§ 2. Две концепции советских административно-правовых отношений

Советскими правовыми отношениями именуются общественные отношения, регулируемые нормами советского права.23 Они складываются в условиях социалистического общественного и государственного строя, на базе социалистической системы хозяйства и советской демократии. Эти политические и экономические условия определяют социалистическое содержание советских правовых отношений, их соответствие интересам народа, целям и задачам построения коммунистического общества. Советские правовые отношения своим социалистическим содержанием принципиально   отличаются  от буржуазных   правовых

23 См.: Н. Г. Александров. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. М, Юриздат, 1961, стр. 214—258; Марксистско-ленинская общая теория государства и права (Основные институты и понятия). М., «Юридическая литература», 1970, стр. 544—547.

16

>>>17>>>

и

„j  \, рьл/ _7 О

отношений,    складывающихся в  условиях    капиталистического общественного и государственного строя.

Правовые отношения, прежде чем сложиться, проходят через сознание людей. Это — волевые отношения. Они складываются в соответствии с выраженной в нормах права волей советского народа. Вместе с тем они невозможны без проявления воли их участников. Правовые отношения отличаются от производственных отношений, составляющих базис нашего общества, и входят в надстройку над ним-

Общественные отношения, регулируемые правовыми нормами, как правило, одновременно регулируются нормами нравственности, а во многих случаях также и нормами общественных организаций.

Так, например, трудовые отношения регулируются не только нормами права, но и нормами морального кодекса строителя коммунизма, записанными в Программе КПСС, а также нормами общественных организаций (§ 2 Устава КПСС, § 3 Устава профессиональных союзов СССР, § 2 Устава ВЛКСМ и др.).

То же можно сказать о многих иных правовых отношениях, например об отношениях, складывающихся в процессе охраны социалистической собственности, общественного порядка и т. д. Таким образом, отнесение тех или иных общественных отношений к группе правовых, в частности административно-правовых, далеко не всегда означает, что они регулируются только нормами права.

Советские административно-правовые отношения составляют часть советских правовых отношений и, следовательно, обладают всеми их социалистическими качествами. Это бесспорно Что касается конкретной характеристики административно-правовых отношений, то в этом вопросе нет единого мнения.

В нашей юридической литературе фигурируют две основные концепции   советских   административно-правовых   отношений.

Исходные положения первой из них состоят в том, что названные отношения: 1) возникают в процессе государственного управления; 2) имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления;24 3) являются отношениями власти— подчинения и характеризуются юридическим неравенством их сторон.

Эта концепция была внедрена в советскую административно-правовую литературу еще в двадцатых годах В. И. Кобалев-ским, который исходил из традиционного для буржуазной науки деления права на публичное и частное. Он писал: «В частном праве обе стороны юридического отношения между собой юридически равны... Совершенно иначе обстоит вопрос в праве публичном... С одной стороны, всегда выступают орга-

24 В последние годы многие авторы допускают участие в качестве их обязательных субъектов (вместо государственных) общественных органов, наделенных государством властными полномочиями.

2 Зак. 51                                                                                                                17

>>>18>>>

ны публичного управления, с другой — граждане... Возлагая на активного субъекта осуществление функций государственного управления, закон, естественно, отдает явное предпочтение этому субъекту перед отдельными гражданами, действующими в их личных интересах... Наиболее ярким отличием правового положения активного субъекта, по сравнению с положением гражданина, является несомненно, присущий ему, хотя и далеко не во всех случаях, характер публичного властвования... Правовыми формами, в которых выражается эта черта юридического положения активного субъекта, служат односторонний характер исходящих от него приказов и распоряжений, административное принуждение и особая правовая защита исходящих от него требований».25 Эта характеристика с некоторыми изменениями была воспринята и позднее развита в работах многих административистов и цивилистов.26

Разделяя в основном ту же точку зрения, Ю. М. Козлов пишет: «Советское административное право регулирует те общественные отношения, которые складываются в процессе управления или осуществления управленческой деятельности. Специфической особенностью отношений, регулируемых административным правом, является юридическое неравенство сторон: один из участников такого отношения подчинен другому... Административно-правовому регулированию свойствен метод властных предписаний, метод властвования. Соответственно отношения управленческого характера есть отношения власти и подчинения... Для административно-правовых отношений характерен обязательный субъект. Они не могут возникнуть без участия органа управления или другого субъекта, наделенного юридически властными полномочиями».?л

