Глава IV. Силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения

Статья 16. Силы и средства для обеспечения режима чрезвычайного положения

1. Комментируемая статья говорит о "штатных" силах и средствах, обеспечивающих режим чрезвычайного положения.

Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел и внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, а также силы и средства Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

2. В Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" было предусмотрено, что:

для обеспечения общественного порядка, охраны жизни, здоровья, безопасности, прав, свобод и законных интересов граждан использовались силы и средства органов внутренних дел территории, на которой объявлялось чрезвычайное положение;

по предложению министра внутренних дел РСФСР или председателя КГБ РСФСР Президент РСФСР обеспечивал привлечение дополнительных сил и средств органов МВД и КГБ.

Нормами Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" в основном и руководствовались в практике привлечения сил и средств для обеспечения режима чрезвычайного положения.

При введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике в Указе Президента РСФСР от 7 ноября 1991 года N 178*(169) было поручение министру внутренних дел РСФСР и председателю КГБ РСФСР представить предложения о привлечении дополнительных сил и средств органов МВД и КГБ в зону чрезвычайного положения.

При введении чрезвычайного положения на территории Северной Осетии и Ингушетии в Указах Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327*(170), от 27 марта 1993 года N 407*(171) давались поручения Министерству внутренних дел Российской Федерации, Министерству безопасности Российской Федерации и приданным силам Министерства обороны Российской Федерации (о возможности и необходимости привлечения сил Министерства обороны Российской Федерации для обеспечения режима чрезвычайного положения смотри комментарий к статье 17) принять меры по разъединению противоборствующих сторон, защите безопасности граждан и обеспечению неукоснительного соблюдения режима чрезвычайного положения.

Временная администрация осуществляла общее руководство приданными Временной администрации Объединенными силами Министерства обороны Российской Федерации, Министерства безопасности Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации;

глава Временной администрации осуществлял взаимодействие с органами и формированиями Министерства внутренних дел Российской Федерации и Министерства безопасности Российской Федерации, дислоцированными на территориях Кабардино-Балкарской Республики, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Адыгея, Республики Дагестан, Краснодарского края, Ставропольского края и Ростовской области, по вопросам, связанным с обеспечением режима чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики;

командиры (начальники) воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации, дислоцированных на территории Северо-Осетинской ССР, Ингушской Республики, Кабардино-Балкарской Республики, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Адыгея, Республики Дагестан, Краснодарского края, Ставропольского края и Ростовской области, должны были выполнять все приказы и распоряжения главы Временной администрации, касающиеся поддержания режима чрезвычайного положения.

При введении чрезвычайного положения с 31 мая до 31 июля 1993 года на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики Указом Президента Российской Федерации от 29 мая 1993 года N 788*(173) поручалось:

Министерству внутренних дел Российской Федерации, Министерству безопасности Российской Федерации и приданным Временной администрации силам Министерства обороны Российской Федерации принять меры по недопущению вооруженного столкновения противоборствующих сторон, защите безопасности граждан и обеспечению неукоснительного соблюдения режима чрезвычайного положения;

для обеспечения режима чрезвычайного положения МВД России увеличить группировку внутренних войск до 5 тыс. человек, а Минобороны России - сохранить ранее образованную для поддержания режима чрезвычайного положения группировку войск;

Министерству безопасности Российской Федерации и ГТК России усилить контроль в пунктах пропуска, определяемых главой Временной администрации, за перемещением через границу лиц, транспортных средств и грузов с целью пресечения попыток провоза оружия, боеприпасов и других средств террора и диверсий, вывоза лицензированных товаров, а также предотвращения проникновения вооруженных группировок.

Однако Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 1993 года N 788 был выполнен не в полном объеме МВД России и Минобороны России в части усиления группировки войск для поддержания режима чрезвычайного положения.

При введении чрезвычайного положения с 31 июля до 30 сентября 1993 года на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики в Указе Президента Российской Федерации от 27 июля 1993 года N 1149*(174) предписывалось:

для обеспечения режима чрезвычайного положения МВД России поддерживать группировку внутренних войск на уровне 5 тыс. человек, а Минобороны России - усилить ранее образованную группировку войск за счет увеличения количества вертолетов армейской авиации.

Вводя чрезвычайное положение с 30 сентября до 30 ноября 1993 года на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики, Указ Президента Российской Федерации от 29 сентября 1993 года N 1506 предписывал:

МВД России, Минбезопасности России и приданным Временной администрации силам Минобороны России принять меры по недопущению вооруженного столкновения противоборствующих сторон, защите и безопасности граждан и обеспечению неукоснительного соблюдения режима чрезвычайного положения;

для обеспечения режима чрезвычайного положения Минобороны России принять меры по сохранению имеющейся группировки войск в зоне осетино-ингушского конфликта и доукомплектованию ее личным составом до штатов мирного времени.

Главе Временной администрации, введенной в качестве особой формы управления, были подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации силы Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства безопасности Российской Федерации.

При продлении чрезвычайного положения до 31 января 1994 года на территориях Моздокского района, части территорий Правобережного района, Пригородного района и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики в Указе Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054 предписывалось:

для обеспечения режима чрезвычайного положения Минобороны России, МВД России было поручено принять меры по сохранению имеющейся группировки войск в зоне осетино-ингушского конфликта и доукомплектованию ее личным составом до штатов мирного времени.

Также было сохранено подчинение в оперативном отношении главе Временной администрации приданных Временной администрации сил Минобороны России, МВД России и Минбезопасности России.

Указом Президента Российской Федерации от 14 января 1994 года N 143 действие режима чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики приостанавливалось с 16 до 17 января 1994 года. Объединенным силам, приданным Временной администрации на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики, на этот период поручалось принять меры по защите и безопасности граждан и обеспечению соблюдения правопорядка в общественных местах.

В Указе Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231 о продлении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики до 31 марта 1994 года:

главе Временной администрации были подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации силы Минобороны России, МВД России, Федеральной службы контрразведки Российской Федерации и ФПС - Главного командования Пограничных войск Российской Федерации;

МВД России, ФСК России и приданным Временной администрации силам Минобороны России предписывалось принять меры по недопущению вооруженного столкновения противоборствующих сторон, защите и безопасности граждан и обеспечению неукоснительного соблюдения режима чрезвычайного положения;

Минобороны России, МВД России, МИДу России, Генеральному прокурору Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации предлагалось осуществить меры, предусмотренные пунктами 10-13 Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года N 2054.

В Указе Президента Российской Федерации от 4 апреля 1994 года N 657*(175) о введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики с 31 марта до 31 мая 1994 года:

имелись такие же поручения МВД России, ФСК России и приданным Временной администрации силам Минобороны России как и в Указе Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231;

главе Временной администрации были также подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации силы Минобороны России, МВД России, ФСК России, ФПС - Главного командования Пограничных войск Российской Федерации и Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации.

В Указе Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 года N 1112*(176) о введении чрезвычайного положения на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 31 мая до 31 июля 1994 года:

имелись аналогичные поручения МВД России, ФСК России и приданным Временной администрации силам Минобороны России как и в Указах Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231 и от 4 апреля 1994 года N 657;

кроме того, МВД России, Минобороны России и Генеральной прокуратуре Российской Федерации поручалось обеспечить выполнения пункта 4 рабочего плана конкретных действий, утвержденного Президентом Российской Федерации 30 декабря 1993 года;

главе Временной администрации были вновь подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации объединенные силы Минобороны России, МВД России, ФСК России, ФАПСИ и ГТК России.

В Указе Президента Российской Федерации от 25 июля 1994 года N 1541*(177) о введении чрезвычайного положения на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 31 июля до 30 сентября 1994 года:

МВД России, Минобороны России и Генеральной прокуратуре Российской Федерации поручалось обеспечить завершение выполнения пункта 4 рабочего плана конкретных действий, утвержденного Президентом Российской Федерации 30 декабря 1993 года;

главе Временной администрации были также подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации объединенные силы Минобороны России, МВД России, ФСК России, ФАПСИ и ГТК России.

В Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1970*(178) о введении чрезвычайного положения на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 3 октября до 2 декабря 1994 года:

имелись такие же поручения МВД России, ФСК России и приданным Временной администрации силам Минобороны России как и в Указах Президента Российской Федерации от 31 января 1994 года N 231, от 4 апреля 1994 года N 657, от 30 мая 1994 года N 1112 и от 25 июля 1994 года N 1541;

МВД России, Минобороны России и Генеральной прокуратуре Российской Федерации поручалось представить доклад о выполнении пункта 4 рабочего плана конкретных действий, утвержденного Президентом Российской Федерации 30 декабря 1993 года;

также главе Временной администрации были подчинены в оперативном отношении приданные Временной администрации объединенные силы Минобороны России, МВД России, ФСК России, ФАПСИ и ГТК России.

