§ 3. Государственные организации и их служащие

Второй вид субъектов советских административно-правовых отношений составляют государственные организации, а также их служащие. Это прежде всего те органы Советского государства, на которые Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик, а также другими актами  Советского

46

>>>47>>>

государства возложено осуществление исполнительной и распорядительной деятельности, т. е. органы советского государственного управления. Они наделены обязанностями и правами в области государственного управления. Эти обязанности и права по своему конкретному содержанию различны, но все они имеют общий характер. В своей совокупности они определяют деятельность исполнительных и распорядительных органов Советского государства по организации практического осуществления его функций.

Реализация возложенных на эти органы обязанностей в сфере управления и применение предоставленных им прав составляет конкретное выражение их административной правосубъектности.

Сущность, организация и правовое положение органов советского государственного управления подвергнуты обстоятельному научному анализу во многих монографических работах административистов.11

В юридической литературе советские государственные органы, в частности органы государственного управления, характеризуются главным образом как носители государственно-властных полномочий. Так, например, Ц. А. Ямпольская пишет, что «в решении задач коммунистического строительства принимают участие как государственные организации (органы государства, учреждения, предприятия), так и общественные (профсоюзы, колхозы и т. д.). Специфическая особенность органов государства заключается прежде всего в том, что для осуществления этих задач они располагают такими средствами и возможностями, которых не имеет никакая другая организация. Эти средства обычно в юридической литературе именуются „властной силон", властными полномочиями».'2

Эта характеристика социалистических государственных органов односторонняя. В ней не учитывается, что, во-первых, главным методом деятельности органов социалистического государства является не принуждение, а убеждение, воспитание и, во-вторых, что они создаются для выполнения государственных обязанностей и наделяются властными полномочиями, властными правами лишь для исполнения возложенных на них обязанностей.

11   См.,  например:   И.  Н.    А и а н о в.  Система  органов  государственного у фавлечкя   в  советском   социалистической  федерации.  М.,   Изд.  АН  СССР, 1951.  Ц.  А.    Ямпольская.  Органы  советского государственного управления в совреме ный период. М., Изд  АН СССР, 1954; В. А.    Власов. Советский государственный аппарат. М.,  Госюриздат.  1959;  И. Н.    А н а н о в. Министерства в СССР. М.,  Госюриздат,  1960;  Ю. М.    Козлов. Органы советского государственного управления. М,  Госюриздат,  1960;  Н. А.    Волков. Органы советского государственного управления в современный период. Изд. Казанского юс. ун-та,   1962;  В. М.    Манохин. Порядок формирования органов государственного управления. М., Госюриздат, 1963, и др.

12   Ц. А.    Ямпольская. Субъекты советского административного права. Автореф. докт. дисс, стр. 10.

47

>>>48>>>

Объем и характер прав, которыми наделены государственные органы, в частности органы государственного управления, целиком определяются объемом и характером их обязанностей. Эта общая для социалистических государственных и общественных органов закономерность имеет принципиальное значение для теории и практики.

Анализируя правосубъектность государственных органов, А. В. Мицкевич пишет: «В содержание компетенции государственных органов входят не только властные права, но и обязанности по выполнению возложенных на них задач государственного руководства».13 Выдвижение прав государственных органов на первый план характерно также для подавляющего большинства других работ, в которых эти понятия фигурируют. А между тем из сказанного выше о соотношении .обязанностей и прав государственных и общественных органов следует вывод о необходимости поменять их местами: обязанностям отвести первое место, а правам, зависящим от обязанностей и составляющим юридические средства их осуществления, отвести второе, подчиненное место. Это соответствует демократической природе социалистических органов и их действительному социальному назначению. То же соотношение характерно для обязанностей и прав должностных лиц. Последнее заключается именно в исполнении возложенных на них государственных или общественных обязанностей. Наделение же их правами необходимо постольку, поскольку этого требует выполнение их обязанностей, и только в целях их выполнения. Использование прав помимо и вопреки этим целям противозаконно и влечет ответственность виновных в этом перед государством. Злоупотребление властью или служебным положением составляет один из видов должностных преступлений, преследуемых советским уголовным законодательством (см., например, ст. 170 Уголовного кодекса РСФСР).

