чечено-Ингушской Республики в Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178*(272) было предусмотрено, что приказы и распоряжения Временной администрации Чечено-Ингушской Республики и ее главы, изданные в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и данным Указом, обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, организациями, учреждениями, предприятиями и гражданами на территории Чечено-Ингушской Республики. Все государственные органы, предприятия, учреждения, общественные организации и граждане Чечено-Ингушской Республики были обязаны оказывать всемерную поддержку государственным органам и выполнять их обязательные распоряжения.

5. При введении чрезвычайного положения в ноябре 1992 года на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики в Указе Президента Российской Федерации от 2 ноября 1991 года N 1327*(273) также было предусмотрено, что приказы и распоряжения Временной администрации, изданные в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и данным Указом, обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, организациями, учреждениями, предприятиями и гражданами.

При введении чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики с 31 марта до 31 мая 1993 года в Указе Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 407*(274) было вновь предусмотрено, что приказы и распоряжения Временной администрации, изданные в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и данным Указом, обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, организациями, учреждениями, предприятиями и гражданами. Действующие приказы и распоряжения и другие решения Временной администрации на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, носившие нормативный характер, были сохранены в силе и их действие было распространено на зону чрезвычайного положения.

В Положении о Временной администрации на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 408*(275), было установлено, что "глава Временной администрации отменяет акты районных, городских, сельских, поселковых Советов народных депутатов в случае, если они нарушают законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и режим чрезвычайного положения, а также противоречат приказам и распоряжениям главы Временной администрации".

В этом же Положении также было сказано, что решения главы Временной администрации обязательны для исполнения для всех предприятий, организаций и учреждений, расположенных на территории, на которую распространяется режим чрезвычайного положения, на должностных лиц и граждан.

Кроме того, было установлено, что командиры (начальники) воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации, дислоцированных на территории Северо-Осетинской ССР, Ингушской Республики, Кабардино-Балкарской Республики, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Адыгея, Республики Дагестан, Краснодарского края, Ставропольского края и Ростовской области, должны были выполнять все приказы и распоряжения главы Временной администрации, касавшиеся поддержания режима чрезвычайного положения.

Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1994 года N 838*(276) было внесено дополнение в Положение о Временной администрации на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики. В целях повышения эффективности осуществления режима чрезвычайного положения и ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта главе Временной администрации было предоставлено право приостанавливать действие актов территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по вопросам, связанным с обеспечением режима чрезвычайного положения на соответствующей территории, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации до решения этого вопроса в установленном порядке.

При введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики с 31 мая до 31 июля 1993 года в Указе Президента Российской Федерации от 29 мая 1993 года N 788*(277) было вновь предусмотрено, что приказы и распоряжения Временной администрации, изданные в соответствии с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении" и данным Указом, обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, организациями, учреждениями, предприятиями и гражданами. Приказы, распоряжения и другие принятые Временной администрацией со 2 ноября 1992 года по 31 мая 1993 года решения, носившие нормативный характер, были сохранены в силе и их действие было распространено на зону чрезвычайного положения.

При введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики с 30 сентября до 30 ноября 1993 года в Указе Президента Российской Федерации от 29 сентября 1993 года N 1506 было предусмотрено, что распоряжения и приказы главы Временной администрации обязательны для исполнения всеми органами внутренних дел, органами государственной безопасности, предприятиями, организациями и учреждениями, расположенными на территории действия чрезвычайного положения.

При продлении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, части территорий Правобережного района, Пригородного района и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики до 31 января 1994 года в Указе Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054 было установлено, что распоряжения и приказы главы Временной администрации обязательны для исполнения всеми органами внутренних дел, органами государственной безопасности, предприятиями, организациями, учреждениями и воинскими частями, а также должностными лицами и гражданами, находившимися на территории действия чрезвычайного положения.

При продлении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики до 31 марта 1994 года и введении чрезвычайного положения на этих же территориях Республики Северная Осетия и Ингушской Республики с 31 марта до 31 мая 1994 года в Указах Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231 и от 4 апреля 1994 года N 657*(278) соответственно было установлено, что распоряжения и приказы главы Временной администрации обязательны для исполнения органами исполнительной власти, органами внутренних дел, органами контрразведки, воинскими частями, предприятиями, организациями и учреждениями, а также должностными лицами и гражданами, находившимися на территории действия чрезвычайного положения.

В последующих указах Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики об обязательности распоряжений и приказов главы Временной администрации для органов власти, предприятий, организаций и учреждений, а также должностных лиц и граждан, находившихся на территории действия чрезвычайного положения, ничего не говорилось.

Однако в указах Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970*(279), от 2 декабря 1994 года N 2145*(280), от 31 января 1995 года N 87*(281) и от 4 февраля 1995 года N 93*(282) было сказано, что решения органов исполнительной власти Республики Северная Осетия и Ингушской Республики и органов местного самоуправления по вопросам возвращения в места постоянного проживания вынужденных переселенцев, реализации комплекса мер по ликвидации последствий вооруженного конфликта и осуществления режима чрезвычайного положения, которые были приняты без согласования с главой Временной администрации, не имели юридической силы.

6. При введении чрезвычайного положения в октябре 1993 года в городе Москве в Указе Президента Российской Федерации от 4 октября 1994 года N 1578*(283) было предписано всем государственным органам, предприятиям, учреждениям, общественным организациям и гражданам оказывать всемерную поддержку органам, осуществляющим меры по обеспечению чрезвычайного положения в городе Москве, выполнять их распоряжения и приказы.

Статья 27. Финансирование работ по устранению причин и последствий обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения

1. Комментируемая статья подробно говорит о финансировании работ по устранению причин и последствий обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.

В соответствии с указанной статьей Правительству Российской Федерации следует определить объемы привлекаемого государственного резерва*(284), размеры и порядок финансирования и материально-технического обеспечения работ по устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, в том числе порядок финансирования социальных выплат и компенсаций гражданам, понесшим ущерб в результате возникновения вышеуказанных обстоятельств, мероприятий по временному отселению жителей в безопасные районы, в связи с применением иных мер, предусмотренных главой III Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", а также порядок выплаты компенсаций организациям, понесшим ущерб в связи с применением мер, предусмотренных главой III этого Федерального конституционного закона.

2. Глава III Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" устанавливает как общие меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения, так и дополнительные меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам социально-политического и криминогенного характера, а также по обстоятельствам техногенного, экологического и природного характера.

В части первой комментируемой статьи в основном говорится о финансировании социальных выплат и компенсаций гражданам, понесшим ущерб в результате возникновения обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, по обстоятельствам техногенного, экологического и природного характера, предусмотренных статьей 13 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении":

при временном отселении жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;

при введении карантина, проведении санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий;

при привлечении государственного материального резерва, мобилизации ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменении режима их работы, переориентации указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иных необходимых в условиях чрезвычайного положения изменений производственно-хозяйственной деятельности;

при мобилизации трудоспособного населения и привлечении транспортных средств граждан для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Однако в перечень как общих мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения, предусмотренных статьей 11 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", так и дополнительных мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам социально-политического и криминогенного характера, предусмотренных статьей 12 этого Федерального конституционного закона включены другие меры и временные ограничения, которые также требуют дополнительного бюджетного финансирования:

установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;

установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;

ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;

эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами;

ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники;

ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности - временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;

выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств - за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке.

3. Все вышеперечисленные расходы финансируются за счет средств федерального бюджета. В случае недостаточности выделенных бюджетных ассигнований для финансирования указанных расходов Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона, предусматривающего дополнительное финансирование.

4. Для осуществления указанного финансирования привлекаются полевые учреждения Банка России, создаваемые в соответствии с законодательством о Банке России. Согласно статье 83 Федерального закона от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"*(285) полевые учреждения Банка России входят в систему Банка России.

В соответствии со статьей 86 указанного Федерального закона полевые учреждения Банка России осуществляют банковские операции в соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", другими федеральными законами, а также нормативными актами Банка России. Полевые учреждения Банка России являются воинскими учреждениями и руководствуются в своей деятельности воинскими уставами, а также Положением о полевых учреждениях Банка России, утверждаемым совместно Банком России и Министерством обороны Российской Федерации.

Полевые учреждения Банка России предназначены для банковского обслуживания воинских частей, учреждений и организаций Министерства обороны Российской Федерации, иных государственных органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность Российской Федерации, а также физических лиц, проживающих на территориях объектов, обслуживаемых полевыми учреждениями Банка России, в тех случаях, когда создание и функционирование территориальных учреждений Банка России невозможны.

5. Органы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, возможность создания которых предусмотрена главой V Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", на период действия чрезвычайного положения могут наделяться функциями распоряжения в установленном порядке бюджетными ассигнованиями, направляемыми на восстановление объектов жизнеобеспечения, социальной сферы, жилого фонда, расположенных на указанной территории.

Данное положение, видимо, является излишним. Согласно части второй статьи 24 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" при введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания временного специального органа управления этой территорией, ему могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Часть третья статьи 25 указанного Федерального конституционного закона предусматривает, что при введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления этой территорией, осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на вышеуказанный федеральный орган (смотри комментарий к статьям 24 и 25).

Следовательно, органы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, будут выполнять функции распоряжения в установленном порядке всеми бюджетными ассигнованиями на этой территории, а не только направляемыми на восстановление объектов жизнеобеспечения, социальной сферы и жилого фонда.

6. В Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" о финансировании работ по устранению причин и последствий обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, было сказано достаточно лаконично: "порядок финансировании работ, необходимых для ликвидации причин и последствий обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, определяется Советом Министров РСФСР".

Однако практически во всех указах Президента Российской Федерации (РСФСР) о введении чрезвычайного положения отражались вопросы финансирования.

В Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике"*(286) имелось поручение Совету Министров РСФСР определить порядок финансирования мероприятий, предусмотренных режимом чрезвычайного положения.

В Указах Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327*(287), от 27 марта 1993 года N 407*(288), от 29 мая 1993 года N 788*(289) о введении чрезвычайного положения в Северной Осетии и Ингушетии Совету Министров - Правительству Российской Федерации поручалось обеспечить необходимые мероприятия, включая их финансирование, а также оказание гуманитарной помощи населению.

Указами Президента Российской Федерации от 27 июля 1993 года N 1149*(290), от 29 сентября 1993 года N 1506, от 30 ноября 1993 года N 2054 Совету Министров - Правительству Российской Федерации поручалось обеспечить осуществление мероприятий, связанных с введением режима чрезвычайного положения, включая их финансирование, а также своевременное и в полном объеме финансирование мероприятий по комплексному решению проблемы беженцев и вынужденных переселенцев.

В Указах Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231, от 4 апреля 1994 года N 657*(291) и других Правительству Российской Федерации поручалось не только обеспечить осуществление мероприятий, связанных с режимом чрезвычайного положения, включая их финансирование, а также своевременное и в полном объеме финансирование мероприятий по комплексному решению проблемы беженцев и вынужденных переселенцев, но и оказывать через Временную администрацию финансово-экономическую помощь Республике Северная Осетия и Ингушской Республике в соответствии с федеральными программами, поставив оказание указанной помощи в зависимость от конструктивности переговорного процесса между этими республиками и реализации ими мер по разрешению конфликта.

В Указах Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145*(292), от 31 января 1995 года N 87*(293) и от 4 февраля 1995 года N 93*(294) к вышеуказанным мерам по финансированию мероприятий, связанных с режимом чрезвычайного положения, был добавлен запрет на финансирование мероприятий по комплексному решению проблемы вынужденных переселенцев, минуя главу Временной администрации.

7. Часть вторая комментируемой статьи определяет, что финансирование работ по устранению причин и последствий обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, осуществляется за счет средств федерального бюджета. Поэтому ежегодно Правительством Российской Федерации предлагается, а Федеральным Собранием Российской Федерации утверждается при принятии федерального бюджета на очередной финансовый год выделение определенных денежных средств на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций.

Например, приложением 5 к Федеральному закону от 30 декабря 2001 года N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год"*(295) законодателем предусмотрено распределение расходов из федерального бюджета на 2002 год по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, в том числе по разделу "Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий" в сумме 8670685 тыс. рублей (на 2001 год выделялось 6311162,5 тыс. рублей).

В ведомственной структуре расходов федерального бюджета на 2002 год (приложение 6 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2002 год") предусмотрено:

по разделу "Министерство финансов Российской Федерации" на программы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций 6239199,5 тыс. рублей (на 2001 год выделялось 5684632,5 тыс. рублей), резервный фонд Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий - 2800000 тыс. рублей (в 2001 году резервный фонд был таким же);

по разделу "Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" в рамках Федеральной целевой программы "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года" - 55000 тыс. рублей, на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий - 3964438,6 тыс. рублей (на 2001 год выделялось 2627925,5 тыс. рублей); целевой финансовый резерв для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций - 100000 тыс. рублей (на 2001 год выделялось 50000 тыс. рублей);

по разделу "Фонд социального страхования Российской Федерации" на программы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций - 715300 тыс. рублей (в 2001 году такой раздел не выделялся).

Приложением 19 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2002 год" предусмотрено распределение ассигнований из федерального бюджета на 2002 год по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, в том числе:

в разделе "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" в рамках Федеральной целевой программы "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года" - 30000 тыс. рублей;

в разделе "Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий" на предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий - 3942038,6 тыс. рублей; целевой финансовый резерв для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций - 100000 тыс. рублей; в рамках Федеральной целевой программы "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года" - 30000 тыс. рублей (в 2001 году подобного раздела не было);

в разделе "Социальная политика" на программы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций - 6954499,5 тыс. рублей (в 2001 году - 5684632,5 тыс. рублей);

в разделе "Прочие расходы" предусмотрен резервный фонд Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий в размере 2800000 тыс. рублей (в 2001 году резервный фонд был таким же).

Приложением 28 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2002 год" утвержден Перечень федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию за счет средств федерального бюджета на 2002 год, в котором предусмотрена Федеральная целевая программа "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года" в размере 275000 тыс. рублей (в 2001 году на указанную Программу выделялось 35000 тыс. рублей).