В Указе Президента Российской Федерации от 2 декабря 1994 года N 2145*(179) о введении чрезвычайного положения на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 3 декабря 1994 года до 31 января 1995 года:

имелись аналогичные (как и в Указе от 3 октября 1994 года N 1970) поручения МВД России, ФСК России, Минобороны России и Генеральной прокуратуре Российской;

В Указе Президента Российской Федерации от 31 января 1995 года N 87*(180) о введении чрезвычайного положения на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 31 января до 31 марта 1995 года (фактически чрезвычайное положение действовало с 31 января до 4 февраля 1995 года):

МВД России, ФСК России и приданным Временной администрации силам Минобороны России предписывалось принять меры по недопущению вооруженного столкновения противостоящих сторон, защите, а также обеспечению безопасности граждан и неукоснительного соблюдения режима чрезвычайного положения;

МВД России, Минобороны России, ФСК России и Генеральной прокуратуре Российской Федерации поручалось принять меры по разоружению незаконных вооруженных формирований и изъятию незаконно хранящегося оружия у населения;

В Указе Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 года N 93*(181) о введении чрезвычайного положения на части территорий Моздокского, Правобережного и Пригородного районов и города Владикавказа Республики Северная Осетия и Малгобекского, Назрановского, Сунженского и Джейрахского районов Ингушской Республики с 5 февраля до 5 апреля 1995 года (фактически чрезвычайное положение действовало с 5 до 7 февраля 1995 года):

имелись аналогичные (как и в Указе от 31 января 1995 года N 87) поручения МВД России, ФСК России, Минобороны России и Генеральной прокуратуре Российской Федерации;

3. При введении чрезвычайного положения с 3 до 10 октября 1993 года в городе Москве в Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 года N 1575*(182) было поручение Совету Министров - Правительству Российской Федерации, Министерству внутренних дел Российской Федерации, Министерству безопасности Российской Федерации, Министерству обороны Российской Федерации, правительству Москвы принять все меры, необходимые для обеспечения режима чрезвычайного положения и скорейшей нормализации обстановки, восстановления правопорядка и ликвидации угрозы безопасности граждан.

В Указе Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1578 "О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве"*(183) было предусмотрено:

в соответствии со статьей 18 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" создание объединенного оперативного штаба по руководству воинскими формированиями и другими силами, предназначенными для обеспечения режима чрезвычайного положения в городе Москве;

Министерству обороны и Министерству внутренних дел Российской Федерации по согласованию с комендантом района чрезвычайного положения в городе Москве (назначен Указом Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1577) поручалось выделить необходимые силы и средства для обеспечения режима чрезвычайного положения, подчинив их в оперативном отношении на период чрезвычайного положения коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве.

4. Комментируемую статью, в которой говорится о силах и средствах, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, необходимо сопоставить со статьей 30 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", определяющую порядок и условия применения физической силы и специальных средств.

Порядок и условия применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники изложены в ряде федеральных законов и иных нормативных правовых актов:

Законе РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции"*(184);

Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О безопасности"*(185);

Законе Российской Федерации от 1 апреля 1993 года "О Государственной границе Российской Федерации"*(186);

Федеральном законе от 15 июля 1995 года N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений"*(187);

Федеральном законе от 3 апреля 1995 года N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности"*(188);

Федеральном законе от 13 декабря 1996 года N 150-ФЗ "Об оружии"*(189);

Федеральном законе от 6 февраля 1997 года N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"*(190);

Федеральном законе от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне"*(191);

Федеральном законе от 25 июля 1998 года N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом"*(192);

Федеральном законе от 17 июля 1999 года N 177-ФЗ "О применении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О милиции"*(193);

Указе Президента Российской Федерации от 14 декабря 1993 года N 2140 "Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации"*(194).

В соответствии со статьей 30 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" установленные вышеуказанными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации порядок и условия применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники изменению в условиях чрезвычайного положения не подлежат.

Подробнее о силах и средствах органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силах и средствах органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, смотри комментарий к статье 30.

Статья 17. Привлечение дополнительных сил и средств для обеспечения режима чрезвычайного положения

(в редакции Федерального конституционного закона от 30 июня 2003 года N 2-ФКЗ "О внесении изменений в федеральные конституционные законы "О Государственном флаге Российской Федерации" и "О чрезвычайном положении"*(195)).

1. Комментируемая статья устанавливает возможность привлечения дополнительных сил и средств для обеспечения режима чрезвычайного положения.

Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы:

привлекаются в исключительных случаях для обеспечения режима чрезвычайного положения на основании указа Президента Российской Федерации;

выполняют строго определенные задачи совместно с сотрудниками органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности и военнослужащими внутренних войск.

2. Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" предусматривал, что для обеспечения общественного порядка, охраны жизни, здоровья, безопасности, прав, свобод и законных интересов граждан использовались силы и средства органов внутренних дел территории, на которой объявлено чрезвычайное положение. По предложению министра внутренних дел РСФСР или председателя КГБ РСФСР Президент РСФСР обеспечивал привлечение дополнительных сил и средств органов МВД и КГБ. И только в исключительных случаях при введении чрезвычайного положения по основаниям природного и техногенного характера Президент РСФСР по поручению Верховного Совета РСФСР мог принимать меры по привлечению Вооруженных Сил, находившихся в подчинении органов Союза ССР.

Следовательно, Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" допускал привлечение Вооруженных Сил лишь в случае введения чрезвычайного положения в условиях стихийного бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупной аварии, ставящих под угрозу жизнь и здоровье населения и требующих проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ.

Законодатель в 1991 году считал, что привлекать Вооруженные Силы по таким основаниям введения чрезвычайного положения как попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов, было недопустимо. Кстати, Закон СССР от 3 апреля 1990 года "О правовом режиме чрезвычайного положения"*(196) предусматривал:

не только возможность привлечения Вооруженных Сил ("в исключительных случаях по решению Верховного Совета СССР или Президента СССР для ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств, охраны общественного порядка и обеспечения безопасности граждан наряду с внутренними войсками Министерства внутренних дел СССР могут привлекаться воинские части Вооруженных Сил СССР и Комитета государственной безопасности СССР") (статья 11);

но и возможность призыва военнообязанных ("при объявлении чрезвычайного положения Министром обороны СССР в соответствии с решением Совета Министров СССР могут призываться на срок до двух месяцев военнообязанные - специалисты, необходимые для ликвидации последствий стихийных бедствий, крупных аварий или катастроф, эпидемий, эпизоотий") (статья 13).

3. Вопросы привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований к ликвидации чрезвычайных ситуаций изложены в Федеральном законе от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*(197).

Согласно статье 7 этого Федерального закона ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности вышеуказанных сил и средств в установленном законодательством Российской Федерации порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера":

Президент Российской Федерации принимает решение о привлечении при необходимости к ликвидации чрезвычайных ситуаций Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований (статья 8);

Правительство Российской Федерации определяет порядок привлечения Войск гражданской обороны Российской Федерации к ликвидации чрезвычайных ситуаций (статья 10);

для ликвидации чрезвычайных ситуаций могут привлекаться специально подготовленные силы и средства Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований. Порядок их привлечения определяется Президентом Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 16);

при ликвидации чрезвычайных ситуаций силы и средства органов внутренних дел России и органов внутренних дел субъектов Российской Федерации применяются в соответствии с задачами, возложенными на органы внутренних дел законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 17).

4. Возникает вопрос о правомерности привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации для обеспечения режима чрезвычайного положения. Действительно, согласно пункту 2 статьи 10 Федерального закона от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне"*(198) Вооруженные Силы Российской Федерации предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Однако пункт 3 этой статьи и подпункт 6 пункта 2 статьи 4 указанного Федерального закона дают возможность Президенту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами привлекать Вооруженные Силы Российской Федерации к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению.

Указ Президента Российской Федерации о привлечении Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению утверждает Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (подпункт 3 пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об обороне").

Современная практика знает примеры из практики привлечения Вооруженных Сил к обеспечению режима чрезвычайного положения на территории Российской Федерации (смотри комментарий к статье 16).

Так, в Указе Президента Российской Федерации от 2 ноября 1992 года N 1327 "О ведении чрезвычайного положения на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики"*(199) давались поручения не только Министерству внутренних дел Российской Федерации, Министерству безопасности Российской Федерации но и приданным силам Министерства обороны Российской Федерации принять меры по разъединению противоборствующих сторон, защите безопасности граждан и обеспечению неукоснительного соблюдения режима чрезвычайного положения.

Однако в данном Указе Президента Российской Федерации имеется ссылка не только на Закон РСФСР "О чрезвычайном положении", но и на Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О безопасности"*(200), статья 12 которого гласит, что Вооруженные Силы включаются в силы обеспечения безопасности.

Следовательно, привлечение приданных сил Министерства обороны Российской Федерации, Федеральной пограничной службы - Главного командования Пограничных войск Российской Федерации и Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации к выполнению задач при введении чрезвычайного положения в Северной Осетии и Ингушетии в период 1992 - 1995 годов можно признать правомерным.

Привлечение вооруженных сил в условиях чрезвычайного положения часто не только оправданно, но и просто необходимо. Особенно во время крупных катастроф, стихийных бедствий и т.п., когда для скорейшего исправления ситуации и оказания помощи при большом количестве пострадавших необходимо привлечение дополнительного количества подготовленных и дисциплинированных людей, оснащенных соответствующей техникой и способных оказать помощь в любой, даже самой сложной ситуации. Подобная практика использования вооруженных сил в условиях чрезвычайного положения применяется во многих странах мира.

