§ 3. Обязанности и права государственных и общественных организаций и их служащих в сфере управления

Субъективные обязанности и права органов государственного управления, общественных организаций, предприятий, учреждений, их структурных подразделений и служащих, участвующих в правовых отношениях в сфере государственного управления, по своему характеру весьма многообразны, что соответствует их роли в управлении хозяйственным, культурным и оборонным строительством. Совет Министров, Министерство, Государственный комитет, исполнительный комитет местного Совета,, его отдел или управление, государственное предприятие или учреждение, общественная организация, служащий государственной или общественной организации, равно как и все другие участники советских административно-правовых отношений, наделены государством комплексом обязанностей и прав, соответствующих их месту и роли в сфере советского государственного управления.

Правовые обязанности организаций и их служащих в сфере советского государственного управления по их социальному характеру делятся на государственные и общественные. К государственным следует отнести правовые обязанности участников советских  административно-правовых отношений, которые осу-

76

>>>77>>>

ществляют государственные функции,— органов государственного управления, государственных предприятий и учреждений, подразделений их аппарата и государственных служащих. К общественным относятся правовые обязанности участников названных правоотношений, которые осуществляют общественные функции,— органов соответствующих общественных организаций, .общественных предприятий, учреждений, подразделений их аппарата и общественных служащих.

Из единства целей, социального содержания, демократических принципов деятельности, а также тесной связи и взаимодействия государственных и общественных организаций, их служащих вытекает социальная общность их правовых обязанно--стей. Однако существующие различия между государственностью и общественностью не дают основания к отождествлению обязанностей государственных и общественных организаций.

По своему конкретному содержанию правовые обязанности организаций ,и их служащих делятся соответственно осуществляемым ими функциям на организационно-хозяйственные (организации промышленного и сельскохозяйственного производства, строительства, торговли, транспорта, связи, жилищно-коммунального хозяйства и т. д.), социально-культурные (организация народного образования, развития науки, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта, социального обеспечения и т. д.), оборонные, по охране государственной безопасности, общественного порядка и др.

По условиям возникновения правовые обязанности организаций и их служащих можно разделить на две группы: постоянные и относительно-постоянные.

Постоянные возникают у организаций с момента их учреждения (у служащего — с момента зачисления на службу) или с момента их последующего наделения новыми обязанностями специальным государственным актом и беспрерывно длятся до их упразднения (у служащих до увольнения) или до снятия с них той или иной обязанности. Примерами могут служить обязанности Государственной плановой комиссии РСФСР по осуществлению подготовки годовых и перспективных планов развития народного хозяйства РСФСР, координации плановой работы в республике и контроля за выполнением государственных планов развития народного хозяйства РСФСР, указанные в Положении о ней, утвержденном Советом Министров РСФСР от -30 января 1970 г.,22 обязанность администрации предприятия руководить всей его деятельностью, возложенная на нее Положением о социалистическом государственном производственном предприятии.23

Относительно-постоянные обязанности, в отличие от постоянных,  порождаются  соответствующими юридическими   фактами.

22  СП РСФСР, 1970, № 6, ст. 35.

23   СП СССР, 1965, № 19-20, ст. 155.

77

>>>78>>>

Они постоянны лишь в потенции. Примерами могут быть обя занности органов управления, учреждений, предприятий по. представлению отчетов и учетно-статистических данных об их деятельности к указанным срокам, обязанности органов управления по рассмотрению жалоб и заявлений граждан, обязанности административных комиссий при исполнительных комитетах районных и городских Советов по рассмотрению дел об административных правонарушениях и т. д.

Правовым обязанностям организаций и их служащих могут корреспондировать права неопределенных иных субъектов административно-правовых отношений или только заранее установленных и точно указанных в правовых актах. По этому признаку обязанности делятся также на две группы.

К первой из них (к обязанностям по отношению к неопределенному кругу других сторон административно-правовых отношений) относятся, например, обязанности органов управления по охране социалистической собственности, государственной тайны, по рассмотрению жалоб и заявлений и т. д. Ко второй группе (к обязанностям по отношению к определению указанным другим сторонам административно-правовых отношений) относятся, например, обязанности органов управления, учреждений, предприятий по представлению отчетов и учетно-статистических данных, по соблюдению санитарных и противопожарных правил и т. д.