В пятидесятых годах в результате критического анализа этой концепции возникла вторая концепция советских административно-правовых отношений. В отличие от первой ее основные положения заключаются в том, что социалистические, в частности советские, административно-правовые отношения: 1) возникают в сфере государственного управления; 2) могут иметь место между всеми субъектами административного права в любом их сочетании; 3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы: отношения, в которых одна сторона подчинена   другой    (отношения   власти   и подчине-

25   В.     К о б а л е в с к и й.   Очерки   советского   административного   права. Госиздат Украины, 1924, стр. 30, 31, 34, 37.

26   См.,   например:   С.   С.    С ту Деникин.   Советская   административно-правовая норма и ее применение. Автореф. докт. дисс. М.,  1949, стр. 36, 37; О.  С.    Иоффе.  Правоотношение по советскому гражданскому праву. Изд ЛГУ, 1949, стр. 33—35.

27   Административное право. Под ред. Ю. М. Козлова. М., «Юридическая литература», 1968, стр. 40, 44, 45, 65. См. также: С.    Попович. Административное право. Общая часть. М , «Прогресс»,  1968, стр. 34—38.

>>>19>>>

ния), и отношения, в которых стороны не подчинены друг другу (отношения равноправия).28

Первая концепция, по нашему мнению, не соответствует действительности и с развитием социалистических общественных отношений все более расходится с практикой их правового регулирования в современных' условиях. Поэтому целесообразно продолжить дискуссию о характерных чертах социалистических административно-правовых отношений. Рассмотрим названные концепции.

На первый взгляд расхождение по первому пункту не идет дальше терминологии. Не случайно термины «в процессе» и «в сфере» некоторыми авторами употребляются как синонимы.29 В действительности это не так. В данном случае применения термина «процесс» имеется в виду деятельность органов государственного управления, а это означает, что административно-правовые отношения не могут возникнуть вне этого процесса, без участия органа государственного управления. Термин «сфера» имеет более широкий смысл, означающий, что административно-правовые отношения возникают не только в процессе деятельности органов государственного управления, а во всей области  их административной правосубъектности.

Социалистическое государство предоставило трудящимся и их общественным организациям широкий круг реальных прав в сфере управления, гарантируемых экономическими, политическими, культурными и специально юридическими условиями развития нового общества. Органы государственного управления в социалистических странах призваны служить обществу и раскрепощенной личности. Они наделены многими обязанностями перед государством и гражданами, а также необходимыми для их исполнения правами.

В этих условиях, коренным образом отличающихся от условий эксплуататорских государств, административное право регулирует поведение множества равных перед законом государственных и общественных органов, предприятий, учреждений, организаций, их работников и граждан в сфере государственного и общественного управления. Социалистическая природа нашего управления, его творческая созидательная роль наполнили управленческие отношения  новым содержанием, расширили

28 См.: Г. И. Петров. Советские административно-правовые отношения. Уч. зап. Ленингр. юрид. ин-та. Изд. ЛГУ, 1954, стр. 41—68.

^ См., например: Административное право. Под ред. А. Е. Лунева. М., «Юридическая литература», 1970, стр. 22. — Неопределенно употребляет понятия «сфера» и «процесс» Ю. М. Козлов. В своей работе «Управление народным хозяйством СССР» (Изд. МГУ, 1969) в одном случае термин «сфера» оч трактует как область применения управления (стр. 10—11), в другом — как комплекс организационных отношений, связанных с осуществлением межотраслевых функций специального характера, например планирование, материально-техническое снабжение (стр. 29). В обосновании и определении государственного управления автор употребляет термин «процесс» (стр. 20— 29), не выясняя его соотношение с термином «сфера».

2*                                                                                                                          19

>>>20>>>

круг этих отношений и изменили соотношение прав и обязанностей их участников. Наше законодательство одинаково стимулирует их творческую активность, в частности инициативу граждан во всех областях управления.