Кроме того, Вооруженные Силы Российской Федерации использовались при введении чрезвычайного положения в Северной Осетии и Ингушетии в 1992 - 1995 годах, а также при проведении контртеррористической операции в Чеченской Республике на основании Закона Российской Федерации "О безопасности" и Федерального закона от 25 июля 1998 года N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом"*(201).

5. В связи со сказанным выше представляет интерес зарубежное законодательство.

Статья 35 Основного закона Федеративной Республики Германии*(202) предусматривает, что "в целях сохранения или восстановления общественной безопасности или порядка земля в особо важных случаях может требовать направления сил и подразделений Федеральной пограничной охраны для оказания помощи полиции, если полиция без этой помощи не может выполнить свои задачи или это повлечет для нее существенные трудности. Для оказания помощи в случае стихийного бедствия или особо тяжкой катастрофы земля может потребовать направления полицейских сил других земель, подразделений и служб других административных органов, а также подразделений Федеральной пограничной охраны и вооруженных сил. Если стихийное бедствие или катастрофа угрожают территории более чем одной земли, Федеральное правительство может в той мере, в какой это необходимо для эффективного их преодоления, давать правительствам земель указания о предоставлении полицейских сил в распоряжение других земель, а также применять формирования Федеральной пограничной охраны и вооруженных сил для поддержки сил полиции".

В статье 87а Основного закона ФРГ говорится о возможности использовать вооруженные силы в режиме чрезвычайного положения: "для предотвращения опасности, угрожающей существованию либо основам свободного демократического строя Федерации или одной из земель, Федеральное правительство может, если имеют место предпосылки, предусмотренные абзац 2 статьи 91, и полицейских сил и Федеральной пограничной охраны недостаточно, использовать вооруженные силы для поддержки полиции и Федеральной пограничной охраны при защите гражданских объектов и для борьбы с организованными и вооруженными боевым оружием повстанцами. Действия вооруженных сил должны быть приостановлены, если того потребует Бундестаг или Бундесрат".

А статья 91 Основного закона ФРГ предусматривает возможность привлечения полицейских сил других земель в режиме чрезвычайного положения: "для отражения опасности, угрожающей существованию или основам свободного демократического строя Федерации или земли, земля может потребовать привлечения полицейских сил других земель, а также сил и оборудования других ведомств и Федеральной пограничной охраны. Если земля, которой угрожает опасность, сама не готова или не в состоянии бороться с этой опасностью, то Федеральное правительство может подчинить своим указаниям полицию этой земли и полицейские силы других земель, а также использовать подразделения Федеральной пограничной охраны. Распоряжение подлежит отмене по ликвидации опасности, а также в любой момент по требованию Бундесрата. Если опасность угрожает территории более чем одной земли, Федеральное правительство может, если это необходимо для эффективного противодействия, давать указания правительствам земель; предложения 1 и 2 при этом не затрагиваются".

6. Изучив зарубежный опыт привлечения вооруженных сил для обеспечения режима чрезвычайного положения, а также практику использования подразделений Министерства обороны Российской Федерации, Федеральной пограничной службы - Главного командования Пограничных войск Российской Федерации и Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации при реальном введении чрезвычайного положения в новейшей истории России, законодатель при принятии Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" установил, что:

в исключительных случаях на основании указа Президента Российской Федерации в дополнение к силам и средствам, указанным в статье 16 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" (органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий), для обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы. Пограничные органы и пограничные войска, осуществляющие защиту и охрану Государственной границы Российской Федерации, привлекаются для обеспечения режима чрезвычайного положения только в целях охраны Государственной границы Российской Федерации.

7. Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы привлекаются для выполнения следующих задач:

поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;

охрана объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, и объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей природной среды;

разъединение противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники;

участие в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований;

участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций и спасении жизни людей в составе сил Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (смотри постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года N 794 "О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций"*(203));

эти задачи военнослужащие Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов выполняют совместно с сотрудниками органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности и военнослужащими внутренних войск.

8. На военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов распространяются положения федерального законодательства о внутренних войсках в части, касающейся условий, порядка и пределов применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники, гарантий личной безопасности военнослужащих и членов их семей, гарантий их правовой и социальной защиты.

О каком законодательстве идет речь? Прежде всего это Федеральный закон от 6 февраля 1997 года N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"*(204).

Статья 25 указанного Федерального закона определяет условия и пределы применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники:

военнослужащие внутренних войск имеют право применять физическую силу, специальные средства, оружие, боевую и специальную технику в случаях и порядке, предусмотренном этим Федеральным законом;

военнослужащие внутренних войск обязаны проходить специальную подготовку, а также периодическую проверку на пригодность к действиям, связанным с применением физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники, и на умение оказывать доврачебную помощь пострадавшим;

при применении физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники военнослужащий внутренних войск обязан:

- предупредить о намерении применить их, предоставив при этом лицам, в отношении которых предполагается применить физическую силу, специальные средства, оружие, боевую и специальную технику, достаточно времени для выполнения своих требований, за исключением тех случаев, когда промедление в применении физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники создает непосредственную опасность жизни и здоровью граждан, военнослужащих или сотрудников органов внутренних дел, может повлечь иные тяжкие последствия или когда в создавшейся обстановке такое предупреждение является неуместным или невозможным;

- обеспечить оказание доврачебной помощи лицам, получившим телесные повреждения;

- доложить своему непосредственному командиру (начальнику) о каждом случае применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники;

соответствующие должностные лица внутренних войск обязаны незамедлительно уведомить прокурора о всех случаях ранения или смерти в результате применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники.

9. Статья 26 Федерального закона от 6 февраля 1997 года N 27-ФЗ определяет порядок применения физической силы: военнослужащие внутренних войск имеют право применять физическую силу, в том числе боевые приемы борьбы, для пресечения преступлений и административных правонарушений, задержания лиц, их совершивших, преодоления сопротивления законным требованиям военнослужащих внутренних войск, если иные способы пресечения преступлений и административных правонарушений не обеспечивают исполнения военнослужащими внутренних войск своих служебных обязанностей.

10. В статье 27 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" говорится о применении специальных средств. Военнослужащие внутренних войск имеют право применять специальные средства для:

отражения нападения на граждан, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел;

пресечения сопротивления, оказываемого военнослужащему внутренних войск при исполнении им своих служебных обязанностей;

задержания лиц, застигнутых при совершении преступлений, пытающихся скрыться или оказать сопротивление;

задержания лиц по основаниям, установленным законодательством Российской Федерации;

доставления задержанных лиц в милицию, конвоирования и охраны задержанных лиц, когда они своим поведением дают основание полагать, что могут совершить побег либо причинить вред окружающим или себе, или оказывают сопротивление военнослужащему внутренних войск;

отражения нападения на военные городки, воинские эшелоны (транспорты) и транспортные колонны, охраняемые внутренними войсками объекты;

освобождения заложников, захваченных зданий, помещений, сооружений, транспортных средств и участков местности;

пресечения массовых беспорядков и действий, нарушающих работу транспортных средств, средств связи, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, а также дезорганизующих работу исправительных учреждений;

остановки транспортных средств, водители которых не выполнили законные требования сотрудников милиции или военнослужащих внутренних войск остановиться.

В качестве специальных средств, используемых военнослужащими внутренних войск, могут применяться:

резиновые палки;

слезоточивый газ;

наручники; при отсутствии наручников военнослужащие внутренних войск вправе использовать подручные средства для связывания;

светозвуковые средства отвлекающего воздействия;

средства разрушения преград;

средства принудительной остановки транспорта;

служебные собаки.

Все виды специальных средств могут применяться также в случаях, предусмотренных частью первой статьи 28 указанного Федерального закона, в которой говорится о случаях, когда военнослужащие внутренних войск имеют право применять оружие.

Запрещается применять специальные средства в отношении женщин, с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности и малолетних, кроме случаев оказания указанными лицами вооруженного сопротивления, совершения нападения, угрожающего жизни и здоровью граждан.

В состоянии необходимой обороны или крайней необходимости военнослужащий внутренних войск при отсутствии специальных средств или оружия вправе использовать любые подручные средства.