Разнообразию правовых обязанностей организаций и их служащих в сфере управления соответствует комплекс их субъективных прав. Прежде всего следует отметить, что то или иное субъективное право часто служит исполнению не одной, а многих обязанностей. Так, например, права директора предприятия применять поощрения и налагать дисциплинарные взыскания, издавать обязательные для рабочих и служащих предприятия приказы применяются для исполнения всех его многочисленных обязанностей по руководству предприятием.

Многочисленные и разнообразные права организаций и их служащих в сфере управления, взятые в их наиболее общем виде, сводятся к праву решать вопросы их компетенции. Этим правом наделены все без исключения организации и должностные лица, т. е. служащие, имеющие право совершать юридически значимые действия. Без этого права управленческая деятельность невозможна.

Из сочетания коллегиальности и единоначалия в работе органов советского государственного управления и общественных организаций, выполняющих переданные им функции государственных органов или содействующих органам государственного управления, вытекают два порядка издания ими актов — коллегиальный и единоначальный.

В первом случае право решения вопроса и, следовательно,, принятия  акта  принадлежит  коллегиальному органу     (Совету

78

>>>79>>>

Министров, Государственному комитету, исполнительному комитету местного Совета и т. д.). Лица, входящие в состав коллегиального органа управления, имеют право участия в решении вопроса и принятии акта управления. Таким образом, субъективное право коллегиальных органов управления решать вопросы их компетенции предполагает наличие субъективного права участия в их решении лиц, входящих в состав коллегиальных органов.

Во втором случае право решения вопроса и, следовательно, принятия акта принадлежит руководителю единоначального органа управления или его подразделения в пределах установленной компетенции.

Кроме коллегиального и единоначального порядка решения вопросов существует особый порядок их решения, который применяется при совместном издании актов несоподчиненными органами. Так, например, «министры СССР в необходимых случаях издают совместные приказы и инструкции».24 Этот порядок отличается от коллегиального и единоначального решения вопросов паритетностью издающих акты должностных лиц.

Имеющиеся у всех органов и должностных лиц права изменять, дополнять и отменять принятые ими акты не составляют самостоятельного вида субъективного права, поскольку изменение, дополнение и отмена решения во всех случаях представляет собой новое решение вопроса и принятие нового акта.

Правом отменять акты, принятые другими органами, наделяются вышестоящие по отношению к ним органы. Это вытекает из принципа демократического централизма и составляет одну из правовых форм руководства вышестоящих органов нижестоящими. Субъективное право отмены актов нижестоящих органов соответствует правовой обязанности руководства их деятельностью со стороны органов, которым они подчинены.

Праву решать вопросы своей компетенции и принимать акты соответствует обязанность органов соблюдать требования принципа социалистической законности. Право решения вопросов присвоенной органу компетенции в большинстве применяется без наступления каких-либо предшествующих юридических условий. Во многих случаях оно может быть применено лишь после наступления предусмотренных законодательством юридических фактов. Так, например, акту о наложении дисциплинарного или административного взыскания предшествует дисциплинарное или административное нарушение, акту о зачислении на службу, о назначении пенсии, пособия, о предоставлении квартиры предшествует соответствующее заявление гражданина и т. д.

Рассматриваемое здесь субъективное право организаций и их должностных лиц отличается от всех других принадлежащих им субъективных прав своим чисто процессуальным характером.

24 Общее положение о министерствах СССР (СП СССР, 1967, № 17, ст. 116).

79

>>>80>>>

Используя это право, организации и их должностные лица реализуют материальные обязанности и права.

Права организаций и должностных лиц, имеющие материальный характер, можно свести к следующим основным группам.

1. Право укомплектования личного состава организаций и должностей. Особая практическая важность этого права измеряется решающей ролью кадров в деятельности любой государственной и общественной организации. Право укомплектования кадрами органов государственного управления, общественных органов, предприятий, учреждений не сводится к подбору людей и назначению их на должности. Оно охватывает также образование коллегиальных государственных органов и органов общественности.

Различия в порядке укомплектования организаций и должностей кадрами существенны. При этом право укомплектования различных организаций и должностей в сфере управления принадлежит различным субъектам советского права.

Формирование личного состава Совета Министров, утверждение в должности председателей государственных комитетов, министров и других лиц, входящих в состав Совета Министров, производится соответствующим Верховным Советом. В период между сессиями Верховного Совета лиц, входящих в состав советов министров, заменяет другими лицами Президиум Верховного Совета с последующим внесением на утверждение Верховного Совета.

Формирование личного состава исполнительных комитетов местных Советов, утверждение в должности председателей исполнительных комитетов, их заместителей и секретарей исполнительных комитетов, а также начальников управления и заведующих отделами исполнительных комитетов производятся соответствующими местными Советами.