Сказанное позволяет сделать вывод о необходимости отказаться от термина «процесс» в данном его применении, ибо он не охватывает действительный круг социалистических административно-правовых отношений, оставляя за его пределами все те многие отношения, которые возникают не в процессе деятельности органов управления, а в сфере осуществления их исполнительных и распорядительных обязанностей и прав.

Органы советского государственного управления непосредственно участвуют во многих административно-правовых отношениях'. Однако весьма значительная часть этих отношений возникает и прекращается без их участия. Они возникают между общественными организациями, общественными предприятиями, учреждениями, их структурными подразделениями, служащими и гражданами. При этом не обязательно, чтобы участвующая общественная организация была наделена государством властными полномочиями. Для этого достаточно тех прав и обязанностей, которые составляют ее обычную административную правосубъектность. Такие административно-правовые отношения возможны между вышестоящими и нижестоящими, а также одинаковыми по объему прав и обязанностей органами общественных организаций, между ними и их предприятиями, учреждениями, служащими и гражданами.

Ю. М. Козлов пишет: «Советское административное право не регулирует общественные отношения, складывающиеся между двумя органами общественных организаций, между двумя гражданами. Эти отношения регулируются моральными или общественно-организационными нормами, потому что в них нет стороны, являющейся носителем государственно-властных полномочий и действующей от имени государства».30 Эти положения опровергаются практикой правового регулирования отношений между органами многих общественных организаций, а также между гражданами. Так, например, утвержденным Советом Министров РСФСР 15 июля 1966 г. Уставом Всероссийского общества охраны природы установлены следующие нормы (правила поведения), регулирующие отношения между вышестоящими и нижестоящими его органами:

«14. Высшим руководящим органом Всероссийского общества охраны природы является съезд Общества...

17. Съезд...

б)   избирает  Центральный  совет  Общества, который  является руководящим органом между съездами...

в)   избирает  ревизионную комиссию  Общества.

зо Административное право. Под ред. Ю. М. Козлова, 1968, стр. 44. 20

>>>21>>>

г) рассматривает и утверждает отчеты Центрального совета Общества и ревизионной комиссии Общества. ..

23. Исполнительным органом Центрального совета ... является его Президиум. В период между пленумами Центрального совета Президиум является руководящим органом Общества...

30.  Республиканские  (АССР),  краевые,  областные и городские  (городов Москвы и Ленинграда)  организации Всероссийского общества    охраны природы работают    под руководством Президиума Центрального совета Общества.

31.  Областные   (в национальных областях),  окружные, районные, городские    и поселковые организации    Всероссийского общества охраны  природы  работают под руководством  совета вышестоящей    республиканской   (АССР),    краевой,  областной организации Общества».31

Аналогичные нормы содержатся в утвержденном Советом Министров РСФСР б июля 1966 г. Уставе Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры32 и других государственных актах, регулирующих организацию и деятельность многих общественных организаций.

Нет никаких оснований для отрицания юридического характера этих норм, ибо они установлены высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти РСФСР. Признание этих норм юридическими вытекает из определения права как совокупности норм (правил поведения), установленных или санкционированных государством  (его органами).

Юридический характер приведенных норм не лишает их морального содержания, так же как всех других правовых норм, регулирующих организацию и деятельность общественных организаций,— общественно-организаторского характера. Нельзя противопоставлять эти их качества, они естественно совмещаются и нисколько не противоречат друг другу. Регулирование «общественно-организационных» отношений нормами права делает их и правовыми, а так как они возникают в сфере управления, — административно-правовыми.

Многие нормы права регулируют отношения между гражданами, возникающие в сфере государственного и общественного управления. Для их возникновения, так же как для отношений между всеми другими субъектами административного права, наличие государственно-властных полномочий у их участников не обязательно.

Советское социалистическое государство многими нормами права регулирует поведение граждан в сфере управления, устанавливая их обязанности и права, корреспондирующие правам и обязанностям других граждан в определенных, указанных в нормах условиях.

31   СП РСФСР, 1966, № 17, ст. 89.

32   См.: СП РСФСР, 1966, № 19, ст. 105.