11. В статье 28 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" говорится о применении оружия. Военнослужащие внутренних войск имеют право применять оружие для:

защиты граждан от нападения, угрожающего их жизни и здоровью;

отражения нападения на военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, угрожающего их жизни и здоровью, а также пресечения попытки завладеть их оружием и военной техникой;

освобождения заложников, захваченных охраняемых объектов, специальных грузов, сооружений на коммуникациях и военной техники;

задержания лиц, застигнутых при совершении тяжкого или особо тяжкого преступления против жизни и здоровья граждан либо собственности, пытающихся скрыться, а также оказывающих вооруженное сопротивление;

пресечение побега из-под стражи лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления, а также пресечения попыток насильственного освобождения вышеуказанных лиц;

остановки транспортного средства в условиях режима чрезвычайного положения путем повреждения транспортного средства, если водитель отказывается остановиться, несмотря на законные требования сотрудников милиции или военнослужащих внутренних войск;

отражения группового или вооруженного нападения (в том числе с использованием транспортных средств) на военные городки, воинские эшелоны (транспорты), транспортные колонны, охраняемые объекты, специальные грузы, сооружения на коммуникациях, жилые помещения граждан, помещения, занимаемые органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, общественными объединениями;

подавления сопротивления вооруженных лиц, отказывающихся выполнить законные требования военнослужащих внутренних войск о прекращении противоправных действий и сдаче имеющихся у этих лиц оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств и военной техники;

предупреждения граждан о намерении применить оружие, подачи сигнала тревоги и вызова помощи;

пресечения попыток лиц противоправным способом проникнуть на территории охраняемых объектов, постов и других мест несения боевой службы или покинуть их, когда пресечь эти попытки иными способами не представляется возможным.

Без предупреждения оружие применяется при отражении нападения с использованием оружия, боевой и специальной техники, транспортных средств, летательных аппаратов, морских или речных судов, при побеге из-под охраны с оружием либо на транспортных средствах, летательных аппаратах, морских или речных судах, а также при побеге в условиях ограниченной видимости, при побеге из транспортных средств, с морских или речных судов во время движения.

Запрещается применять оружие в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности, несовершеннолетних, когда их возраст очевиден или известен военнослужащему внутренних войск, кроме случаев оказания указанными лицами вооруженного сопротивления, совершения группового либо вооруженного нападения, угрожающего жизни и здоровью граждан, а также при значительном скоплении людей, когда от применения оружия могут пострадать посторонние лица.

12. В статье 29 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" определен порядок применения боевой и специальной техники.

Боевая и специальная техника, состоящая на вооружении внутренних войск, применяется для:

защиты граждан от нападения, угрожающего их жизни и здоровью, когда пресечь это действие иным способом не представляется возможным;

остановки транспортного средства в условиях режима чрезвычайного положения, если водитель отказывается остановиться, несмотря на законные требования сотрудников милиции или военнослужащих внутренних войск;

По указанию командира воинской части или его заместителя в отдельных случаях могут применяться водометы и бронемашины с обязательным уведомлением об этом прокурора в течение 24 часов с момента их применения.

13. Статья 24 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" устанавливает права военнослужащих внутренних войск при несении боевой службы:

пресекать преступления, административные правонарушения и действия, препятствующие исполнению военнослужащими внутренних войск служебных обязанностей, требовать от граждан соблюдения общественного порядка;

проверять у граждан документы, удостоверяющие их личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения;

составлять протоколы об административных правонарушениях и направлять их в орган или должностному лицу, которые уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях;

осуществлять административное задержание лиц, совершивших административное правонарушение, с передачей задержанных в милицию;

принимать необходимые меры по обеспечению сохранности следов преступления до прибытия представителей органов дознания;

задерживать и доставлять в милицию лиц, совершивших преступление или административное правонарушение или покушающихся на их совершение, либо в целях установления их личности;

задерживать на срок до трех часов и содержать в служебных помещениях внутренних войск до передачи в милицию лиц, посягавших на охраняемые внутренними войсками важные государственные объекты, специальные грузы, сооружения на коммуникациях, склады, военные базы, органы управления внутренними войсками, территории, на которых постоянно или временно размещаются соединения, воинские части (подразделения), военные образовательные учреждения профессионального образования и учреждения внутренних войск, а также их объекты, технику и иное имущество, производить личный досмотр указанных лиц, досмотр их транспортных средств и вещей, изъятие у указанных лиц документов и предметов, запрещенных для хранения и использования;

производить досмотр транспортных средств, плавучих средств (судов), нарушивших правила, установленные на охраняемых внутренними войсками объектах;

производить личный досмотр работников объектов использования атомной энергии (ядерных установок; организаций по обращению с ядерными материалами или радиоактивными веществами) и граждан, посещающих указанные объекты в ознакомительных целях, а также досмотр их вещей и транспортных средств, в том числе с применением специальных средств, на территориях объектов использования атомной энергии;

входить беспрепятственно в любое время суток на территории и в помещения охраняемых предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности (за исключением дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации) и осматривать их в целях пресечения преступлений или административных правонарушений, угрожающих общественному порядку и безопасности граждан, поиска и задержания лиц, противоправным способом проникших на охраняемые территории или покинувшие их;

производить по решению министра внутренних дел, начальника главного управления (управления) внутренних дел субъекта Российской Федерации, а в исключительных случаях по решению командира воинской части (подразделения) внутренних войск оцепление (блокирование) участков местности, отдельных строений и других объектов при преследовании лиц, противоправным способом проникших на охраняемые территории или покинувшие их; пресечении массовых беспорядков и групповых нарушений общественного порядка; ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и других чрезвычайных обстоятельств, осуществляя при необходимости досмотр транспортных средств и плавучих средств (судов);

носить гражданскую одежду, а также форму одежды и знаки отличия работников федеральных органов исполнительной власти, предприятий и учреждений в порядке, определяемом Уставом внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации.

14. При несении боевой службы по обеспечению режима чрезвычайного положения, вводимого Президентом Российской Федерации, при обстоятельствах и в порядке, которые предусмотрены федеральным конституционным законом, военнослужащим внутренних войск предоставляются следующие дополнительные права:

входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения, занимаемые предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности (за исключением дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации) и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление либо произошел несчастный случай. Обо всех случаях проникновения в жилище против воли проживающих в нем граждан командование воинской части внутренних войск уведомляет прокурора в течение 24 часов с момента проникновения;

временно запрещать или ограничивать движение транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, осуществлять их досмотр в целях защиты жизни, здоровья и имущества граждан;

использовать транспортные средства предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности (за исключением дипломатических, консульских и иных представительств иностранных государств в Российской Федерации, международных организаций, а также транспортных средств специального назначения), транспортные средства общественных объединений или граждан для проезда к месту чрезвычайной ситуации и других чрезвычайных обстоятельств, доставления в лечебные учреждения граждан, нуждающихся в срочной медицинской помощи, преследования лиц, совершивших преступления, и доставления их в милицию;

не допускать граждан в целях защиты их жизни, здоровья и имущества на отдельные участки местности и объекты; обязывать их остаться на указанных участках местности и объектах или покинуть их;

пользоваться беспрепятственно в служебных целях линиями, каналами и средствами связи, принадлежащими предприятиям, учреждениям и организациям независимо от форм собственности (за исключением дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации) и общественным объединениям;

получать безвозмездно от предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности информацию, необходимую для исполнения военнослужащими внутренних войск служебных обязанностей, за исключением случаев, когда законом установлен иной порядок получения соответствующей информации;

осуществлять при необходимости проверку у граждан документов, а в исключительных случаях при имеющихся данных о наличии у граждан оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств производить личный досмотр граждан, досмотр их вещей, жилых и иных помещений, транспортных средств;

задерживать граждан, нарушивших режим комендантского часа, до его окончания, а лиц, не имеющих при себе документов, удостоверяющих их личность, кроме того, до установления личности, но не более чем на срок, установленный соответствующим федеральным конституционным законом.

15. Необходимо напомнить, что согласно части первой статьи 31 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" граждане, нарушившие правила комендантского часа, задерживаются силами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, до окончания комендантского часа, а граждане, не имеющие при себе документов, удостоверяющих личность, - до выяснения их личности, но не более чем на трое суток по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя.

Однако данное положение противоречит части 2 статьи 22 Конституции Российской Федерации, согласно которой арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. Следовательно, в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" (часть первая статьи 31) остается внесудебный порядок ограничения свободы и личной неприкосновенности. Подробнее об этом смотри комментарий к статье 31.

16. Статья 30 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" говорит о гарантиях личной безопасности военнослужащих внутренних войск и членов их семей:

военнослужащий внутренних войск имеет право обнажить оружие и привести его в готовность, если считает, что в создавшейся обстановке могут возникнуть основания для его применения, предусмотренные статьей 28 указанного Федерального закона;

попытки задерживаемого лица приблизиться с обнаженным холодным или огнестрельным оружием либо предметами, с помощью которых может быть нанесено телесное повреждение, к военнослужащему внутренних войск, сократив при этом указанное военнослужащим расстояние, а также попытки указанного лица прикоснуться к оружию военнослужащего внутренних войск предоставляет последнему право применить оружие в соответствии с пунктом "б" части первой статьи 28 указанного Федерального закона, то есть как для отражения нападения на военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, угрожающего их жизни и здоровью, а также пресечения попытки завладеть их оружием и военной техникой;

в интересах личной безопасности военнослужащих внутренних войск и членов их семей не допускается распространение в публичном выступлении, средствах массовой информации сведений о местах дислокации или о передислокации соединений и воинских частей внутренних войск, а также обеспечивается конфиденциальность сведений о военнослужащих внутренних войск, принимавших участие в пресечении деятельности вооруженных преступников, незаконных вооруженных формирований и иных организованных преступных групп, а также сведений о членах их семей;

информация о служебно-боевой деятельности соединений, воинских частей (подразделений), военных образовательных учреждений высшего профессионального образования и учреждений внутренних войск может предоставляться только с разрешения командира соответствующего соединения, воинской части (подразделения), начальника военного образовательного учреждения высшего профессионального образования или учреждения внутренних войск в порядке, определяемом министром внутренних дел Российской Федерации.