Высшее командование Вооруженных Сил СССР назначается и сменяется Президиумом Верховного Совета СССР. Дипломатические представители СССР и союзных республик в иностранных государствах назначаются и отзываются Президиумом Верховного Совета соответственно СССР или союзной республики.

Осуществление верховными Советами, президиумами верховных Советов и местными Советами этих обязанностей и прав составляют одну из форм их руководства названными органами государственного управления. Поэтому общественные отношения, возникающие в процессе осуществления этой их деятельности, являются государственно-правовыми и регулируются нормами советского государственного права.

Личный состав всех других органов советского государственного управления, в частности государственных комитетов (кроме их председателей), министерств (кроме министров) и других

80

>>>81>>>

органов при советах министров (кроме их руководителей), отделов и управлений исполкомов местных Советов (кроме их руководителей) и структурных подразделений всех органов управления, подбирается и утверждается соответствующими органами государственного управления. Так, например, заместители министров СССР назначаются, члены коллегии министерств СССР утверждаются Советом Министров СССР.25

Личный состав аппарата органов государственного управления предприятий, учреждений укомплектовывается их руководителями. Формирование личного состава общественных организаций, основанных на членстве,26 производится в порядке добровольного вступления в них граждан, их органов — в порядке выборности, а аппарата — путем назначения. Другие организации общественности формируются путем выборов их гражданами (например, товарищеские суды, домовые, уличные, родительские комитеты) или путем укомплектования их органами государственного управления (например, общественные отделы, общественные инспекции исполнительных комитетов).

2. Крупную группу субъективных прав организаций и их должностных лиц в сфере государственного и общественного управления составляют их права предъявлять соответствующие действующему законодательству требования, обязательные для других участников административно-правовых отношений. Эти права делятся на две группы — дисциплинарные и административные. Первые вытекают из обязанностей по руководству деятельностью органов управления, предприятий, учреждений. Содержание таких требований всегда непосредственно связано с деятельностью подчиненных по службе органов и лиц. Таковы, например, требования директора завода, обращенные к рабочим и служащим, исполнительного комитета местного Совета — к его отделам и управлениям.

Право предъявлять административные требования, в отличие от права предъявлять требования дисциплинарные, вытекает из обязанностей органов управления, организаций общественности, должностных лиц, в частности по охране общественного порядка' и безопасности, по надзору за законностью поведения граждан в сфере управления. Эти требования адресуются всем гражданам и тем служащим, которые выполняют обязанности, связанные с охраной общественного порядка и безопасности. Таковы, например, требования начальника поезда о соблюдении правил пользования железнодорожным транспортом, органов пожарного надзора о соблюдении правил противопожарной безопасности, дружинника о необходимости соблюдения общественного порядка и др.

25   См.: Общее положение о министерствах СССР (СП СССР, 1967, № 17, ст. 116).

26   Имеются в виду организации, деятельность которых регулируется уставами, утвержденными государственными органами.

6 Зак. 51                                                                                                                                    81

>>>82>>>

К этой, же группе прав следует отнесги права общественных организаций требовать от органов государственного управления и их должностных лиц выполнения ими правовых обязанностей, связанных с деятельностью общественных организаций. Так, например, в соответствии с постановлением Совета Министров СССР «Об улучшении использования в народном хозяйстве рекомендаций и предложений научно-технических обществ» от 17 октября 1962 г. соответствующие органы государственного управления и должностные лица обязаны привлекать научно-технические общества к разработке и обсуждению проектов годовых и перспективных планов научно-исследовательских работ и внедрения достижений науки и техники в народное хозяйство и планов организационно-технических мероприятий, к выполнению мероприятий, предусмотренных этими планами, а также создавать необходимые условия для успешной деятельности научно-технических обществ. При этом установлены сроки рассмотрения органами государственного управления и должностными лицами предложений центральных и местных органов научно-технических обществ по научно-техническим и научно-экономическим проблемам, имеющим важное народнохозяйственное значение.27 Можно привести и другие аналогичные примеры.

Пределы и характер требований организаций и должностных лиц определены государственными актами. Юридический характер этих требований состоит не только в том, что они установлены нормами права, но и в том, что они обеспечены, кроме мер убеждения, составляющих главную гарантию их исполнения, силой государственного принуждения. Неисполнение законного требования влечет ответственность виновных перед государством.

3. Огромное воспитательное стимулирующее значение имеет право организаций и должностных лиц на поощрение отличившихся в исполнении трудовых, оборонных и иных обязанностей.

Правом на поощрение из числа субъектов советских административно-правовых отношений наделены органы государственного и общественного управления, в частности администрация предприятий, учреждений, организаций.

Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о труде предусматривают следующие поощрения рабочих и служащих за успехи в работе: объявление благодарности, выдача премии, награждение ценным подарком, награждение почетной грамотой, занесением в Книгу почета, на Доску почета.

Правилами внутреннего трудового распорядка и уставами о дисциплине могут быть предусмотрены также и другие поощрения. Рабочим и служащим, успешно и добросовестно выполняющим свои трудовые обязанности, предоставляются в первую очередь преимущества и льготы в области социально-культурного

27 СП СССР,  1962, № 19, ст.  154; СП РСФСР,  1962, № 23, ст.  112.

82

>>>83>>>

и жилищнобытового обслуживания (путевки в санаторий и дома отдыха, улучшение жилищных условий и т. п.), а также преимущество при продвижении по работе. За особые трудовые заслуги рабочие и служащие представляются в вышестоящие органы к поощрению, к награждению орденами, медалями, почетными грамотами, нагрудными значками и к присвоению почетных званий, в частности звания лучшего работника по данной профессии.28

Положениями об орденах и медалях, о присвоении почетных званий регулируется порядок представления к ним. Комитетами по Ленинским и Государственным премиям при Совете Министров СССР присваиваются звания лауреатов этих премий. Решения комитетов о присуждении званий подлежат утверждению ЦК КПСС и Советом Министров СССР.

4.  Органы и должностные лица управления наделены правом применять меры принуждения, как правило, в целях охраны действующих норм советского права от нарушений, а также в указанных  законом  случаях  государственной   необходимости,   вызванной  чрезвычайными условиями     (например,    реквизиция). Меры государственного принуждения применяются в пределах и порядке,  предусмотренных действующим законодательством. Органы общественности и их представители применяют меры -общественного   принуждения,    предусмотренные   законодательством и актами общественных организаций.

5.  Важное место в системе субъективных прав организаций и должностных лиц занимает право распоряжения материальными ценностями, находящимися в их ведении. Так, например, Министерство СССР распоряжается ему    выделенными    материальными ресурсами и несет ответственность за материально-техническое снабжение предприятий, организаций и учреждений, входящих в систему министерства.29

Широким кругом прав по распоряжению материальными ценностями наделены директора предприятий.30

6.  Многие организации и должностные лица наделены правом в установленном порядке учреждать новые организации и должности в них. Так, например, Совет Министров СССР образует, в случае необходимости, специальные комитеты и главные управления по делам хозяйственного, культурного и оборонного строительства (п. «е» ст. 68 Конституции СССР). Право на образование специальных органов    управления    хозяйственным    и культурным строительством конституциями союзных республик предоставлено также советам министров    союзных    республик.

28  Ведомости Верховного Совета СССР, 1970, № 29, ст. 265.

29  См.: Общее положение о министерствах СССР (СП СССР, 1967, № 17, ст. 116).

30  См.:  Положение о  социалистическом государственном  производственном предприятии (СП СССР, 1965, № 19-20, ст. 155).

6*                                                                                                                                         83'

>>>84>>>

В установленном порядке организации и должностные лица имеют право учреждать новые должности в подведомственном им аппарате.

Круг субъективных прав организаций и должностных лиц в сфере управления не ограничивается названными выше правами. Но именно эти имеют наиболее важное значение для исполнения возложенных на них правовых обязанностей.

Содержание этой главы дает возможность сформулировать следующие выводы:

1.  Через  советские    административно-правовые    отношения реализуются  многие экономические,  политические,  культурные и оборонные задачи Советского государства. Этим определяется их место в системе советских общественных отношений и важность правильного их   развития    соответственно   требованиям объективных законов, действующих в нашем обществе.

2.  Советская система обязанностей и прав субъектов административного права, составляющая содержание их взаимоотношений, выражает социалистическую сущность советского государственного управления, его подлинный демократизм, сочетание интересов развития общества и личности.

3.  Различия в правовом положении субъектов советского административного права (в объеме и характере их обязанностей и прав) не выходит за рамки их равенства перед советским законом и равной возможности защиты законных интересов.

4.  Разнообразие конкретных обязанностей и прав участников административно-правовых отношений цементируется единством их управленческого характера, что отграничивает их от обязанностей и прав субъектов других отраслей советского права.

>>>85>>>