21

>>>22>>>

Примерами таких норм могут быть следующие:

«6. В квартирах, занятых несколькими семьями, все жильцы

имеют равные права на пользование подсобными помещениями

и оборудованием квартир.

7.  С 23 до 7 часов    в квартирах должна    соблюдаться тишина ...

8.  Порядок  пользования ванной  комнатой  в  квартирах, занятых несколькими семьями, а также очередность уборки жильцами мест общего пользования устанавливаются по взаимному соглашению  всех  нанимателей жилых помещений  квартиры...

12. Допускается содержание кошек и собак ... в квартирах занятых несколькими семьями ... лишь при наличии согласия всех проживающих».33

Эти правила регулируют отношения лишь между гражданами — жильцами так называемых коммунальных квартир.

Указом Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении ответственности за хулиганство» запрещены «нецензурная брань в общественных местах, оскорбительное приставание к гражданам и другие подобные действия, нарушающие общественный порядок и спокойствие граждан» (ст. 1). Субъектами отношений, регулируемых этими нормами, запрещающими указанное в них поведение, могут быть только граждане. Эти нормы регулируют отношения между ними в общественных местах в интересах охраны общественного порядка, нравственности, спокойствия и достоинства граждан.

Еще пример: «16. Действия граждан, направленные на пресечение преступных посягательств и задержание преступника, являются... правомерными и не влекут уголовной или иной ответственности, даже если этими действиями вынужденно был причинен вред преступнику».34 И эта норма права регулирует отношения между гражданами (нарушителем и гражданином, пресекающим его посягательства и задерживающим его), а так как они складываются в сфере государственного и общественного управления, следует отнести их к административно-правовым отношениям.

Нормами административного права регулируются многие другие отношения между гражданами — пешеходами, водителями автомашин (на праве личной собственности), пассажирами государственного транспорта, покупателями в магазинах, посетителями предприятий общественного питания, гражданами, использующими телефоны-автоматы, и т. д. и т. п.

Исполнение таких норм, так же как исполнение и всех иных норм советского права, опирается главным образом на убеждение. Вспомогательные методы их реализации составляют меры

33   Правила   пользования   жилым   помещением.   Утверждены   постановлением Совета Министров РСФСР от 18 ноября 1962 г. (СП РСФСР, 1962, № 20, ст. 102).

34   Ведомости Верховного Совета СССР, 1966, № 30, ст. 595.

22

>>>23>>>

общественного воздействия и меры государственного принуждения. Последние осуществляются, как правило, уполномоченными на то органами государственного управления, участие которых в таких отношениях необходимо лишь в случаях нарушений регулирующих их норм права.

Итак, возникновение административно-правовых отношений не лимитируется участием в них органов государственного управления и общественных организаций, наделенных государством властными полномочиями. Они возможны между всеми субъектами  административного права  в  любом  их  сочетании.

Далеко не во всех советских административно-правовых отношениях одна сторона подчинена другой. Многие из них являются отношениями юридического равноправия. Это — отношения между несоподчиненными органами государственного управления (например, между министерствами СССР), их работниками (например, между заведующими отделами исполкома), между различными несоподчиненными органами общественных организаций, деятельность которых регулируется нормами административного права, между гражданами, между органами государственного управления и гражданами, обращающимися к ним с предложениями, заявлениями, жалобами и т. д.

В Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» отмечено, что предложения граждан по вопросам политической, экономической и культурной жизни, совершенствования законодательства — одна из форм участия трудящихся в управлении государством, улучшения работы государственного аппарата и усиления контроля над его деятельностью, борьбы с бюрократизмом и волокитой, укрепления социалистической законности. Все возрастающее число предложений по различным вопросам жизни общества и государства является одним из показателей непрерывного роста политической активности советского народа.35 Это право имеет также любая общественная организация и любой ее орган.

Предложения, заявления и жалобы граждан вызывают обязанность компетентных органов или должностных лиц принять и рассмотреть их в установленном порядке.

Отношения между органами управления и гражданами могут быть вертикальными и горизонтальными. Как правило, отношения, возникающие в процессе осуществления обязанностей гражданина в сфере управления (например, служить в Вооруженных Силах СССР, соблюдать правила паспортной системы и т. д.), являются вертикальными, а отношения, возникающие в процессе осуществления прав граждан в сфере управления {например, права на образование, на получение пособий много-

35 Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, № 17, ст. 144.