17. Статья 37 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" определяет порядок выполнения соединениями и воинскими частями (подразделениями) внутренних войск возложенных на них задач:

порядок выполнения соединениями и воинскими частями (подразделениями) внутренних войск возложенных на них задач определяется Федеральным законом "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, Уставом внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации и нормативными правовыми актами Министерства внутренних дел Российской Федерации;

срок привлечения личного состава соединений и воинских частей (подразделений), внутренних войск к выполнению возложенных на них задач по обеспечению режима чрезвычайного положения не должен превышать три месяца. При этом:

- срок военной службы, засчитываемый в выслугу лет, дающую право на пенсию, военнослужащим внутренних войск, проходящим военную службу по контракту, исчисляется из расчета один месяц за три месяца;

- срок военной службы, засчитываемый в трудовой стаж для назначения пенсии, военнослужащим внутренних войск, проходящим военную службу по призыву, исчисляется из расчета один месяц за три месяца;

- при выполнении задач по обеспечению режима чрезвычайного положения военнослужащим внутренних войск выплачиваются надбавки и устанавливаются дополнительные денежные выплаты в порядке и размерах, устанавливаемых федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами, утверждаемыми министром внутренних дел Российской Федерации.

18. Статья 39 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" устанавливает обязательность исполнения законных требований военнослужащих внутренних войск:

законные требования военнослужащих внутренних войск при исполнении ими своих служебных обязанностей обязательны для исполнения гражданами и должностными лицами Российской Федерации;

неисполнение законных требований военнослужащих внутренних войск и действия, препятствующие исполнению ими своих служебных обязанностей, влекут ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Статья 40 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" говорит о необходимой обороне и крайней необходимости применительно к служебной деятельности военнослужащих внутренних войск - на служебную деятельность военнослужащих внутренних войск распространяются нормы о необходимой обороне и крайней необходимости, установленные законодательством Российской Федерации.

Статья 41 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" говорит о недопустимости вмешательства в служебную деятельность военнослужащих внутренних войск:

военнослужащие внутренних войск при несении боевой службы являются представителями власти и находятся под защитой государства в соответствии с законодательством Российской Федерации;

никто не вправе вмешиваться в служебную деятельность военнослужащих внутренних войск, кроме должностных лиц уполномоченных на то законодательством Российской Федерации.

Статья 42 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" говорит о праве военнослужащих внутренних войск на судебную защиту - военнослужащие внутренних войск имеют право на судебную защиту своих прав и свобод.

19. В части третьей комментируемой статьи говорится в общем о распространении положений федерального законодательства о внутренних войсках на военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

В статьях 24-30, 37, 39-42 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" определены условия, порядок и пределы применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники, гарантии личной безопасности военнослужащих и членов их семей, гарантии их правовой и социальной защиты.

Однако формальная запись в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" о распространении этих положений на военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов для правоприменителя, видимо, недостаточна.

Так, согласно статье 24 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" оцепление (блокирование) участков местности, отдельных строений и других объектов производится по решению министра внутренних дел, начальника главного управления (управления) внутренних дел субъекта Российской Федерации,

В статье 27 этого Федерального закона дается перечень специальных средств, которые используются военнослужащими внутренних войск, но отсутствуют на вооружении военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

С учетом приведенных примеров становится ясной необходимость внесения в развитие положений статьи 17 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" соответствующих изменений в федеральные законы от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне"*(205) и от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих"*(206), а также разработки нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и ведомственных нормативных правовых актов о распространении положений Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" на военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в части, касающейся условий, порядка и пределов применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники, гарантий личной безопасности военнослужащих и членов их семей, гарантий их правовой и социальной защиты.

Статья 18. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение

1. В Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" было сказано, что в исключительных случаях при ведении чрезвычайного положения только по основаниям социально-политического и криминогенного характера постановлением Верховного Совета РСФСР министру внутренних дел РСФСР и председателю КГБ РСФСР могло было быть поручено назначение коменданта территории, на которой введено чрезвычайное положение, который был вправе издавать обязательные к исполнению на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.

В Указах Президента Российской Федерации (РСФСР) о введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике в 1991 году, в Северной Осетии и Ингушетии в 1992-1995 годах о коменданте территории, на которой вводилось чрезвычайное положение, не говорилось вообще, поэтому коменданту отводилась вспомогательная роль при Временной администрации, вводимой в качестве особой формы управления территории

В Положении о Временной администрации на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 года N 408*(207), было установлено, что Временная администрация утверждает штатную численность комендатур, находящихся на территории действия чрезвычайного положения, и осуществляет общее руководство ими.

2. И лишь при введении чрезвычайного положения в городе Москве в октябре 1993 года появилась фигура "коменданта района чрезвычайного положения в городе Москве", который был назначен Указом Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1577*(208).

В Указе Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1578 "О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве"*(209) коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве давались конкретные поручения:

незамедлительно принять меры по освобождению и разблокированию объектов, захваченных преступными элементами в городе Москве, разоружению незаконных вооруженных формирований и изъятию оружия;

незамедлительно взять под охрану помещения и иное имущество общественных объединений, деятельность которых приостанавливается, с целью недопущения его противоправного использования.

Также в этом Указе Президента Российской Федерации давались поручения федеральным органам исполнительной власти:

Министерству обороны Российской Федерации и Министерству внутренних дел Российской Федерации по согласованию с комендантом района чрезвычайного положения в городе Москве выделить необходимые силы и средства для обеспечения режима чрезвычайного положения, подчинив их в оперативном отношении на период чрезвычайного положения коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве;

Министерству юстиции Российской Федерации по представлению коменданта района чрезвычайного положения в городе Москве и с учетом статьи 9 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" приостановить деятельность общественных объединений, принявших участие в массовых беспорядках и иных противоправных действиях в городе Москве; решить вопрос о ликвидации указанных общественных объединений в установленном порядке.

В Указе Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1580 "О дополнительных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве"*(210) роль коменданта района чрезвычайного положения в городе Москве еще более возросла:

комендантский час устанавливался по решению коменданта района чрезвычайного положения в городе Москве, при этом ему поручалось устанавливать период действия комендантского часа, а также отменять (вновь вводить) комендантский час в зависимости от складывающейся оперативной обстановки;

устанавливался особый режим въезда (выезда) в город Москву всех видов транспорта, а также ограничение свободы передвижения автотранспорта в районах, определяемых комендантом района чрезвычайного положения в городе Москве;

устанавливался запрет по решению коменданта района чрезвычайного положения в городе Москве на проведение собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, а также иных массовых мероприятий;

коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации, Министерством обороны Российской Федерации, Министерством безопасности Российской Федерации, Главным управлением внутренних дел города Москвы поручалось обеспечить безотлагательное выполнение вышеуказанных мер;

коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве по согласованию с Министерством печати и информации Российской Федерации и руководством российских телерадиовещательных компаний предписывалось разъяснить населению города Москвы и Российской Федерации меры, предусмотренные в Указе Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1580;

коменданту района чрезвычайного положения в городе Москве по согласованию с правительством Москвы поручалось организовать бесперебойную работу всех видов общественного транспорта в целях обеспечения прибытия населения к месту проживания (временного пребывания) и работы до наступления комендантского часа, привлекать для этих целей ведомственный и военный автотранспорт.

3. Следует отметить, что запись в Указе Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1580 об установлении комендантского часа в городе Москве по решению коменданта района чрезвычайного положения, а также поручение коменданту района чрезвычайного положения отменять (вновь вводить) комендантский час в зависимости от складывающейся оперативной обстановки не в полной мере соответствовала Закону РСФСР "О чрезвычайном положении".

Решение об установлении комендантского часа необходимо было принимать Президенту Российской Федерации в указе о введении чрезвычайного положения (или в указе об установлении дополнительных мер по обеспечению режима чрезвычайного положения), а не поручать это коменданту района чрезвычайного положения отменять, которому можно было лишь поручить устанавливать период действия комендантского часа.

При продлении режима чрезвычайного положения в городе Москве до 18 октября 1993 года в Указе Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года N 1615*(211) были даны поручения мэру Москвы, коменданту района чрезвычайного положения, органам государственной власти и управления, обеспечивающим режим чрезвычайного положения, в своих действиях строго руководствоваться действующим законодательством и Указом Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1580 "О дополнительных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве".

4. В связи с изложенным и учитывая практику введения чрезвычайного положения на части территории Российской Федерации, можно сделать вывод, что в случае введения чрезвычайного положения независимо от обстоятельств его введения (как социально-политического и криминогенного характера, так и природного, техногенного и экологического характера) при наличии действующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления фигура коменданта территории, на которой введено чрезвычайное положение, должна присутствовать и иметь четкие полномочия, прописанные в законе.

5. В 2001 году недостатки Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" были устранены российским законодателем при принятии нового закона.

