Глава I. Общие положения

Статья 1. Чрезвычайное положение

1. Важным условием формирования правового государства является совершенствование и развитие законодательства, направленного на обеспечение прав человека. Реализация гражданами принадлежащих им прав возможна в полной мере только при наличии соответствующего законодательства и действующих гарантий его реализации.

Конституция Российской Федерации гарантирует защиту прав и свобод человека и гражданина. Так, согласно статье 2 Конституции Российской Федерации "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Этим же вопросам посвящена и часть 1 статьи 17 Конституции Российской Федерации: "В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права...", а согласно части 1 статьи 45 Конституции Российской Федерации "государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется".

Вместе с тем, в соответствии с частью 3 статьи 17 Конституции России осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Это обычная мировая практика. Более того, Всеобщая декларация прав человека*(10), Международный пакт о гражданских и политических правах*(11), Конвенция о защите прав человека и основных свобод*(12), а также конституции и законы многих стран устанавливают, что в отдельных исключительных случаях права и свободы граждан могут частично ограничиваться. Эта норма есть и в Конституции Российской Федерации, часть 3 статьи 55 которой предусматривает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

При этом ограничение прав может быть непосредственно связано как с обеспечением безопасности государства (пограничная полоса, военные городки, территория, где введено чрезвычайное или военное положение), так и с защитой здоровья, прав и законных интересов других лиц (экологическое бедствие, опасность распространения инфекционных и иных заболеваний и отравления людей), если это отвечает конституционным требованиям.

Одной из форм такого ограничения прав и свобод граждан является институт чрезвычайного положения.

Термин "чрезвычайное" - согласно С. Ожегову*(13) - означает "исключительное". Соответственно, чрезвычайное положение - это положение чрезвычайной, неизбежной опасности, представляющее угрозу существования нации и государства. Причем это положение может быть вызвано различными причинами, но последствия его таковы, что для поддержания общественного порядка или для сведения к минимуму кризисной ситуации и ее последствий необходимо применение чрезвычайных мер. Эти чрезвычайные (или исключительные) меры должны соответствовать степени опасности сложившейся ситуации и не превышать необходимых, адекватных предполагаемой степени опасности, пределов.

2. Государственно-правовой (конституционный) институт чрезвычайного положения представляет собой систему согласованных правовых норм, определяющих:

а) основания для введения чрезвычайного положения;

б) государственный орган, уполномоченный вводить чрезвычайное положение;

в) порядок введения чрезвычайного положения;

г) временные и пространственные границы действия чрезвычайного положения;

д) особый правовой режим деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, допускающий ограничения прав и свобод граждан, организаций, их должностных лиц, общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей;

е) в федеративных государствах - временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации;

ж) регулирующих иные изменения в системе общественных отношений в период чрезвычайного положения.

3. Основными признаками института чрезвычайного положения являются концентрация власти и ограничение основных прав и свобод человека.

Анализ законодательства о чрезвычайном положении и чрезвычайных ситуациях позволяет выделить ряд положений, которые составляют социально-правовой аспект института чрезвычайного положения:

а) чрезвычайное положение по своему содержанию объективно является одной из разновидностей чрезвычайной ситуации и представляет реальную угрозу безопасности населения, его благополучию и социальному спокойствию; при этом именно содержание угрозы, условия, при которых она может реализоваться либо уже реализуется, а не простое усмотрение власти определяет необходимость и содержание принимаемых мер;

б) чрезвычайное положение по своей форме - это особый правовой режим, осуществляемый в определенных пределах. Эти пределы должны основываться на конституционных нормах государства и его международных обязательствах и устанавливаться в каждом отдельном случае в определенных законом рамках с учетом особенностей регулируемой ситуации, действительных интересов государства, общества, населения территории, отдельных граждан. Тем самым особый правовой режим чрезвычайного положения включает в себя общие и особенные предписания. Он может и должен быть установлен с учетом и во исполнение принципов законности и целесообразности, причем в равной мере;

в) правовой режим чрезвычайного положения по своей природе противоречив, поскольку направлен на достижение или восстановление нормальных, обычных условий жизнедеятельности в определенных границах и одновременно связан с принятием экстраординарных мер, ограничивающих права и свободы граждан и меняющих содержание социального управления. В связи с этим правовое регулирование чрезвычайного положения охватывает сложный комплекс регулирующих и охранительных мер, требует высоких затрат как в материальном, так и в социально-психологическом аспектах.

4. Субъектами правовых отношений в условиях чрезвычайного положения являются различные органы власти, организации, отдельные граждане, образующие население территории, на которой введено чрезвычайное положение. Причем речь здесь идет как о гражданах Российской Федерации, так и об иностранных гражданах, а также о лицах без гражданства.

5. Понятие "чрезвычайное положение" следует разграничивать с понятием "военное положение", как другой формы особого правового режима, также закрепленного в Конституции Российской Федерации.

В законодательстве Российской Федерации впервые нормативно установленное определение военного положения было дано в пункте 1 статьи 19 Федерального закона от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне"*(14), как особого правового режима деятельности органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, предусматривающего ограничения прав и свобод, вводимого на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 1 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 года N 1-ФКЗ "О военном положении"*(15) под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.

Анализируя положения части 2 статьи 87 Конституции Российской Федерации и соответствующих статей Федерального конституционного закона "О военном положении" и Федерального закона "Об обороне", следует отметить, что иных оснований для введения на территории России военного положения, кроме агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, федеральным законодательством предусмотрено быть не может. Изложенные условия введения военного положения имеют исчерпывающий характер и расширительному толкованию не подлежат.

В возможности объявления военного положения только по причинам внешней опасности заключается принципиальное отличие оснований для его введения от оснований применения также предусмотренного Конституцией Российской Федерации другого исключительного правового режима - чрезвычайного положения.

6. Согласно части первой статьи 1 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и этим Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные указанным Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Чрезвычайное положение является временной мерой и может вводиться в исключительных случаях, связанных с обстоятельствами внутреннего для государства характера - для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации.

Указание на временный характер чрезвычайного положения и возможность его введения в исключительных случаях закреплено в части 1 статьи 56 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой "в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционном законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия".

Статья 2. Цели введения чрезвычайного положения

1. Комментируемая статья основывается на положениях части 1 статьи 56 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает возможность установления отдельных ограничений прав и свобод в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя.

Основы конституционного строя, закрепленные в главе 1 Конституции Российской Федерации, определяют форму, сущность и принципы функционирования государства.

В проекте Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" предполагалось, что целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, интересов общества и государства, восстановление законности и правопорядка, нормализации обстановки на соответствующей территории.

Положение о целях введения чрезвычайного положения является по своей сути концептуальным и фактически предопределяет принципы введения этого особого правового режима, прежде всего те, которые касаются оснований и условий введения чрезвычайного положения. Но в предлагаемой редакции она выходила за рамки положений, изложенных в части 1 статьи 56 Конституции Российской Федерации, в которых речь идет об обеспечении безопасности граждан и защиты конституционного строя.

Кроме того, в законопроекте цели введения чрезвычайного положения были сформулированы весьма неопределенно и двусмысленно, что могло привести к слишком широкому толкованию в случае применения этой нормы. Особенно это относилось к таким целям, как "восстановление законности и правопорядка" и "нормализации обстановки на соответствующей территории".

2. Цели введения чрезвычайного положения, изложенные в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении", существенно отличаются от целей, которые были указаны в Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" - "скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи".

Поэтому законодателем в статье 2 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" установлено, что целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации, что соответствует положениям Конституции Российской Федерации.

3. Настоящая статья Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" коррелируется со статьей 3 этого Федерального конституционного закона, определяющей обстоятельства введения чрезвычайного положения.

4. В указах Президента Российской Федерации (РСФСР) о введении чрезвычайного положения о целях его введения практически не говорилось, за исключением лишь одного.

Указ Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178 "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике"*(16) был издан "в целях пресечения массовых беспорядков, сопровождавшихся насилием, прекращения деятельности незаконных вооруженных формирований, в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя республики".