23

>>>24>>>

детной матери, на обращение граждан в органы государственного управления с предложениями, заявлениями, жалобами и т. д.), — горизонтальными. При этом как в вертикальных, так и в горизонтальных отношениях каждая из сторон обладает правами и обязанностями перед другой стороной отношения. Равенство сторон правоотношения перед законом составляет один из всеобщих принципов социалистического правового регулирования.

А. К. Юрченко пишет: «Сущность властности административных правоотношений состоит в том, что решение вопроса о вынесении конкретного административного акта, а следовательно, и о возникновении соответствующего ему административного правоотношения, осуществляется волей одной стороны. Заинтересованность пенсионера в назначении ему пенсии, абитуриента в принятии его в вуз, многодетной матери в назначении ей пособия и т. д. — все это еще не свидетельствует о наделении заинтересованной стороны правомочиями на принятие участия в вынесении соответствующих решений. Принятие таких решений составляет компетенцию только соответствующего органа государственного управления».36

В критикуемых А. К. Юрченко положениях вовсе не доказывается, что заинтересованность гражданина в назначении ему пенсии или пособия, в зачислении в высшее учебное заведение и т. д. свидетельствует о наделении его правомочиями на участие в принятии решений по этим вопросам. В них доказывается иное, а именно — что наряду с вертикальными административно-правовыми отношениями между гражданами и органами государственного управления могут быть отношения горизонтальные, в которых одна сторона не подчиняется другой, что праву гражданина, например, на назначение пенсии или пособия, на обжалование незаконного акта и т. д. соответствует обязанность органа управления удовлетворить законное притязание гражданина. Гражданин односторонне порождает и имеет право в любой стадии прекратить такое отношение, чего не имеет права сделать орган управления.

Властные предписания административных актов, направленных на реализацию прав граждан, обращены не к ним, а к тем органам управления, предприятиям, учреждениям, которые фактически удовлетворяют законные интересы граждан. В этих отношениях орган управления гражданина ни к чему не обязывает, гражданин ему не подчинен. Обязанность перед гражданином в этих отношениях в соответствии с действующим

36 А. К- Юрченко. Разграничение административных и гражданских правоотношений. Сб.: Проблемы гражданского и административного правч. Изд. ЛГУ, 1962, стр. 73—74.— Это мнение разделяется Ю. М. Козловым (см.: Административное право. М. «Юридическая литература», 1968, стр. 45); Основные черты управленческих отношений в хозяйственной сфере. «Советское государство и право», 1969, № 9, стр. 72—73.

24

>>>25>>>

законодательством несет компетентный орган управления (должностное лицо). Он обязан разрешить поставленный перед ним гражданином вопрос в соответствии с требованиями законности. Более того, В. И. Ленин писал, что одна из обязанностей служащих в отношении граждан «должна состоять в „юридической" им помощи, т. е. научить их (и помочь им) воевать за свое право по всем правилам законной в РСФСР войны за права»}1

XXIV съезд КПСС указал, что «наши кадры — хозяйственные, советские, профсоюзные, партийные — как в центре, так и на местах должны во всех делах, связанных с условиями жизни советских людей, проявлять самую высокую требовательность и ответственность».38 Во всем этом заключено принципиально новое содержание правовых отношений между органами (должностными лицами) социалистического государства и гражданами.

Неисполнение или недолжное исполнение обязанностей должностные лиц перед гражданами влечет их строгую (дисциплинарную или уголовную) ответственность.

Серьезные положения против характеристики административно-правовых отношений только как отношений «власти— подчинения» выдвинул, в частности, М. И. Еропкин.39

Итак, советские административно-правовые отношения могут быть отношениями власти—подчинения и отношениями равноправия. Следовательно, распространенное в нашей литературе утверждение о том, что гражданские правоотношения равенством их сторон отличаются от административных, также требует пересмотра, ибо многие из последних по этому признаку не отличаются от первых.