В соответствии с частью первой комментируемой статьи комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, назначается указом Президента Российской Федерации для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения.

6. Согласно части второй этой статьи комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, имеет четкие полномочия:

издает в пределах своих полномочий приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обязательные для исполнения на соответствующей территории всеми организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и должностными лицами указанных организаций, гражданами, а также начальниками (командирами) органов внутренних дел Министерства внутренних дел Российской Федерации, органов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, воинских формирований, расположенных (дислоцирующихся) на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и дополнительно привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения;

устанавливает время и срок действия комендантского часа;

определяет особый режим въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;

устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков и спиртосодержащей продукции;

определяет порядок и места хранения изъятых оружия, боеприпасов, боевой и учебной военной техники, взрывчатых, радиоактивных и ядовитых веществ;

выдворяет в установленном порядке за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения;

обращается к Президенту Российской Федерации с предложениями о необходимости применения на территории, где действует чрезвычайное положение, мер и временных ограничений, предусмотренных статьями 11 - 13 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении";

оповещает через средства массовой информации население соответствующей территории о порядке выполнения отдельных мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

устанавливает особый порядок аккредитации журналистов на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и порядок их работы.

В части четвертой комментируемой статьи определено, что комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляет руководство комендатурой указанной территории. Деятельность комендатуры регулируется положением, утверждаемым Президентом Российской Федерации.

7. Следует особо отметить, что, устанавливая полномочия и компетенцию коменданта территории, на которой введено чрезвычайное положение, законодатель в части пятой комментируемой статьи подчеркивает, что образование комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, не приостанавливает деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории.

Кроме того, согласно части третьей комментируемой статьи комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, вправе принимать участие во всех заседаниях органов государственной власти и заседаниях органов местного самоуправления, действующих на этой территории, и вносить предложения по вопросам, отнесенным Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации к его компетенции.

8. Положения статьи 18 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" коррелируются со статьями 19, 24 и 25 этого Федерального конституционного закона.

Согласно статье 19 указанного Федерального конституционного закона для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может быть создан объединенный оперативный штаб из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. Этим штабом руководит комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Согласно части третьей статьи 24 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" в случае введения на территории, на которой введено чрезвычайное положение, особого управления путем создания временного специального органа управления указанной территорией, комендант этой территории переходит в подчинение руководителю временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и по должности является его первым заместителем.

А в соответствии с частью четвертой статьи 25 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" в случае введения на территории, на которой введено чрезвычайное положение, особого управления путем создания федерального органа управления этой территорией, комендатура указанной территории входит в структуру этого федерального органа. Комендант указанной территории по должности является первым заместителем руководителя федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Статья 19. Координация действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения

1. Комментируемая статья говорит о координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения.

Для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может быть создан объединенный оперативный штаб из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. Указанным штабом руководит комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.

2. Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" также предусматривал возможность создания совместного оперативного штаба. В исключительных случаях при введении чрезвычайного положения только по основаниям социально-политического и криминогенного характера постановлением Верховного Совета РСФСР министру внутренних дел РСФСР и председателю КГБ РСФСР могло было быть поручено создать такой штаб.

Совместный оперативный штаб был вправе издавать обязательные к исполнению на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.

3. Говоря о практике введения чрезвычайного положения в новейшей истории России, следует отметить, что при введении чрезвычайного положения в октябре 1993 года в городе Москве Указом Президента Российской Федерации от 4 октября 1993 года N 1578 "О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве"*(212) был создан объединенный оперативный штаб по руководству воинскими формированиями и другими силами, предназначенными для обеспечения режима чрезвычайного положения в городе Москве.

Выше уже говорилось о том, что именно Верховный Совет Российской Федерации являлся инициатором массовых беспорядков в Москве и положение Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" о создании совместного оперативного штаба постановлением Верховного Совета РСФСР было просто невозможно реализовать.

4. Учитывая практику введения чрезвычайного положения на части территории Российской Федерации, законодатель при принятии Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" определил, что объединенный оперативный штаб может быть создан указом Президента Российской Федерации.

Цель его создания - координация действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения.

Ранее уже подчеркивалось, что для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (смотри комментарий к статье 16).

В исключительных случаях на основании указа Президента Российской Федерации в дополнение к вышеперечисленным силам и средствам для обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, а также пограничные органы и пограничные войска (смотри комментарий к статье 17).

Объединенный оперативный штаб создается из представителей именно этих органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения.

5. Комментируемая статья развивает положения статьи 18 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" о полномочиях коменданта территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Объединенный оперативный штаб создается в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, и руководит этим штабом комендант данной территории.

Статья 20. Особенности оперативного подчинения войск и воинских формирований при введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации

1. Комментируемая статья устанавливает особенности оперативного подчинения войск и воинских формирований при введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации.

Режим чрезвычайного положения обеспечивают силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (смотри комментарий к статье 16).

В дополнение к вышеперечисленным силам и средствам для обеспечения режима чрезвычайного положения в исключительных случаях могут привлекаться Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, а также пограничные органы и пограничные войска (смотри комментарий к статье 17).

При введении чрезвычайного положения в 1992-1995 годах в Северной Осетии и Ингушетии, а также в октябре 1993 года в городе Москве этот особый правовой режим обеспечивали силы и средства органов внутренних дел, федеральных органов безопасности, внутренних войск, привлекались Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы.

2. Как уже говорилось Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" предусматривал, что для обеспечения общественного порядка, охраны жизни, здоровья, безопасности, прав, свобод и законных интересов граждан используются силы и средства органов внутренних дел территории, на которой объявлено чрезвычайное положение. По предложению министра внутренних дел РСФСР или председателя КГБ РСФСР Президент РСФСР обеспечивал привлечение дополнительных сил и средств органов МВД и КГБ. И только в исключительных случаях при введении чрезвычайного положения по основаниям природного и техногенного характера Президент РСФСР по поручению Верховного Совета РСФСР мог принимать меры по привлечению Вооруженных Сил, находящихся в подчинении органов Союза ССР.

В Законе РСФСР "О чрезвычайном положении" не было ничего сказано об особенностях оперативного подчинения войск и воинских формирований при введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации, а лишь предусматривалась возможность создания совместного оперативного штаба: в исключительных случаях при введении чрезвычайного положения только по основаниям социально-политического и криминогенного характера постановлением Верховного Совета РСФСР министру внутренних дел РСФСР и председателю КГБ РСФСР могло было быть поручено создать такой штаб.

3. Законодатель при принятии Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" предусмотрел возможность и этой ситуации и определил, что при введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации все войска и воинские формирования передаются в оперативное подчинение федеральному органу исполнительной власти, определяемому Президентом Российской Федерации.

Исходя из того, что согласно части 1 статьи 87 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации, а также, что при введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации, необходимо учитывать все политические, экономические и социальные аспекты, которые будут складываться в это время, законодатель предоставил возможность Президенту Российской Федерации самому определить федеральный орган исполнительной власти, которому будут переданы в оперативное подчинение все войска и воинские формирования в этот период.

Статья 21. Дополнительные гарантии и компенсации лицам, участвовавшим в обеспечении режима чрезвычайного положения

1. Комментируемая статья определяет дополнительные гарантии и компенсации лицам, участвовавшим в обеспечении режима чрезвычайного положения.

На сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, сотрудников органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, сотрудников органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, военнослужащих Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также на иных лиц, участвовавших в обеспечении режима чрезвычайного положения, распространяются дополнительные гарантии и компенсации, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

2. Общие положения о гарантиях, льготах и компенсациях, предоставляемых сотрудникам органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, военнослужащим внутренних войск, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, предусмотрены в федеральном законодательстве:

Законе РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции"*(213);

Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года N 4202-I*(214);

Законе Российской Федерации от 12 февраля 1993 года "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей"*(215);

Законе Российской Федерации от 1 апреля 1993 года "О Государственной границе Российской Федерации"*(216);

Федеральном законе от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности"*(217);

Федеральном законе от 3 апреля 1995 года N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности"*(218);

Федеральном законе от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах"*(219);

Федеральном законе от 5 августа 1995 года N 126-ФЗ "О железнодорожных войсках Российской Федерации"*(220);

Федеральном законе от 10 января 1996 года N 5-ФЗ "О внешней разведке"*(221);

Федеральном законе от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле"*(222);

Федеральном законе от 27 мая 1996 года N 57-ФЗ "О государственной охране"*(223);

Федеральном законе от 6 февраля 1997 года N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"*(224),

Федеральном законе от 28 марта 1998 года N 52-ФЗ "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции"*(225);

Федеральном законе от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"*(226);

Федеральном законе от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих"*(227);

Федеральном законе от 25 июля 1998 года N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом"*(228);

3. Дополнительные гарантии и компенсации лицам, участвовавшим в обеспечении режима чрезвычайного положения, предусмотрены в следующих нормативных правовых актах.

