§ 1. Понятие советского государственного и общественного управления

Опираясь на известные положения К. Маркса, Ф. Энгельса и В. И. Ленина об управлении,1 его можно кратко определить как целенаправленную организующую деятельность людей, осуществляемую ими в социальных целях. По объектам этой деятельности и характеру используемых в ней закономерностей управление делится на три вида: социальное, биологическое и техническое.

Техническим называют управление техническими механизмами, машинами, осуществляемое в целях повышения производительности труда человека и обслуживания его разнообразных потребностей, на основе объективных законов техники, открытых соответствующими науками (математическими, физическими и т. д.).

Биологическим называют управление животными и растительными организмами, осуществляемое в целях повышения их продуктивности, на осноЁе объективных законов, открытых биологическими и другими естественными науками.

Социальным называется управление людьми. Оно отличается от технического и биологического управления прежде всего тем, что осуществляется посредством воздействия управляющих людей (и их организаций) на сознание и волю управляемых. Объекты технического и биологического управления не обладают сознанием и волей.

Названные виды управления тесно связаны между собой. Социальное управление составляет необходимое условие и предпосылку технического и биологического управления.

Принципиальные экономические, политические и идеологические  различия  между эксплуататорским  и социалистическим

1 См. например: К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч., т. 1, стр. 440; т. 18, стр. 302—305; т. 23, стр. 342; В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 8, стр. 376— 378; т. 36, стр. 171, 173.

>>>4>>>

обществами, государством, правом определяют противоположную целенаправленность эксплуататорского и социалистического социального управления, а это, в свою очередь, влечет различия в его принципах, формах и методах.

Социалистическое социальное управление осуществляется на основе объективных законов развития общества, открытых марксистско-ленинской наукой. Этот вид управления по своему характеру, субъектному составу и конкретным методам делится на три тесно связанных между собой подвида: государственное, общественное и семейное.

Советские административно-правовые отношения возникают, изменяются и прекращаются в сфере государственного и общественного управления. Именно поэтому их исследованию необходимо предпослать выяснение особенности этой сферы развития советского общества, той роли, которую она играет в коммунистическом строительстве.

В широком смысле государственное управление (или управление государством)—это целенаправленная организующая деятельность всех государственных органов, а общественное управление — аналогичная деятельность всех общественных организаций.

Вместе с тем понятие государственного управления употребляется в узком, специальном смысле. Поскольку деятельность государства огромна и весьма сложна, это вызывает разделение труда между государственными органами, не одинаковое в государствах различного типа. В буржуазных государствах разделение труда между государственными органами сложилось под тем или иным влиянием теории «разделения властей». В социалистических государствах эта теория принципиально отвергнута.

Единая государственная власть трудящихся в нашей стране осуществляется в формах, которые отличаются друг от друга своим конкретным назначением, органами и способами осуществления.

До принятия Конституции СССР 1936 г. распределение государственной деятельности между его органами сопровождалось значительным совпадением полномочий различных, особенно центральных, органов. Конституция победившего социализма усовершенствовала систему государственных органов и распределение труда между ними. Действующее советское конституционное законодательство и соответствующая ему практика позволяет назвать пять форм единой по своей сущности советской государственной деятельности.

1. Общегосударственное и местное руководство, осуществляемое верховными и местными Советами: разрешение основных государственных вопросов, образование системы постоянно действующих государственных органов и руководство их работой,                                                                                              j

>>>5>>>

2.  Постоянное  верховное  общегосударственное  руководство, осуществляемое    президиумами   верховных Советов2    (условно эту деятельность можно назвать президентской).

3.  Управленческая     (исполнительная   и    распорядительная, административная)     деятельность,    осуществляемая под  руководством верховных и местных Советов их исполнительными и распорядительными органами — советами министров, министерствами, государственными комитетами, исполнительными комитетами местных Советов, их отделами, управлениями и т. д.

Советское государственное управление в узком, специальном смысле следует рассматривать как практическую организацию осуществления экономических, культурных и оборонных задач нашего государства. В- И. Ленин писал, что «для успешного управления необходимо, кроме уменья убедить, кроме уменья победить в гражданской войне, уменье практически организовать».3 Посредством этой деятельности организуется производство, распределение, развитие культуры, охрана государственной безопасности и общественного порядка, оборона страны.

4.  Судебная  деятельность,  осуществляемая  системой  советских судебных органов.  Ее назначение — охрана от всяких посягательств    общественного  и   государственного   строя Союза ССР, социалистической  системы хозяйства  и тоциалистической собственности, прав и интересов граждан, государственных учреждений, предприятий, колхозов, кооперативных- и иных общественных    организаций.    Советское  правосудие    обеспечивает точное и неуклонное исполнение законов всеми учреждениями, организациями, должностными лицами и  гражданами.

5.   Прокурорская деятельность имеет своим основным назначением надзор    за точным    исполнением    советских законов и осуществляется системой органов прокуратуры.

Все эти формы деятельности Советского государства направлены на осуществление единых задач коммунистического строительства. Но каждая из них обладает свойственными ей особенностями, обусловленными «разделением труда» между государственными органами.

В юридической литературе советское государственное управление обычно определяется как одна из форм деятельности Советского государства, состоящая в практической организации его функций, в повседневном руководстве хозяйственным, культурным и оборонным строительством на основе и во исполнение законов. При этом одни авторы исходят из того, что эта

2  Большинство юристов не выделяют эту форму деятельности в качестве самостоятельной   (см. например:  Н. А.    Волков.  Органы  Советского государственного управления в современный период. Изд. Казанского гос. ун-та, 1962; Б. М.    Лазарев. Некоторые вопросы государственного управления в условиях общенародного государства. «Советское государство и право»,  1963, № 12, и др.).

3  В. И.   Ленин. Поли. собр. соч., т. 36, стр   173

>>>6>>>

деятельность осуществляется органами советского государственного управления (или исполнительными и распорядительными органами нашего государства),4 другие считают, что она выполняется всеми органами Советского государства,5 третьи полагают, что она реализуется в основном органами государственного управления и вместе с тем в значительной мере Советами депутатов трудящихся.6

Те, кто полагает, что управленческая (исполнительная и распорядительная) деятельность осуществляется всеми органами нашего государства, придерживаются другой точки зрения на систему форм советской государственной деятельности. Так, например, разделяя мнение о том, что исполнительную и распорядительную деятельность осуществляют также органы государственной власти, суда и прокуратуры, В. И. Попова пишет: «Но ведь организационная работа составляет неотъемлемую часть исполнительной и распорядительной формы деятельности. Например, Подбор и расстановка кадров входят в обязанность и органов власти, и органов управления, и судебных органов, и прокуратуры. И почему же эту функцию, осуществляемую органами государственного управления, надо считать исполнительной и распорядительной формой деятельности, а аналогичную функцию, выполняемую органами прокуратуры, например, считать лишь организационной деятельностью?».7

Организационная работа присуща любой форме государственной и общественной деятельности; в частности, подбор и расстановка кадров, проверка исполнения' и т. п. входят в обязанность не только всех государственных, но и общественных (партийных, профсоюзных, кооперативных, комсомольских и др.) органов.

Критерием деления форм советской государственной деятельности служит их конкретная роль в осуществлении функций Советского государства. Организационная работа каждой группы  государственных органов,    осуществляющих ту    или иную

4  См., например: Г. И.    Петров. Сущность советского административного права.  Изд. ЛГУ,   1959;  Н. А.    Волков.  Органы  советского государственного управления  в  современный  период;   И.   Н.    П а х о м о в.  О  содержании   советского   государственного   управления   в   условиях   общенародного государства. «Советское государство и право», 1963, № 3.

5  См., например:  В. И.    П о п о в а. К вопросу о предмете советского административного права  в связи  с его  систематизацией.  Сб.:   Вопросы  советского административного права на современном этапе. М., Госюриздат, 1963.

6  См.,  например:   Ц.  А.    Ям польская.  Актуальные  проблемы  науки советского административного права. «Советское государство и право»,  1962, № 10;  Р.  А.    С а ф а р о в.  Местные    Советы  и    вопросы    государственного упраЕ."е:ия. Сб.:  Вопросы  советского административного права на  современном этапе. М., Госюриздат,  1963; И. Н.    Кузнецов. Законодательная и исполнительная   деятельность   высших   органов   власти.   М.,   «Юридическая   литература», 1965.

7  В.  II.    Попова,  ук.  ст.  Сб.:   Вопросы  советского  административного права  на  современном  этапе,  стр.   152—153.   См.  также:   Административное право. Под. ред. А. Е. Лунева. М., «Юридическая литература», 1967, стр. 6.

>>>7>>>

форму государственной деятельности, подчинена их назначению, их роли в государственной системе. Подбор кадров в органах управления производится для осуществления возложенной на них управленческой (исполнительной и распорядительной) деятельности, в судебных' органах — для осуществления правосудия, а в органах прокуратуры — для осуществления надзора за точным исполнением законов. Проверка исполнения актов управления, суда и прокуратуры, планирование и учет деятельности этих различных органов нашего государства также служат реализации различных форм деятельности государства.

Критикуя позицию тех, кто считает, что управленческая деятельность осуществляется только органами управления, Ц. А. Ямпольская пишет: «Сейчас в условиях общенародного государства, когда значительно повысилась роль Советов, когда они из органов общего руководства, какими были еще недавно, все более превращаются в органы и непосредственно управляющие, непосредственно организующие, такая постановка вопроса явно обнаруживает свою несостоятельность. Непосредственно-организаторский характер — это признак, характерный для деятельности Советов, это необходимое и неотъемлемое проявление государственной власти. Таким образом, по существу будучи органами власти, Советы тем самым являются и не могут не являться органами управления».8

Автор смешивает также организаторскую деятельность, присущую всем государственным и общественным органам, с государственным управлением в специальном смысле, а Советы — представительные органы государственной власти — с их исполнительными и распорядительными органами. Повышение роли Советов и активизация их деятельности в современных условиях не исключают их отличий от исполнительных и распорядительных органов. Регулярный созыв сессий Советов, расширение круга разрешаемых Советами вопросов, принятие Советами конкретных решений не означают дублирования ими деятельности центральных и местных органов государственного управления, которые и теперь выступают в качестве непосредственных организаторов практического осуществления законов Верховных Советов и решений местных Советов.

«Исполнительно-распорядительная деятельность, — пишет Ц. А. Ямпольская, — это не всякая управленческая деятельность, а такая управленческая деятельность, которая подотчетна и подконтрольна Советам. В чем же тогда специфика исполнительно-распорядительных органов? Очевидно, прежде всего в особенностях их взаимоотношений с Советами — в их подотчетности и подконтрольности им».9

8  Ц. А.    Ямпольская. ук. ст. «Советское государство и право»,  1962, № 10. стр. 21—22.

9  Там же, стр. 22.

>>>8>>>

Эти положения неприемлемы, так как, во-первых, Советам подотчетна и подконтрольна деятельность всех других органов нашего государства, а не только исполнительных и распорядительных органов;10 во-вторых, подотчетность и подконтрольность сами по себе не могут служить дифференцирующими признаками, ибо они присущи всем государственным и общественным органам, каждый из которых подотчетен и подконтролен.

Р. А. Сафаров пишет: «Местным Советам, их постоянным комиссиям и депутатским группам присущи в основном такие же способы решения дел, как и органам управления, т. е. непосредственная практическая деятельность».11 Эти утверждения не соответствуют ни действующему советскому законодательству, ни основанной на нем практике деятельности Советов и их исполнительных и распорядительных органов. В них полностью игнорируются различия в конкретном назначении представительных и исполнительных государственных органов.

И. Н. Кузнецов, признавая неоспоримым, что деятельность исполнительных органов есть «особая форма осуществления функций Советского государства, ©тличная от деятельности представительных органов»,12 и возражая против суждений авторов, характеризующих Советы как органы власти и управления, вместе с тем обнаруживает непоследовательность своей позиции в дискуссии по этому вопросу. В частности, констатируя что верховные Советы «все чаще ставят на своих сессиях вопросы государственного управления», он усматривает в этом одно из важнейших доказательств непосредственно практически организующего (т. е. управленческого) характера этой их деятельности.13 Вопросы управления обсуждаются и будут оббуж-даться представительными органами социалистического государства, но это не превращает их в исцолнительные органы.

Расширение круга разрешаемых верховными и местными Советами вопросов управления не меняет их природы как представительных органов государственной власти. Соответственно этому законы и решения, принимаемые Советами, в частности по вопросам управления, не превращаются в акты управления. Юридическая природа акта определяется не конкретным вопросом, по которому он принят, а тем, каким государственным органом он утвержден. Именно это лежит в основе разграничения

1° Так, например, ст. 18 Закона о судоустройстве РСФСР предусматривает отчетность краевых, областных, городских судов, судов автономных областей, судов национальных округов, верховных судов автономных республик и Верховного суда РСФСР перед избравшими их Советами.

11   Р. А.   Сафаров. Местные Советы и вопросы государственного управления.  Сб.:   Вопросы советского административного права на  современном этапе, стр. 41—42.

12  И. Н.    Кузнецов. Законодательная и исполнительная деятельность высших органов власти, стр. ИЗ.

13  Там же, стр. 126—127.

>>>9>>>

советских законов, указов, решений местных Советов, актов управления, судебных актов и актов органов прокуратуры. Закон Верховного Совета, решение местного Совета по тому или" иному вопросу хозяйственного или культурного строительства, протест прокурора против незаконного акта управления, приговор суда по делу о должностном преступлении, совершенном работником органа управления, несомненно (хотя и не одинаково) связаны с управленческой деятельностью, но они не становятся актами управления, оставаясь юридическими актами не управленческой, а иных форм государственной деятельности.

Приведенные Р. А. Сафаровым и И. Н. Кузнецовым положения В. И. Ленина о слиянии законодательства и управления вовсе не означают, что В. И. Ленин отождествлял Советы и органы управления. В. И. Ленин имел в виду уничтожение парламентаризма и недопустимость применения в советской государственной системе буржуазной теории разделения властей, в частности независимости исполнительной власти от законодательной. В том же труде В. И. Ленин пишет о необходимости более тесной связи с массами всего аппарата государственной власти и государственного управления,14 не отождествляя той и другой части советского государственного  аппарата.

В созданной под руководством В. И. Ленина советской государственной системе, закрепленной Конституцией РСФСР 1918 г., наряду с Всероссийским съездом Советов — органом высшей власти, Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом — высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР был учрежден подчиненный им Совет Народных Комиссаров — орган общего управления делами РСФСР и народные комиссариаты — органы отраслевого государственного управления.

Съезды Советов, центральные исполнительные комитеты были широко коллегиальными органами государственной власти. Они решали на своих периодически созываемых заседаниях важнейшие общегосударственные вопросы, образовывали постоянно действующие государственные органы и руководили их деятельностью.

В. И. Ленин в 1922 г. говорил: «...надо добиться, чтобы ВЦИК работал более энергично и правильно собирался на сессиях, которые должны быть более длительными. Сессии должны обсуждать проекты законов, которые иногда наспех вносятся в Совнарком без обязательной надобности. Лучше отложить и дать местным работникам внимательно обдумать и строже требовать от составителей законов, чего у нас не делается. Если сессии ВЦИК будут более длительны, они разделятся на секции и подкомиссии и сумеют проверить работу более строго, добиваясь того, что, по-моему, составляет  весь гвоздь,

14 См.: В. И.   Ленин. Поли. собр. соч., т 36, стр. 72

>>>10>>>

всю сущность теперешнего политического момента: центр тяжести перенести на подбор людей, на проверку фактического исполнения».15

Этим ленинским указаниям соответствуют решения XXIII и XXIV съездов КПСС о дальнейшем повышении роли Советов, В отличие от постоянно действующих органов государственного управления верховные и местные Советы, будучи широко коллегиальными органами, могут действовать только посредством периодически созываемых сессий, представляющих собой собрания депутатов, которые являются законными при наличии установленного кворума. Таким образом, Совет как таковой не является постоянно действующим органом. Постоянное действие его актов не меняет этого положения. Действие актов Советов, так же как действие актов других государственных органов, может быть постоянным, более или менее длительным и однократным.

Постоянные комиссии Советов и депутатские группы функционируют постоянно, но их, разумеется, нельзя отождествлять с самими Советами. Деятельность постоянных комиссий и депутатских групп по подготовке сессий .Советов, по обсуждению вопросов хозяйственного и культурного строительства, по контролю за деятельностью органов управления характеризует их как вспомогательные органы Советов — представительных органов государственной власти.

Организаторская работа постоянных комиссий и депутатских групп активно содействует исполнительным органам Советов в осуществлении их функций. Эта часть их деятельности имеет по существу управленческий общественный характер.

Веские возражения против смешения роли Советов и их исполнительных органов выдвинул Б. М. Лазарев. Следует в основном согласиться с его положением о том, что существующая классификация видов (форм) советской государственной деятельности (полновластное государственное руководство, государственное управление, правосудие, прокурорский надзор) «сохраняет свою силу и в условиях общенародного государства, ко требует, естественно, учета ряда новых явлений».16

По нашему мнению, в эту систему видов (форм) деятельности государства должна быть включена в качестве самостоятельной формы деятельность президиумов верховных советов, которая специфична по своему конкретному назначению, по -органам, ее осуществляющим, и способам осуществления.

Вместе с тем вызывает возражения попытка Б. М. Лазарева обосновать «сосуществование» в науке аргументируемой им четырехчленной системы с системой правовых форм государственной деятельности     (нормотворчество,    оперативно-исполнитель-

15  В. И.   Ленин. Поли. собр. соч., т. 45, стр. 115—116.

16  Б    М     Лазарев,   ук.   ст   «Советское   государство   и   право»,   1963, № 12, стр. 31.

40

>>>11>>>

ная и правоохранительная деятельность), предложенной И. С. Самощенко.17 Эти две классификации не дополняют, как полагает Б. М. Лазарев, а исключают друг друга, ибо они различны по кругу классифицируемых явлений и по критерию классификации. Первая охватывает всю деятельность нашего государства и дифференцирует ее по конкретному назначению, органам и способам осуществления, а вторая — лишь правовую деятельность, оставляя за своими пределами иную (неправовую) деятельность государства, и дифференцирует ее только по формам осуществления.

В вышедшем из печати в 1970 г. учебнике советского административного права Б. М. Лазарев пишет: «Анализ Конституции СССР 1936 года позволяет сделать вывод о том, что государственным управлением по действующему законодательству является деятельность тех органов государства, которые именуются органами государственного управления».18 Однако этому правильному выводу предшествуют утверждения и его сопровождают далее оговорки, дающие автору основания сделать несовпадающий с первым вывод о том, что «государственное управление осуществляют прежде всего и преимущественно органы государственного управления».19

Б. М. Лазарев указывает, что законодатель не называет управлением контрольную деятельность верховных и местных Советов. Это вполне объясним9: как указывалось выше, контроль исполнения присущ всем формам государственной и общественной деятельности. К сожалению, Б. М. Лазарев не объясняет, что он имеет в виду, утверждая, что верховные и местные Советы  осуществляют  распорядительную  деятельность.

Известно, что предоставленное местным Советам право издавать распоряжения реализуется руководителями их исполнительных комитетов, т. е. органов управления. Что касается вопросов компетенции Президиума Верховного Совета СССР, перечисленных Б. М. Лазаревым, — награждение орденами и медалями, право помилования, назначение высшего командования Вооруженных Сил, назначение и отзыв дипломатических представителей СССР в иностранных государствах, — то они являются функциями органа постоянного верховного общегосударственного руководства, а не исполнительного и распорядительного органа, и именно поэтому законодатель не называет их управленческими в специальном смысле.

Утверждение Б. М. Лазарева, что наряду со своей основной деятельностью — правосудием суды, а также судьи единолично осуществляют частично и государственное управление, мотиви-

17  См.: И. С.    Самощенко. О правовых формах осуществления функции Советского государства. «Советское государство и право»,  1956, № 3.

18  Административное право.  Под.  ред. А. Е. Лунева. М.,-, «Юридическая литература», 1970, стр. 13.

19  Там же, стр. 14.

11

>>>12>>>

руется главным образом тем, что они выполняют функции управления в области юстиции, в частности руководят деятельностью соответствующих работников суда.

Образование в 1970 г. Министерства юстиции Союза ССР, министерств юстиции союзных и автономных республик, а также отделов юстиции исполнительных комитетов краевых, областных Советов депутатов трудящихся означает передачу большинства управленческих функций в области юстиции вновь образованным органам, что во многом расширяет возможности осуществления правосудия судебными органами.

Что касается руководства в системе судебных органов, то оно осуществляется в рамках известного конституционного принципа: «Судьи независимы и подчиняются только закону» (Ст. 112 Конституции СССР) — Верховным Судом СССР, на который возложена проверка применения судебными органами союзных республик общесоюзного законодательства, а также исполнения постановлений Пленума Верховного Суда СССР. Пленум, в частности, рассматривает материалы обобщения судебной практики и дает руководящие разъяснения судам по вопросам применения законодательства при рассмотрении судебных дел, заслушивает отчеты председателей судебных коллегий Верховного Суда СССР о деятельности коллегий и доклады председателей верховных судов союзных республик о судебной практике по применению общесоюзного законодательства, а также постановлений Пленума Верховного Суда СССР.20

Но эта организационная деятельность Верховного Суда СССР, так же как и других судебных органов и их работников, осуществляется в целях правосудия, составляющего одну из форм деятельности нашего государства, отличную от управления (в специальном смысле) по своему непосредственному назначению, системе ее осуществляющих органов и конкретных путей осуществления.

То же относится и к руководству, осуществляемому в системе органов прокуратуры с учетом специфики содержания их деятельности и организационного строения их системы.

Ю. М. Козлов относится к тем советским административи-стам, которые рассматривают понятие советского государственного управления в специальном смысле как деятельность, осуществляемую не всеми государственными органами, а лишь специально образуемыми, которые именуются исполнительными и распорядительными. «Указанные органы, — пишет он, — имеют специфическое назначение и методы своей деятельности». Он выдвигает восемь признаков государственного управления (в узком, собственном смысле).21

20   Ведомости Верховного Совета СССР,   1957, № 4, ст. 85;   1967, № 40, ст. 526.

21   Ю. М.    Козлов. Управление народным хозяйством СССР. Часть  1. Изд. МГУ, 1969, стр. 23—27.

12

>>>13>>>

Во-первых, указывает он, для осуществления этого вида деятельности «государство формирует специальный аппарат — органы государственного управления». Однако этим признаком характеризуется не только управление. Каждая из форм советской государственной деятельности осуществляется специально созданной системой государственных органов, которые в совокупности составляют советский государственный аппарат.

Во-вторых, пишет Ю. М. Козлов, государственное управление «по своему назначению и характеру является исполнительной деятельностью». Логичнее было бы этот признак выдвинуть на первое место, ибо именно необходимость осуществления исполнительной и распорядительной деятельности обусловливает  создание,  формирование аппарата для  ее осуществления.

Третий признак государственного управления состоит в том, «что его исполнительные задачи реализуются в процессе руководства хозяйственным и культурно-политическим строительством». Представительные органы Советского государства также руководят хозяйственным, социально-культурным и оборонным строительством. Следовало бы более определенно обозначить отличие руководства, осуществляемого органами управления, от руководства, осуществляемого представительными органами.

Четвертый признак государственного управления заключается в том, что оно «представляет собой исполнительную деятельность повседневного характера». Однако этот признак не является самостоятельным, так как деятельность президиумов верховных Советов, судебных и прокурорских органов также имеет повседневный характер. Он отличает деятельность органов управления лишь от деятельности Советов, которые функционируют путем регулярного созыва сессий.

«Пятый признак государственного управления, — полагает Ю. М. Козлов, — состоит в том, что оно представляет собой юридически-властную деятельность». Следует сказать, что этим признаком обладают и все иные формы государственной деятельности. Осуществляющие их органы также имеют право в пределах своих полномочий издавать юридические обязательные акты, обеспечивать их реализацию путем применения мер воспитания, убеждения и поощрения, осуществлять надзор (контроль) за исполнением требований юридических актов и защищать их от нарушения путем применения в необходимых случаях мер государственного принуждения.

Шестой признак государственного управления, который, по мнению Ю. М. Козлова, заключается в том, что органы, его осуществляющие, «наделяются государством не только правом давагь обязательные юридические предписания (распорядительство в собственном смысле), обеспечиваемые государственным принуждением, но и самостоятельно устанавливать обязательные правила поведения», также нельзя признать специфи-

13

>>>14>>>

ческим, так как этими правами обладают и многие иные органы государства (например, верховные Советы, президиумы верховных Советов, местные Советы).

Седьмым признаком, утверждает он, является подзакон-ность государственного управления. Однако подзаконны все формы советской государственной деятельности. Изменять и дополнять законы имеют право лишь органы, издавшие их, или вышестоящие законодательные органы в установленном порядке.

Что касается восьмого признака государственного управления, заключающегося в том, что оно наполнено организационным содержанием, то это присуще всем формам советской государственной и общественной деятельности. Как было сказано выше, организационная работа любого государственного и общественного органа подчинена материальному содержанию их деятельности. Содержание управления заключается не в его организационной деятельности, а в поставленных перед органами управления задачах хозяйственного, социально-культурного и оборонного строительства. Организационная же деятельность— это средство выполнения поставленных перед ними задач.

Ю. М. Козлов предлагает основанное на этих признаках следующее определение государственного управления: «государственное управление есть подзаконная юридически-властная организующая деятельность аппарата управления, состоящая в практическом исполнении советских законов в процессе повседневного руководства хозяйственным и культурно-политическим строительством».22

Следует отметить, что в этом определении превалируют признаки, присущие всем формам советской государственной деятельности. Определяя же понятие советского государственного управления, следует исходить из его специфических черт как одной из форм советской государственной деятельности, которые различаются по их конкретному назначению, по осуществляющим их органам и способам.

Исходя из этого, советское государственное управление в специальном смысле можно определить как одну из форм деятельности Советского государства, имеющую своим конкретным назначением практическую организацию выполнения его задач и функций, осуществляемую исполнительными и распорядительными органами путем повседневного руководства хозяйственным, социально-культурным и оборонным строительством на основе и во исполнение законов, в целях построения коммунистического общества.

22 Там же, стр. 29

>>>15>>>

Понятие общественного управления, так же как и понятие государственного управления, можно рассматривать в широком и специальном смысле. Общественное управление в широком смысле есть вся целенаправленная организующая деятельность многочисленных и разнообразных общественных организаций, которые подвергаются научной классификации по различным признакам. По объему и сложности выполняемой деятельности их можно разделить на группы. Первую группу составляют профсоюзы, комсомол, кооперативные объединения, добровольные общества, творческие союзы и т. д., которые осуществляют огромную по объему и сложную по своему характеру деятельность (ее роль, объем и степень сложности у различных организаций этой группы, разумеется, разные). Вторую группу составляют домовые и уличные комитеты, родительские комитеты, добровольные народные дружины по охране общественного порядка и т. д., имеющие меньший объем и менее сложный характер деятельности, что в свою очередь определяет конкретную организацию управления в них.

Организации первой группы, как правило, основаны на членстве и имеют более сложную систему управления, чем организации второй группы. Вместе с тем практика выработала общие для многих общественных организаций устойчивые формы деятельности и их дифференциацию. Разделение труда в крупных и сложных общественных организациях, как правило, однотипно. Можно назвать две формы общественной деятельности. Первая заключается в осуществлении данной общественной организацией центрального и местного руководства: разрешении основных вопросов, входящих в ее компетенцию, образовании системы ее постоянно действующих органов, в руководстве их деятельностью. Это выполняют съезды, конференции, пленумы, а также общие собрания членов (в первичных организациях). Вторая форма деятельности общественных объединений состоит в практической организации осуществления их задач в хозяйственной, культурной и оборонной областях. При этом деятельность одних общественных организаций (например, профсоюзов и др.) распространяется на все или многие сферы жизни общества, деятельность других ограничивается преимущественно одной из них (например, Общества изобретателей и рационализаторов — в экономической области, Общества «Знание»— в идеологической, Общества содействия армии, авиации и флоту — в области обороны страны и т. д.).

В отличие от первой вторую форму деятельности общественных организаций осуществляют их постоянно действующие органы— комитеты, бюро, правления и т. д., избираемые и подотчетные съездам, конференциям, общим собраниям членов (в первичных организациях). Вторая форма общественной деятельности может быть названа общественным управлением в специальном смысле.

15

>>>16>>>

В несложных общественных организациях (обычно не имеющих членства) названные формы деятельности сливаются, хотя и в них следует различать решение основных вопросов их компетенции и практическую организацию исполнения принятых решений.

При сравнении форм советской государственной и общественной деятельности обнаруживается не только их принципиальное сходство, но и определенные различия. Первое объясняется коренной общностью, а второе — известными их особенностями.

В современных условиях роль общественности в управлении хозяйственным, культурным и оборонным строительством возрастает. Многие функции, ранее выполнявшиеся органами советского государственного управления, переданы общественным организациям. Органы государственного управления опираются на развитую систему многочисленных общественных организаций, добровольных обществ и самодеятельных организаций, которые в разнообразных формах активно участвуют в управлении производством и распределением.

Итак, советское общественное управление есть одна из форм деятельности общественности, состоящая в практической организации осуществления задач коммунистического строительства.

Государственное и общественное управление постоянно взаимодействуют между собой. Единство осуществляемых ими целей и задач строительства коммунизма, единство руководства их деятельностью, осуществляемое Коммунистической партией, обеспечивает необходимую согласованность и гармоничность всей системы социального управления.