Правовое регулирование общественных отношений в области . управления народным хозяйством в современных условиях проведения хозяйственной реформы расширяет круг горизонтальных административно-правовых отношений. Это объясняется, во-первых, существенными изменениями в структуре аппарата управления народным хозяйством, в соотношении прав и обязанностей многих участников административно-правовых отношений и, во-вторых, резким возрастанием значения координации их действий по организации осуществления народнохозяйственных планов в новых условиях. Критикуемая концепция советских административно-правовых отношений во многом противоречит их правовому регулированию в современных условиях  и затрудняет  теоретическую разработку ряда  новых

37   В. И.   Лени н. Поли. собр. соч. т. 53, стр. 149.

38  Материалы XXIV съезда КПСС. М., Политиздат,  1971, стр. 199.

39   См.: М. И.    Еропкин. Управление в области охраны общественного порядка. М, «Юридическая литература»,  1965, стр. 40—42; Его    же. Административно-правовые проблемы охраны общественного порядка в Советском государстве. Автореф. докт. дисс. М., 1967, стр. 12—13.

25

>>>26>>>

выдвинутых хозяйственной реформой проблем управления и .административно-правового регулирования.

Об этом свидетельствуют, например, многие из положений, высказанных Ю. М. Козловым в его статье, специально посвященной характеристике управленческих отношений в хозяйственной сфере. Исходя из основных положений критикуемой здесь концепции советских административно-правовых отношений, он сосредоточил главное внимание на вертикальных отношениях, возникающих «в процессе управления» «между субъектами и объектами управления в экономической области» и характеризующихся «как отношения субординации (администрирования, распорядительства), с одной стороны, и отношения исполнительства, подчиненности — с другой».40

Вместе с тем Ю. М. Козлов пишет: «Но, подчеркивая это главное, нельзя игнорировать возможность таких управленческих отношений, которые не характеризуются подчиненностью одной стороны другой. Правда, они тоже носят административный характер, поскольку, например, согласование фактически предшествует властному решению, т. е. в конечном счете отношения по согласованию, лишенные субординации, реализуются во властной форме. В этом же плане можно характеризовать и координационные отношения. Координирующий субъект наделяется определенными правами надведомственного (властного) характера по отношению к координируемым сторонам. Значит, и здесь легко обнаруживаются непосредственно административные черты».41

Приведенные суждения нельзя признать последовательными: с одной стороны, автор допускает (хотя и в весьма ограниченных пределах) наличие горизонтальных административно-правовых отношений, а с другой — и их характеризует как отношения власти и подчинения.

Организационные, управленческие отношения, в частности регулируемые нормами права, т. е. административно-правовые •отношения, складываются не только между вышестоящими и нижестоящими органами управления и их должностными лицами, но и между субъектами административного права, не находящимися в подчинении один другому. Эти горизонтальные отношения возникают не только при согласовании проектов актов управления, но и в ходе их исполнения, контроля за исполнением, устранения допущенных в исполнении  недостатков

И   Т.   Д.

Такие отношения в области управления народным хозяйством возникают между хозяйственными министерствами (соответственно СССР, союзных и автономных республик), их структурными подразделениями  (главками, отделами и т. д.), между

40  См.:  Ю. М.    Козлов. Основные черты управленческих отношений в хозяйственной сфере. «Советское государство и право», 1969, № 9, стр. 67—70.

41   Там же, стр. 70.

26

>>>27>>>

администрацией хозяйственных объединен-ий, между администрацией входящих в них предприятий (исключая отношения администрации головного предприятия с администрацией остальных, которые являются вертикальными), между администрацией несоподчиненных подразделений предприятий. Нет оснований полагать, что все отношения между названными субъектами охватываются договорными гражданско-правовыми отношениями. За их пределами возникает множество организационных отношений по согласованию их управленческой деятельности, большинство которых регулируется нормами права и является горизонтальными административно-правовыми отношениями.

Большую группу таких отношений составляют отношения между местными органами государственного управления и расположенными на их территории, но не подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями по вопросам, связанным с обслуживанием населения.

Так, например, ст. 4 Примерного положения о районном Совете депутатов трудящихся установлено, что он «координирует и контролирует деятельность всех расположенных на территории района предприятий, учреждений и организаций по жилищному, коммунальному строительству, строительству объектов социально-культурного и бытового назначения, производству товаров народного потребления и местных строительных материалов, по разработке и проведению мер в области благоустройства, торговли и общественного питания, народного образования, здравоохранения, культуры и в других областях, связанных с обслуживанием населения района; осуществляет в пределах предоставленных Совету прав контроль за работой расположенных на территории района колхозов и иных коопе-ратисчых объединений, а также совхозов, предприятий, учреждений и других организаций вышестоящего подчинения и за соблюдением ими законодательств^».42 Эти полномочия не входят в круг исключительных полномочий Совета и, следовательно, могут осуществляться его исполнительным комитетом.

Аналогичными полномочиями обладают городские, районные в городе Советы и их исполнительные комитеты.

Правами контроля за работой колхозов, совхозов, предприятий местной промышленности, бытового обслуживания, торговли и общественного питания, жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, просвещения, культуры, связи и других организаций вышестоящего подчинения, непосредственно обслуживающих население, наделены также сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся и их исполнительные комитеты.43

42 Ведомости Верховного Совета СССР, 1971, № 12, ст. 134. ■S3 Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, № 16, ст. 132.

>>>28>>>

К равноправным следует отнести административно-правовые (а также трудовые) отношения, складывающиеся между администрацией предприятий, учреждений, организаций и фабрич-ьыми, заводскими, местными комитетами профессиональных союзов.

П. 2 Положения об этих комитетах установлено, что они обеспечивают «рабочим и служащим участие в управлении производством через о'бщие собрания, производственные совещания, конференции и различные формы общественной самодеятельности рабочих и служащих. Администрация предприятий, учреждений, организаций обязана создавать условия, обеспечивающие участие рабочих и служащих в управлении производством. Должностные лица предприятий, учреждений, организаций обязаны своевременно рассматривать критические замечания и предложения рабочих и служащих и сообщать им о принятых мерах».44

Комитет профсоюза участвует в разработке проектов планов развития предприятия, учреждения, организации (п. 3 Положения), совместно с администрацией решает ряд вопросов (пп. 5, 8, 9 Положения), выступает как орган, с которым администрация обязана согласовывать решение определенных вопросов (пп. 6, 8, 11, 12, 14, 17, 18 Положения).

В этих и других административно-правовых отношениях с администрацией, регулируемых названным Положением, комитет профсоюза участвует в качестве равноправной стороны, а сами эти отношения не являются вертикальными, т. е. отношениями власти — подчинения. Они имеют горизонтальный характер, т. е. являются отношениями равноправия.

Приведенные примеры далеко не исчерпывают круг таких отношений. Они пронизывают всю систему советского государственного и общественного управления. Орган управления, как правило, является участником как вертикальных, так и горизонтальных отношений.

Подчинение не всегда «есть атрибут управления»; как полагает Ю. М. Козлов. Он явно переоценивает роль подчинения в государственном управлении, выдвигая его как основу проявления административных методов управления и полагая, что формула «„власть — подчинение" раскрывает конкретный характер административных методов управления».45 Необходимость власти управляющего и подчинения управляемого бесспорны. Но власть не является единственным средством управления. Важно также умение ею пользоваться, правильно ее применять в разнообразных управленческих ситуациях- Основным методом

44   Положение о правах фабричного, заводского, местного комитета профессионального   союза    (Ведомости   Верховного   Совета   СССР,   1971,   № 39, ст. 382).

45   Ю. М.    Козлов.  Управление народным  хозяйством  СССР. Часть   1„ стр. 129—130.

28

>>>29>>>

социалистического управления было, является и будет убеждение, опирающееся на научную обоснованность актов и действий управляющих и предполагающее их тесную и постоянную связь с управляемыми. К сожалению, Ю. М. Козлов, анализируя соотношение административных и экономических методов управления, не учитывает в должной мере ведущей роли убеждения, вытекающей из социалистической природы нашего общества и государства.

Всякое управленческое решение, в частности приказ, предполагает организацию его исполнения, в ходе которого наряду с подчинением управляемой системы управляющей огромную роль играет множество иных, в том числе неправовых, факторов и в их числе так называемых неформальных отношений между управляющими и управляемыми. Игнорирование их роли и в особенности сложного комплекса средств убеждения ведет к узко формальным представлениям об управлении в целом, об актах управления и методах их осуществления.

Указание Ф. Энгельса о необходимости подчинения в управлении, на которое ссылается Ю. М. Козлов, вовсе не означает, что подчинение — единственное или главное условие эффективности управления. Статья Ф. Энгельса «Об авторитете», цитируемая Ю. М. Козловым, направлена против некоторых социалистов того времени, вообще отрицавших роль подчинения и авторитета в управлении.46 В ней не рассматриваются иные факторы управленческой деятельности.

В решении вопроса о сущности управления и так называемых административных методов следует исходить не из того или иного отдельно взятого положения, а из всего марксистско-ленинского учения о социалистическом государстве и праве, в частности из указаний В. И. Ленина о роли убеждения и принуждения при социализме.

Анализируя сущность экономических методов управления хозяйством, также не следует забывать, что и они в основном непосредственно или в конечном счете рассчитаны на убеждение управляемых, на стимулирование их производственной и иной хозяйственной деятельности экономическими средствами. В дискуссиях о роли административных и экономических методов их участники эту бесспорную истину нередко игнорируют или не придают ей должного значения, не связывают с ней ни административные, ни экономические методы управления вообще и народным хозяйством в частности.

В социалистическом государственном управлении применяются два метода — убеждение (основной метод) и принуждение. Условия и особенности их применения в различных отраслях управления, в частности в управлении народным хозяйством, различны, и они-то    и нуждаются в обсуждении.    Кстати

См.: К.   Маркс   и    Ф.    Энгельс. Соч., т. 18, стр. 302—305.

29

>>>30>>>

заметим, что понятие административных методов управления' весьма неопределенно, так как латинское слово «администрация» означает не что иное, как «управление», и, следовательно, «административный» — то же, что и «управленческий».

Не следует также забывать, что эффективная организация управления достигается не только волей управляющих «сверху», но и согласованием действий органов и должностных лиц, не подчиненных друг другу, а также инициативой «снизу». Признание этого очевидного факта нашло отражение в решениях нашей партии и государственных актах, в частности и в особенности направленных на внедрение нового порядка планирования и экономического стимулирования.

Оптимальное управление хозяйством на научной основе предполагает совершенствование организационных отношений не только между вышестоящими и нижестоящими органами, а между всеми участниками управления в любом их сочетании, определяемыми теми или иными их экономическими и организационными связями.

Специфика советских административно-правовых отношений, в частности в области народного хозяйства, отличающая их от всех других наших правовых отношений, заключается в том, что они складываются в сфере государственного и общественного управления, т. е. непосредственной, повседневной организации хозяйственного, культурного и оборонного строительства, практической организации осуществления функций строящего коммунизм Советского государства. Ни государственно-правовые, ни гражданско-правовые, ни уголовно-правовые, ни какие-либо другие советские правовые отношения этим признаком не обладают. Он определяется спецификой советского государственного и общественного управления как одной из форм государственной и общественной деятельности. Именно» этот признак объединяет все нормы административного права в  самостоятельную отрасль советского права.

Отношения власти и подчинения, так же как отношения равноправия, имеют место в большинстве отраслей права. Они имеются в праве государственном (например, отношения между Президиумом Верховного Совета СССР и президиумами верховных советов союзных республик и отношения между последними), административном (отношения между министром и директором предприятия и отношения между гражданами), земельном (отношения между исполкомом райсовета и землепользователем и отношения между землепользователями), трудовом (отношения между бригадиром и рабочими и отношения между рабочими), колхозном (отношения между общим собранием членов колхоза и правлением колхоза и отношения между членами правления), уголовно-процессуальном (отношения между судом и подсудимым и отношения между прокурором   и    адвокатом),   гражданско-процессуальном    (отношения

т

>>>31>>>

между судом и истцом и отношения между истцом и ответчиком).

Деление социалистических правовых отношений на вертикальные и горизонтальные еще мало изучено и теоретически не разработано. А между тем оно имеет большое значение для общей теории права, для отраслевых юридических наук, а также для правообразующей и правоприменяющей практики. Этот вопрос заслуживает специального внимания.