Прежде всего, это Закон Российской Федерации от 21 января 1993 года "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах"*(230), в котором предусмотрено, что:

военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, постоянно или временно выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, на период выполнения этих задач устанавливаются оклады по воинским должностям и оклады по воинским званиям в двойном размере;

военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, постоянно или временно выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, на период выполнения этих задач устанавливаются оклады по воинским должностям по 1 - 4 тарифным разрядам и ежемесячные надбавки и денежные выплаты по нормам, предусмотренным для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на должностях, подлежащих замещению солдатами и матросами, сержантами и старшинами, а при увольнении с военной службы им выплачивается единовременное пособие в размере двух окладов по воинской должности;

военнослужащим, выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, для назначения пенсии засчитывается в выслугу лет и трудовой стаж один месяц военной службы за три месяца;

военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, ежегодно предоставляется дополнительный отпуск продолжительностью 10 календарных дней за каждые три месяца военной службы (время проезда к месту проведения отпуска и обратно в срок отпуска не засчитывается);

военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, по истечении шести месяцев выполнения задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах предоставляется дополнительный краткосрочный отпуск: старшинам и сержантам - 30 календарных дней, солдатам и матросам - 25 календарных дней (время проезда к месту проведения отпуска и обратно в срок отпуска не засчитывается).

4. Военнослужащим, выполнявшим задачи в условиях вооруженного конфликта немеждународного характера в Чеченской Республике и на непосредственно прилегающих к ней территориях Северного Кавказа, отнесенных к зоне вооруженного конфликта, наряду с гарантиями и компенсациями, предусмотренными Законом Российской Федерации "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах", предоставляются следующие права и льготы:

указанным военнослужащим, проходившим военную службу по призыву, размеры единовременных пособий, установленных пунктами 2 и 3 статьи 18 Закона Российской Федерации "О статусе военнослужащих"*(231), и страховых сумм по обязательному государственному страхованию военнослужащих определяются исходя из месячного оклада по воинской должности, установленного на день их выплаты для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на соответствующих воинских должностях;

время выполнения задач в условиях вооруженного конфликта немеждународного характера в Чеченской республике и на непосредственно прилегающих к ней территориях Северного Кавказа, отнесенных к зоне вооруженного конфликта, засчитывается в срок прохождения указанными военнослужащими военной службы в воинском звании на льготных условиях - один месяц военной службы за три месяца (Указом Президента Российской Федерации от 7 июня 2000 года N 1054 "О льготных условиях исчисления срока военной службы (службы) в воинских (специальных) званиях"*(232) установлено, что с 1 августа 1999 года военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и сотрудникам уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации время непосредственного участия в контртеррористической операции на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации засчитывается в срок военной службы (службы) в воинских (специальных) званиях на льготных условиях - один месяц военной службы (службы) за три месяца);

указанные военнослужащие, проходившие военную службу по призыву, принимаются в избранные ими военные образовательные учреждения профессионального образования, в том числе и в образовательные учреждения Министерства внутренних дел Российской Федерации, без вступительных экзаменов при условии их соответствия всем другим требованиям профессионального отбора и приема в указанные образовательные учреждения, а в гражданские образовательные учреждения профессионального образования - вне конкурса;

указанным военнослужащим предоставляются при наличии медицинских показаний в первоочередном порядке путевки в лечебно-оздоровительные учреждения соответствующих федеральных органов исполнительной власти. В случае непредоставления путевок выплачивается денежная компенсация в размере стоимости путевки;

на указанных военнослужащих, ставших инвалидами вследствие ранения, контузии, заболевания, полученных в результате выполнения задач в условиях вооруженного конфликта немеждународного характера в Чеченской Республике и на непосредственно прилегающих к ней территориях Северного Кавказа, отнесенных к зоне вооруженного конфликта, распространяются права и льготы, установленные законодательством Российской Федерации для инвалидов Великой Отечественной войны;

дети военнослужащих, погибших (умерших), пропавших без вести, ставших инвалидами в связи с выполнением задач в условиях вооруженного конфликта немеждународного характера в Чеченской Республике и на непосредственно прилегающих к ней территориях Северного Кавказа, отнесенных к зоне вооруженного конфликта, обеспечиваются ежегодно федеральными органами исполнительной власти бесплатными путевками в детские оздоровительные учреждения. В случае непредоставления указанных путевок выплачивается денежная компенсация в размере их стоимости;

на членов семей военнослужащих, погибших при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, распространяются льготы, гарантии и компенсации, действующие в отношении членов семей военнослужащих, погибших в Великой Отечественной войне;

федеральные органы исполнительной власти предоставляют воинским частям и подразделениям, прибывающим на соответствующие территории для выполнения задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, за счет средств, выделяемых из федерального бюджета, жилые помещения для временного расквартирования военнослужащих, коммунальные услуги, линии и каналы связи, транспортные средства и горюче-смазочные материалы, а также дополнительное питание для военнослужащих.

5. Действие Закона Российской Федерации "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах" распространено на лиц рядового и начальствующего состава, курсантов и слушателей учебных заведений Министерства внутренних дел Российской Федерации, выполняющих задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах.

Федеральным законом от 16 мая 1995 года N 75-ФЗ*(233) действие Закона Российской Федерации "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах" распространено на военнослужащих, а также лиц рядового и начальствующего состава, курсантов и слушателей учебных заведений Министерства внутренних дел Российской Федерации, выполняющих и выполнявших задачи в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике.

6. Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 1994 года N 280 "О порядке установления факта выполнения военнослужащими и иными лицами задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах и предоставления им дополнительных гарантий и компенсаций"*(234), принятым в соответствии со статьей 7 Закона Российской Федерации "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах", установлено, что:

дополнительные гарантии и компенсации, предусмотренные указанным Законом, предоставляются военнослужащим воинских частей, подразделений, специально создаваемых штабов, оперативных и иных групп и лицам рядового и начальствующего состава, курсантов и слушателей учебных заведений Министерства внутренних дел Российской Федерации и Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в том числе направленным в составе воинских частей, подразделений и групп или командированным на территорию, где введено чрезвычайное положение, или в зоны вооруженных конфликтов, выполняющим задачи:

- по нормализации обстановки, восстановлению законности и правопорядка на территории, где в соответствии с законодательством Российской Федерации введено чрезвычайное положение, или на территориях государств - республик бывшего СССР в условиях чрезвычайного положения в соответствии с международными договорами (соглашениями);

- в местностях (в том числе за пределами Российской Федерации), отнесенным к зонам вооруженного конфликта решениями Правительства Российской Федерации по представлению Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной пограничной службы - Главного командования Пограничных войск Российской Федерации, других министерств и ведомств, в которых законом предусмотрена военная служба;

военнослужащим и сотрудникам дополнительные гарантии и компенсации предоставляются только за время фактического выполнения ими задач на территории, где введено чрезвычайное положение, либо в местности, которая отнесена к зоне вооруженного конфликта (но не ранее дня введения на соответствующей территории чрезвычайного положения или отнесения местности к зоне вооруженного конфликта и не позднее дня отмены чрезвычайного положения или решения об отнесении к зоне вооруженного конфликта, определенных Правительством Российской Федерации);

периоды выполнения военнослужащими и сотрудниками задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах оформляются приказами командиров воинских частей, начальников штабов, оперативных и иных групп;

также установлено, что военнослужащие и сотрудники, выполняющие в соответствии с ранее принятыми решениями задачи по установлению мира и поддержанию правопорядка в зоне грузино-осетинского конфликта, в Приднестровском регионе Республики Молдова, в Республике Таджикистан и Республике Грузия, находятся в зонах вооруженных конфликтов, а военнослужащие, выполняющие указанные задачи на территории Республики Северная Осетия и Ингушской Республики, находятся в условиях чрезвычайного положения, в связи с чем им предоставляются соответствующие дополнительные гарантии и компенсации;

за военнослужащими, сотрудниками, направленными в составе воинских частей, подразделений и групп или командированными для выполнения задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, сохраняются применение коэффициентов (районных, за военную службу (службу) в высокогорных районах, за военную службу (службу) в пустынных и безводных местностях) и выплата процентных надбавок за военную службу (службу) в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятными климатическим или экологическими условиями, в том числе отдаленных;

Министерству обороны Российской Федерации, Министерству внутренних дел Российской Федерации, Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной пограничной службе - Главному командованию Пограничных войск Российской Федерации, другим министерствам и ведомствам, в которых законом предусмотрена военная служба, поручено:

- определить перечни воинских частей, подразделений, штабов, оперативных и иных групп, привлекаемых для выполнения задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах;

- установить порядок предоставления дополнительных отпусков военнослужащим и сотрудникам, проходящим военную службу (службу) на территориях государств Закавказья, Прибалтики, Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах.