Органы советского государственного управления, так же как все иные органы нашего государства,— это прежде всего носители государственных обязанностей, а также соответствующих им прав. Эти обязанности и права имеют управленческий характер, чем они отличаются от обязанностей и прав других органов нашего государства. Советы министров, в частности, обязаны объединять и направлять работу министерств и других подведомственных им учреждений. Именно поэтому им предоставлено право издавать постановления и распоряжения, отменять приказы и инструкции министров, акты руководителей других подведомственных им учреждений.                    -

Права администрации предприятий в области планирования, капитального строительства, совершенствования техники и технологии производства, финансов, труда и заработной платы   и

13 А. В. Мицкевич. Субъекты советского права. М., Госюриздат, 1962, стр. 127.

48

>>>49>>>

!. д.14 необходимы для реализации обязанностей по управлению возглавляемыми ими предприятиями.

Милиционер имеет право требовать от нарушителей общественного порядка прекращения нарушений и налагать на них в предусмотренных законом случаях административные взыскания, так как он обязан предупреждать и пресекать нарушения общественного порядка.

В отличие от граждан, многие права и обязанности которых не связаны между собой, государственные органы и их должностные лица обладают по отношению к другим субъектам советского права только такими служебными правами, которые обусловлены их соответствующими служебными обязанностями.

По мнению некоторых административистов, субъектом советского административно-правового отношения может быть любой орган Советского государства. Так, например, Н. Г. Сали-щева пишет: «Следует отметить, что понимание административного права как отрасли, регулирующей только исполнительную н распорядительную деятельность органов управления, не может быть признано правильным, так как в действительности нормы административного права регулируют те общественные отношения, которые складываются в процессе исполнительной и распорядительной деятельности всех органов Советского государства (например, вопросы прохождения государственной службы, организации внутреннего контроля и т. д.)».15 Эти положения невозможно совместить с реальной дифференциацией советской государственной деятельности. Верховные Советы, их президиумы, местные Советы, органы суда и прокуратуры исполнительную и распорядительную деятельность не осуществляют и поэтому не могут быть участниками административно-правовых отношений.

Общественные отношения, складывающиеся между верховными Советами, их президиумами, местными Советами, с одной стороны, и органами государственного управления, с другой стороны, в процессе руководства деятельностью последних имеют государственно-правовой характер. Отношения между судебными органами, осуществляющими функции правосудия, и органами управления составляют часть судебно-правовых отношений. Отношения между органами прокуратуры и органами управления имеют надзорно-правовой характер.

В тех случаях, когда правовые отношения органов управления с иными государственными органами возникают в процессе создания условий для их деятельности (предоставление помещений, земельных  участков,  кредитование,   санитарное  и  про-

1J См.: Положение о социалистическом государственном производственном предприятии (СП СССР, 1965, № 19-20, ст. 155)

15 Советское административное право. Отв. ред. А. Е. Лунев. М., I960, стр. 29. См. также: Административное право. Под ред. А. Е. Лунева. М.. «Юридическая литература», 1967, стр. 5—6.

4 Зак 51                                                                                                                              45

>>>50>>>

тивопожарное обслуживание и т. д.), последние в этих случаях не выполняют возложенных на них функций руководства органами управления, правосудия, надзора и т. д. И сами отношения, как правило, непосредственно складываются между органами управления и вспомогательными учреждениями неуправленческих государственных органов.

Ссылка Н. Г. Салищевой на отношения, складывающиеся в процессе прохождения государственной службы и организации внутреннего контроля, не может подкрепить ее точку зрения в этом вопросе.

Отношения в процессе прохождения государственной службы в органах государственного управления своим характером значительно отличаются от отношений, складывающихся в процессе прохождения государственной службы в других государственных органах. Поэтому они регулируются различными государственными актами. Так, например, прохождение службы в судебных органах в основном регулируется Основами законодательства о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик, а также законами о судоустройстве союзных республик и республиканскими положениями о дисциплинарной ответственности судей. Прохождение службы в органах прокуратуры в основном регулируется Положением о прокурорском надзоре в СССР.16 Прохождение службы в органах управления регулируется другими актами. Порядок замещения должностей и прохождения службы, обязанности и права служащих и их ответственность в органах управления, суда, прокуратуры различны, хотя служба в них подчинена общим демократическим принци пам. Внутренний контроль в этих органах Советского государства также различен по своему конкретному характеру. Это вытекает из различий форм государственной деятельности, которые они выполняют.

Итак,    субъектами    административно-правовых    отношений являются не все органы  Советского государства,  а те из них, на которые возложено выполнение исполнительной и распорядительной деятельности и которые соответственно этому  наде лены обязанностями и правами в сфере управления.

Административная правосубъектность органов управления осуществляется в разнообразных правовых формах их деятельности.17 Органы советского государственного управления имеют свои внутренние подразделения, структурные части аппарата. Поскольку они как участники общественных отношений в сфере управления наделены соответствующими обязанностями и правами, каждая из них также обладает административной правосубъектностью. Так, например, министры, с утверждения советов министров, образуют главные управления, управления и отде-

16  Ведомости Верховного Совета СССР, 1955, № 9.

17  См.:   Ежи  Старосьцяк.  Правовые  формы   административной   лея телыгости. Перевод с польского. Ми, Госюриздат, 1959.

50

>>>51>>>

лы министерств и утверждают положения о них.18 Субъектами советских административно-правовых отношений являются также, служащие органов советского государственного управления, наделенные административными  обязанностями  и правами.19

Те административисты, которые исходят из того, что исполнительная и распорядительная деятельность осуществляется всеми органами Советского государства, соответственно этому включают в число субъектов советских административно-правовых отношений служащих всех советских государственных органов. Так, например, Ц. А. Ямпольская пишет: «Советский государственный служащий как носитель служебных прав и служебных обязанностей, данных ему для участия в выполнении задач государственного органа, является субъектом административного права».20

Возражения против указанного исходного положения относятся и к данному производному от него неосновательному расширению круга служащих, участвующих или могущих участвовать в административно-правовых отношениях. Служащий, на которого возложены не административные, а иные (судебные, прокурорские и т. д.) обязанности, не наделяется административными правами. Он, следовательно, не может быть участником административно-правовых отношений.

П. Стайнов и А. Ангелов пишут, что «государственные служащие вступают, с одной стороны, в трудовые правоотношения (связанные с лично-профессиональным статутом, трудовыми правами и обязанностями), а с другой стороны,— в государственно-служебные, то есть административно-правовые отношения  (связанные с прохождением государственной  службы)»,21

Различный характер обязанностей и прав государственных служащих (трудовых и иных) и соответственно этому различный характер правоотношений, в которые они вступают в процессе их осуществления, сомнений не вызывает. Вместе с тем нельзя согласиться с отождествлением государственно-служебных отношений с административно-правовыми. Последние составляют лишь часть государственно-служебных отношений, т. е. отношений, связанных с прохождением государственной службы, с осуществлением служебных обязанностей и прав. Многие государственно-служебные отношения не являются административно-правовыми. Таковы, например, отношения между судьей и другими участниками судебного заседания, в котором рассматривается гражданское или уголовное дело, между про-

18 См.: Общее положение о министерствах СССР (СП СССР, 1967, № 17, ст. 116).

'9 См.: В М. Манохин. Советская государственная служба. М, «Юридическая литература», 1966.

20   Ц. А.    Ямпольская. Субъекты советского административного права. Автореф. докт. дисс. стр. 14.

21   П.   Стайнов,   А.   Ангелов.   Административное   право   Народной Республики Болгарии, стр. 223—224.

4*                                                                                                                                         5!

>>>52>>>

•курором, опротестовавшим незаконный акт, и должностным лицом или органом, которому принесен протест прокурора. Судья и прокурор, осуществляя свои служебные государственные обязанности и права, вступают в государственно-служебные отношения (в приведенных случаях — в гражданско-процессуальные, уголовно-процессуальные, надзорные), не имеющие административного характера. Служащий органа государственного управления наряду с трудовыми и административно-правовыми Ътношениями может вступать также в другие (государственно-"правовые, финансовые, земельные и т. д.) отношения, в зависимости от конкретного характера его служебных обязанностей и •прав.

■ Группу субъектов советских административно-правовых отношений составляют государственные предприятия и учреждения. Они все без исключения являются непосредственными участниками процесса исполнительной и распорядительной деятельности государства. К ним относятся производственные, *гранспортные, торговые, воспитательные, учебные, научные, ■бытовые, финансовые, административно-политические и другие предприятия и учреждения.

• В отличие от органов государственного управления, практически осуществляющих функции Советского государства, учреждения и предприятия непосредственно производят материаль-'иые и культурные блага и удовлетворяют потребности общества •и личности. Содержание их деятельности состоит в производстве, распределении, воспитании, обучении, бытовом обслуживании и т. д. Эта роль предприятий и учреждений является основанием их административной правосубъектности, наделения их 'обязанностями и правами в сфере управления. Реализуя в процессе своей деятельности эти обязанности и соответствующие им права, предприятия и учреждения выступают в качестве •субъектов советских административно-правовых отношений.

Предприятия и учреждения   имеют  свои   внутренние  части (цехи, отделения и т. д.), а аппарат управления — свои   внутренние подразделения (управления, отделы и т. д.), наделенные •в соответствии с их конкретной ролью определенными обязанностями и правами в сфере управления. Последние не совпадают с кругом обязанностей и прав предприятий   и   учреждений. Так, например, отделы технического контроля являются струк-Чурными подразделениями аппарата предприятий. Обязанности и права ОТК, составляющие содержание их административной /правосубъектности,   установлены   постановлением   Совета   Министров СССР «Об улучшении организации технического контроля   за   качеством   промышленной   продукции»   от  13   июля 1962 г.22

22 СП СССР, 1962, № 14, ст. 114 !о2

>>>53>>>

В Типовом положении об отделе технического контроля металлургического, угольного, нефтяного, химического, лесного, бумажного и деревообрабатывающего предприятия и предприятия промышленности строительных материалов, утвержденном, этим постановлением, указывается, что «отдел технического, контроля (ОТК) является самостоятельным структурным под-^ разделением предприятия. Главной обязанностью, ОТК являет-) ся осуществление контроля за качеством выпускаемой пред-, приятием продукции, за строгим соответствием ее стандартам^ и техническим условиям. ОТК контролирует соблюдение установленной технологии на всех стадиях производства, а также, качество поступающих на предприятие сырья, материалов ц топлива». Соответственно этим обязанностям начальнику ОТКл предоставлены значительные права: прекращать приемку и от-, грузку готовой продукции, не соответствующей установленным требованиям, предъявлять требования начальникам цехов и» директору предприятия о приостановке изготовления продукции, не срответствующей стандартам и техническим, условиям, не разрешать переработку поступающих извне сырья, материалов, и топлива, если они не обеспечены документами, подтверждаю-» щими их качество, и т. д. Осуществляя свои обязанности и пра-, ва, ОТК выступает в качестве субъекта административно-правовых отношений.                                                                            .

Субъектами советских административно-правовых отноше-^ ний являются также служащие государственных предприятий, и учреждений, наделенные ' служебными административными, обязанностями и правами. Таким образом, из числа государственных организаций субъектами советского административного, права являются органы советского государственного управле-, ния, подразделения их аппарата, государственные предприятия! и учреждения, подразделения их аппарата, а также государственные служащие, наделенные административными обязанно-; стями и правами.

Административная правосубъектность органов государст-. венного управления, государственных учреждений и предприя-, тий, а также внутренних подразделений их аппарата возникает на основании изданного подлежащим органом государства акта, об их образовании. Орган государства, принимая такой акт, тем самым наделяет образуемую государственную организацию адп министративнсй правоспособностью и дееспособностью как необходимыми юридическими  условиями  ее  деятельности.

Условием правосубъектности государственных организаций' является также наличие у них руководителей, избранных или1 назначенных соответствующими органами государства. Руководители, как правило, назначаются одновременно с изданием акта об образовании данного органа государственного управления, учреждения, предприятия или внутреннего подразделения их аппарата. Конкретный объем и характер административных.

53

>>>54>>>

обязанностей и прав определяется актами Советского государства.

Административная правосубъектность советов министров, министерств, государственных комитетов, главных управлений, комитетов при советах министров, исполкомов местных Советов, их отделов и управлений в основном определена Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик. Детально она закреплена в положениях о названных органах государственного управления23 и других нормативных актах.

Административная правосубъектность предприятий и учреждений определяется положениями или уставами о них.24 У служащих государственных организаций административная правосубъектность возникает с момента зачисления их на должность и прекращается с момента освобождения их от должности.