7. Во исполнение статьи 7 Закона Российской Федерации "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах" Правительство Российской Федерации приняло постановление от 18 июля 1994 года N 844 "О максимальных сроках непрерывного прохождения военнослужащими военной службы по контракту на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также направления (командирования) военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел для выполнения задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах"*(235), в котором определило, что:

максимальный срок непрерывного прохождения военной службы для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан установлен 5 лет;

максимальный срок направления (командирования) военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и сотрудников органов внутренних дел для выполнения задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах установлен 2 года;

порядок исчисления вышеуказанных сроков определяется руководителями министерств и ведомств Российской Федерации, в которых законом предусмотрена военная служба (служба);

руководителям министерств и ведомств Российской Федерации, в которых законом предусмотрена военная служба (служба), предоставлено право определять сроки военной службы (службы) и командирования, а также порядок замены военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и сотрудников органов внутренних дел в пределах вышеуказанных сроков;

военнослужащим, проходящим военную службу по контракту на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и сотрудникам органов внутренних дел, выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, по согласованию с командирами (начальниками) разрешено продолжать военную службу (службу) сверх установленных данным постановлением Правительства Российской Федерации максимальных сроков.

8. Во исполнение Закона Российской Федерации "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах", постановлений Правительства Российской Федерации от 31 марта 1994 года N 280 и от 18 июля 1994 года N 844 в федеральных органах исполнительной власти приняты следующие ведомственные нормативные акты:

приказ Министра обороны Российской Федерации от 4 января 1996 года N 9 "О предоставлении дополнительных гарантий и компенсаций военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах" (в редакции приказа Министра обороны Российской Федерации от 18 июня 2001 года N 274)*(236);

приказ директора Федеральной пограничной службы Российской Федерации от 29 апреля 1998 года N 207 "О предоставлении дополнительных гарантий и компенсаций военнослужащим Федеральной пограничной службы Российской Федерации, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах" (в редакции приказа директора Федеральной пограничной службы Российской Федерации от 6 августа 2002 года N 474)*(237);

приказ генерального директора Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации от 2 апреля 2001 года N 64 "О предоставлении дополнительных гарантий и компенсаций военнослужащим федеральных органов правительственной связи и информации, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах"*(238).

9. Статья 25 Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" предусматривает, что:

военнослужащим, постоянно или временно выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, предоставляются дополнительные льготы, гарантии и компенсации, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

10. Согласно пункту 2 статьи 36 Федерального закона от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" особенности прохождения военной службы при введении чрезвычайного положения и военного положения, а также в условиях вооруженных конфликтов определяются федеральными конституционными законами, федеральными законами, Положением о порядке прохождения военной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Пункт 1 статьи 37 этого Федерального закона предусматривает, что военнослужащий, а также гражданин, проходящий военный сборы, считаются исполняющими обязанности военной службы в случае участия в боевых действиях, выполнения задач в условиях чрезвычайного положения и военного положения, а также в условиях вооруженных конфликтов.

Статья 38 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" устанавливает, что:

военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, один день участия в боевых действиях или выполнения задач в условиях вооруженных конфликтов, а также один день нахождения в лечебных учреждениях вследствие ранений, контузий, увечий или заболеваний, полученных во время участия в указанных действиях или конфликтах, засчитывается за два дня военной службы по призыву (пункт 2);

с военнослужащим, проходящим военную службу по призыву и изъявившим желание поступить на военную службу по контракту в период чрезвычайных обстоятельств (ликвидация последствий стихийных бедствий, выполнение мероприятий чрезвычайного положения, восстановление конституционного порядка и иные чрезвычайные ситуации) либо для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности, не ранее чем за один месяц до истечения срока военной службы может быть заключен контракт о прохождении военной службы на срок от шести месяцев до одного года ( пункт 4);

с гражданином, состоящим в запасе и изъявившим желание поступить на военную службу по контракту в период чрезвычайных обстоятельств (ликвидация последствий стихийных бедствий, выполнение мероприятий чрезвычайного положения, восстановление конституционного порядка и иные чрезвычайные ситуации) либо для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности, контракт о прохождении военной службы может быть заключен на срок от шести месяцев до одного года ( пункт 7);

В соответствии с пунктом 1 статьи 41 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" до приведения к Военной присяге (принесении обязательства) военнослужащий не может привлекаться к выполнению боевых задач (участию в боевых действиях, несению боевого дежурства, боевой службы, караульной службы) и задач при введении режима чрезвычайного положения и в условиях вооруженных конфликтов.

11. Согласно пункту 3 статьи 2 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 года N 1237 "Вопросы прохождения военной службы"*(239), военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, могут быть направлены (в том числе в составе подразделения, воинской части, соединения) для выполнения задач в условиях вооруженных конфликтов (для участия в боевых действиях) после прохождения ими военной службы в течение не менее шести месяцев и после подготовки по военно-учетным специальностям.

В соответствии с пунктом 8 статьи 3 указанного Положения военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, один день участия в боевых действиях или выполнения задач в условиях вооруженных конфликтов, а также один день нахождения в лечебных учреждениях вследствие ранений, контузий, увечий или заболеваний, полученных во время участия в указанных действиях или конфликтах, засчитывается за два дня военной службы по призыву.

Согласно пункту 15 статьи 16 Положения о порядке прохождения военной службы отпуска, установленные для военнослужащих, исполняющих обязанности военной службы в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, являются дополнительными и в счет основного отпуска не засчитываются.

Приложением N 2 к Положению о порядке прохождения военной службы утвержден Порядок учета служебного времени и предоставления дополнительных суток отдыха, пункт 6 которого предусматривает, что военнослужащим (в том числе военнослужащим, проходящим военную службу по призыву), участвовавшим в походах кораблей (судов, подводных лодок), дальних полетах воздушных судов, космических полетах либо выполнявшим более одного месяца специальные задачи по восстановлению конституционного порядка, принимавшим участие в выполнении мероприятий чрезвычайного положения, в ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, вместо дополнительных суток отдыха для проведения медико-психологической реабилитации и восстановления здоровья может быть организован отдых продолжительностью до 30 суток (реабилитационный отпуск).

12. Также следует отметить следующие постановления Правительства Российской Федерации:

от 23 августа 2000 года N 621 "О максимальном сроке непрерывного прохождения военнослужащими военной службы по контракту на территории Чеченской Республики"*(240), согласно которому максимальный срок непрерывного прохождения военнослужащими военной службы по контракту на территории Чеченской Республики составляет 2 года;

от 26 декабря 2001 года N 896 "О зонах вооруженных конфликтов"*(241), в котором:

- выполнение задач военнослужащими и сотрудниками органов внутренних дел на территориях Республики Северная Осетия - Алания и Республики Ингушетия в октябре - ноябре 1992 года*(242) отнесено к выполнению задач при вооруженных конфликтах;

- выполнение задач военнослужащими, а также лицами рядового и начальствующего состава, курсантами и слушателями учебных заведений Министерства внутренних дел Российской Федерации на всей территории Чеченской Республики в период с декабря 1994 года по декабрь 1996 года отнесено к выполнению задач в зоне вооруженного конфликта;

13. Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" вообще не содержал положения о гарантиях и компенсациях лицам, участвовавшим в обеспечении режима чрезвычайного положения, а лишь предусматривал, что списки личного состава подразделений и формирований, принимавших непосредственное участие в устранении обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, хранятся в архивах Комитета Совета Министров РСФСР по чрезвычайным ситуациям. В настоящее время такого органа нет, его правопреемник - Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Но в обеспечении режима чрезвычайного положения принимают участие не только военнослужащие органов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, но и сотрудники органов внутренних дел и военнослужащие внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, сотрудники органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Дополнительно привлекаются военнослужащие Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также пограничных органов и пограничных войск.

Поэтому не совсем понятно, почему согласно Закону РСФСР "О чрезвычайном положении" списки личного состава подразделений и формирований, принимавших непосредственное участие в устранении обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, должны были храниться в архивах Комитета Совета Министров РСФСР по чрезвычайным ситуациям или Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Законодатель при принятии Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" совершенно верно определил, что учет всех лиц, участвовавших в обеспечении режима чрезвычайного положения, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

При этом не исключалось, что в составе воинских частей и подразделений, участвовавших в обеспечении режима чрезвычайного положения, может быть наряду с военнослужащими и сотрудниками силовых структур также и гражданский персонал. Кроме того, гражданские лица могут быть командированы федеральными органами исполнительной власти для работы в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, объединенного оперативного штаба и органов особого управления этой территорией.

14. В целях реализации комментируемой статьи Правительством Российской Федерации издано постановление от 15 августа 2002 года N 601 "О порядке учета лиц, участвовавших в обеспечении режима чрезвычайного положения, на которых распространяются дополнительные гарантии и компенсации"*(243).

В указанном постановлении установлено, что поименный учет сотрудников органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, органов федеральной службы безопасности, военнослужащих внутренних войск, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также иных лиц, участвовавших в обеспечении режима чрезвычайного положения, на которых распространяются дополнительные гарантии и компенсации, и определение срока их участия в обеспечении режима чрезвычайного положения осуществляются на основании приказов начальников указанных органов, командиров воинских частей и руководителей органов и организаций, привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения, в которых эти сотрудники, военнослужащие и иные лица проходят службу (работают).

Следует отметить, что Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" учет гражданских лиц, участвовавших в обеспечении режима чрезвычайного положения, не предусматривал.

«все книги «к разделу «содержание Глав: 11 Главы: < 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.

5rik.ru

Материалы для учебы и работы

Глава IV. Силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения