§ 3. Разграничение административных и других советских правовых отношений

Из определения правовых отношений как общественных отношений, регулируемых нормами права, вытекает, что правовые и фактические отношения неотделимы друг от друга.

Фактические отношения приобретают юридическую форму в результате их правового регулирования.

Нормами права регулируются многие, но далеко не все общественные отношения. Предметом правового регулирования могут быть лишь те из них, которые имеют волевой характер, ибо право способно воздействовать только на сознание и волю людей.

Но не все волевые отношения регулируются правом, ибо одни из них не нуждаются в нем, так как регулируются иными социальными нормами, другие вообще невозможно урегулировать правом. «Правовым регулированием,— пишет С. С. Алексеев,— охватываются лишь такие общественные отношения, которые в данных социально-экономических условиях объективно требуют правового регулирования».47 Все это, в частности, относится и к управленческим отношениям. Из них правовому регулированию подвергаются только те, которые нуждаются в правовом регулировании и могут быть урегулированы нормами права.

Следовательно, отграничивая административные отношения от всех иных правовых отношений, следует иметь в виду, что речь идет об отграничении не всех управленческих отношений, а лишь тех, которые регулируются правом.

За пределами этой классификации остаются те фактические управленческие отношения, которые не могут быть урегулированы нормами права, а также те, которые по тем или иным причинам не регулируются ими, хотя это и возможно и необходимо.

Разграничение административных и иных советских правовых отношений предполагает единый общий критерий. Им может быть только характер регулируемых правом общественных отношений, т. е. предмет правового регулирования. Он же слу-

47 С. С. Алексеев. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М, «Юридическая литература», 1966, стр. 55.

31

>>>32>>>

жит основанием разграничения отраслей советского права. Широкоизвестное мнение многих ученых о том, что вторым, вспомогательным методом систематизации права может служить метод правового регулирования,48 автор данной работы не разделяет. Мнение Л. С. Явича о том, что «игнорирование метода регулирования есть ... известное игнорирование самой специфики правового регулирования», на наш взгляд, неправильно.49

Признание специфики правового регулирования вообще и соответствия методов правового регулирования каждой из групп регулируемых правом общественных отношений — далеко не одно и то же. Никем не доказано, что каждой отрасли советского права соответствует определенный и единственный метод правового регулирования. В действительности один и тот же метод регулирования общественных отношений применяется в различных отраслях права, и вместе с тем различные методы используются для регулирования отношений, объединяемых той или иной одной отраслью права.

Метод правового регулирования неприменим в качестве критерия систематизации норм права и регулируемых ими общественных отношений. Последние более разнообразны по своему характеру, чем возможные методы правового регулирования.

Советские административно-правовые отношения — это регулируемые нормами права общественные отношения, складывающиеся в сфере советского государственного и общественного управления. По своему конкретному характеру они являются управленческими, что отличает их от всех иных советских правовых отношений. Эти отношения связаны с другими правовыми советскими отношениями, а административное право — с другими отраслями советского права.

Наиболее тесно административное право связано с государственным правом. Это объясняется взаимной близостью, переплетением многих административно-правовых и государственно-правовых отношений.

Дискуссия о сущности и специфике государственно-правовых отношений, которую ведут советские ученые более полутора десятка лет, дала ответы на многие вопросы, связанные с их характеристикой.50 Однако многие вопросы еще не решены, и эта проблема нуждается в дальнейшем обсуждении.

48  См., например: О. С.   Иоффе,   М. Д.   Ш а р г о р о д с к и н. Вопросы теории права. М., Юриздат, 1961, стр. 354.

49  Л.  С.    Я в и ч.  Советское право — регулятор общественных отношении в СССР. Сталинабад, 1957, стр. 56.

50   См.: В. Ф.   Коток. О предмете и источниках конституционного права социалистических  стран.  В  сб.:     Конституционное    право    социалистических стран. М., Изд. АН СССР. 1963; В. С.   О сновин. Государственно-правовые отношения. М., «Юридическая литература»,   1965;  Б.  В.    Щетинин.  Проблемы теории советского государственного права. М., «Юридическая литература»; 1969, и др.

32

>>>33>>>

По нашему мнению, сферой государственно-правовых отношений является организация и деятельность верховных Советов, их президиумов и местных Советов депутатов трудящихся.51 Но это вовсе не означает, что все государственно-правовые отношения возникают «в процессе осуществления принадлежащей народу государственной власти».52 Ведь этим признаком обладают также многие правоотношения, регулируемые другими отраслями советского права. Вместе с тем государственно-правовые отношения по соотношению прав и обязанностей их участников тоже делятся на вертикальные и горизонтальные. А сказанное в предыдущем параграфе о соотношении понятий «сфера» и «процесс» относится и к науке государственного права. Государственно-правовые отношения могут возникнуть не только в процессе деятельности, но и вне этого процесса, в сфере деятельности Совета. Эти моменты, к сожалению, при обсуждении специфики государственно-правовых отношений многими не учитываются.

Исходя из сказанного, к государственно-правовым следует отнести общественные отношения, возникающие в сфере организации и деятельности верховных Советов, их президиумов и местных Советов депутатов трудящихся, осуществляющих верховное и местное государственное руководство.

В этом заключается специфика, отличающая их от всех других советских правовых, в частности административных, отношений.

Своеобразно соотношение административных и финансовых правоотношений. Общественные отношения, возникающие в области финансовой деятельности Советского государства, составляют специфическую часть государственно-правовых и административно-правовых отношений. Соответственно этому нормы права, регулирующие эти общественные отношения, выделяются в относительно самостоятельную отрасль права и в своей совокупности составляют советское финансовое право.

П. Стайнов и А. Ангелов указывают, что «определяющим моментом финансовых правоотношений является организующая роль органов государственного управления, которая выражается, в частности, в форме исполнительно-распорядительной деятельности .. .Однако при более тщательном анализе, если строго придерживаться критерия предмета правового регулирования, становится ясным, что финансовые правоотношения известным образом обособлены и имеют свою специфику. Финансовые правоотношения возникают в процессе осуществления государством  специфической  деятельности в  области  финансо-

5' См.: Г. И. Петров. Сущность советского административного права. Автореф. докт. дисс. Л., 1957, стр. 23; Его же. Сущность советского административного права. Изд. ЛГУ, 1959, стр. 106.

52 Государственное право СССР. Под ред. С. С. Кравчука. М, «Юридическая литература», 1967, стр. 11.

3 Зак. 51                                                                                                                33

>>>34>>>

вой системы с ее особыми задачами и целями. Это, таким образом, особый круг общественных отношений, а именно отношений, которые возникают в связи с деятельностью государства по накоплению, распределению и расходованию общественных денежных средств — финансов».53

В. В. Бесчеревных определяет финансово-правовыг отношения как «общественные отношения в области собирания и распределения государством денежных средств, в которых стороны выступают как носители прав и обязанностей, установленных нормами финансового права».54 Однако общность и различия административных и финансовых правоотношений выявлены им недостаточно четко именно потому, что не учтена относительность самостоятельности предмета этой отрасли права, регулирующей общественные отношения, которые возникают в сфере деятельности Советов и их исполнительных и распорядительных органов. В частности, не следует искать сходство финансовых и административных правоотношений в том, что те и другие «не могут возникнуть между гражданами». Если это верно для финансовых отношений, то, как было показано выше, неверно для отношений административных, которые возможны и между гражданами.

В основном аналогично решается вопрос о разграничении административных и земельных правоотношений. «К земельным правоотношениям, — пишет Г. А. Аксененок, — относятся все правовые отношения по поводу использования земли, в которых объектом является земля как исключительная собственность Советского государства».55 При этом следует учитывать, что земельные отношения, так же как государственные и административные, возникают в сфере деятельности Советов и их исполнительных и распорядительных органов и по этому первичному признаку являются либо государственно-правовыми, либо административно-правовыми. Их относительное обособление объясняется общностью их материального объекта, который составляет земля, принадлежащая нашему государству. В связи с этим следует признать обоснованность критики мнений тех ученых, которые к земельным отношениям относят также отношения горные, лесные и водные. Тесная связь этих объектов государственной собственности с землей не погашает весьма значительных особенностей управления и пользования недрами, лесами и водами.

С большими трудностями связано отграничение административных отношений  от  гражданских.  Усилия  ученых-юристов в

53   П.    С т а й н о в,    А.    Ангелов   Административное право  Народной Республики Болгарии. Общая часть. М., Госюриздат, 1960, стр. 60.

54   Финансовое право. Под ред. В. В. Бесчеревных и С. Д. Цыпкина. М., «-Юридическая литература»,  1967, стр. 44. См. также:  Финансовое право. Под ред. Е. А.  Ровинского. М., «Юридическая литература»,  1971, стр. 46—49.

55   Земельное право. Под ред. Г. А. Аксененка. М., «Юридическая литература», 1969, стр. 55.

34

>>>35>>>

этом вопросе до сих пор не привели к единому мнению. Действующие Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик указывают, что «Советское гражданское законодательство регулирует имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения ... К имущественным отношениям, основанным на административном подчинении одной стороны другой ...гражданское законодательство Союза ССР и союзных республик не применяется».56

Таким образом, имущественные административные отношения по этому закону отличаются от имущественных гражданских отношений тем, что одна их сторона находится в административном подчинении другой стороны. Однако некоторыми другими действующими актами предусматриваются административно-правовые имущественные отношения, участники которых не связаны административным подчинением. Так, например, предприятие (его администрация) бесплатно предоставляет находящемуся при нем врачебно-санитарному учреждению (пункту) помещение с обеспечением отопления, освещения, водоснабжения, охраны, уборки и ремонта этого помещения; столовой и иной организации общественного питания, находящейся па территории или числящейся на балансе предприятия и обслуживающей коллектив его работников, помещение с обеспечением отопления, освещения и водоснабжения этого помещения. Предприятие может безвозмездно предоставлять для учебных целей школе рабочей (сельской) молодежи, вечернему (сменному) профессионально-техническому училищу, курсам повышения квалификации, заводу-втузу и техникуму помещения, необходимое оборудование, приборы, инструменты и материалы для учебных лабораторий и кабинетов с обеспечением ремонта и хозяйственного обслуживания помещения.

Высшим и средним специальным учебным заведениям предприятия могут безвозмездно предоставлять образцы машин, станков, приборов и оборудования.57

В процессе этих действий складываются административно-правовые имущественные отношения между администрацией предприятия и администрацией соответствующих медицинских, бытовых, учебных учреждений. К имущественным административно-правовым отношениям, стороны которых не связаны подчинением, относятся также отношения между работниками отдела технического контроля и работниками цехов и отделов заводов, возникающие в процессе контроля за качеством и комплектностью изготовляемой предприятием продукции.58

В  системе    административно-правовых    отношений имеется

56   Ведомости Верховного Совета СССР, 1961, № 50, стр. 525.

57  См. ст. ст.   18 и  19 Положения  о социалистическом государственном производственном предприятии (СП СССР, 1965, № 19-20, ст. 155).

58  СП СССР, 1962, № 14, ст. 114.

3*                                                                                                                                         35

>>>36>>>

много неимущественных отношений, стороны которых не связаны подчинением.

Таким образом, ни имущественный характер, ни подчинение одной стороны правоотношения другой не могут быть использованы для разграничения этих отраслей советского права.

Господствующее в советской юридической литературе мнение, что многие имущественные отношения регулируются административным правом, оспаривается С. Н. Братусем, который считает, что «отношения, складывающиеся в связи с планово-регулирующей деятельностью органов государства, направленной на имущественные цели, не являются имущественными отношениями»,59 что «имущественные отношения в подлинном смысле этого слова возможны лишь между имущественно обособленными субъектами».60 По его мнению, это «отношения организационные, направленные на имущественные цели». Эти утверждения делают неясным понятие имущественных отношений. Но если считать, что это — отношения, объектом которых является имущество, и они направлены на имущественные цели, то, видимо, и организационные отношения, возникающие в области планово-регулирующей хозяйственной деятельности государства, следует признать отношениями имущественными. Их организационный характер не погашает их имущественного содержания.

Полемизируя с С. С. Алексеевым, допускающим и отстаивающим возможность совмещения имущественного и организационного характера общественных отношений,61 С. Н. Братусь пишет: «Верно, что нельзя отрывать содержание регулируемых правом общественных отношений от объекта этого регулирования. Но дело в том, что те отношения, которые складываются на основе имущественной обособленности их участников как субъектов непосредственной хозяйственной деятельности, являются по самой своей природе, по своему содержанию имущественными отношениями».62

Не менее имущественными (по самой своей природе, по своему содержанию) являются также организационные отношения, складывающиеся по поводу имущества между органами управления хозяйством, между ними и имущественно обособленными «субъектами непосредственной хозяйственной деятельности». С другой стороны, как это признает в известной степени и С.  Н. Братусь,    имущественные    отношения,    регулируемые

59  С   Н.    Братусь. О разграничении гражданского и административного права.  В  сб.:   Проблемы  гражданского  и  административного  права.  Изд. ЛГУ, 1962, стр. 47.                                                          .,

60   С. Н.   Братусь. Предмет и система советского гражданского права. М., Госюриздат, 1963, стр. 65.

61   См.: С. С.   Алексеев. Предмет советского социалистического гражданского права. Свердловск, 1959, стр. 72.

62   С. Н.    Братусь. Предмет и система советского гражданского права, стр. 66.

36

>>>37>>>

гражданским правом, обладают одновременно и организационным характером.63 Дело не в том, что одни отношения являются подлинно имущественными, а другие подлинно организационными, а в том, что их имущественное и организационное содержание неодинаково по своему характеру.

Признавая равенство сторон и в отношениях, связанных с осуществлением политических прав граждан, С. Н. Братусь указывает, что «речь идет не об этом равенстве, опирающемся на иные основания, а о* равенстве, коренящемся в самом характере имущественных отношений».64 Однако иные основания равенства между участниками многих негражданско-правовых отношений не меняют сути дела. Ведь и в этих отношениях их участники равны, и это равенство также коренится в самом характере этих отношений.

Защищая положение о равноправии сторон гражданско-правового отношения как его специфическом признаке и признавая наличие этого признака в отношениях между организацией, передающей здание, сооружение, предприятие безвозмездно, по распоряжению вышестоящего государственного органа, и организацией, принимающей это имущество, С. Н. Братусь отказывает в признании этого отношения административно-правовым, так как при этой передаче соблюдаются условия, обеспечивающие принцип хозрасчета, и возможные имущественные споры между передающей и принимающей организациями при разноведомственной их подчиненности разрешаются Государственным арбитражем.65 Но этого далеко не достаточно ни для отрицания административно-правового характера этих отношений, ни для признания  их гражданско-правовыми.

Условия, обеспечивающие принцип хозрасчета, соблюдаются не только гражданским, но и административным правом. Государственным арбитражем защищаются не только гражданско-правовые отношения.

Обязанности передающей и принимающей организации корреспондируют не только праву вышестоящего органа, как полагает С. Н. Братусь, но и их собственным взаимным правам. Обязанность и право передающей организации передать имущество корреспондируют праву и обязанности принимающей организации принять передаваемое.

Однако если бы и удалось доказать гражданско-правовой характер этих имущественных отношений, проблема разграничения гражданского и административного права была бы не менее далека от ее разрешения. Дело в том, что равноправие

63  См.:  О. А.    Красавчиков.  Гражданские  организационно-правовые отношения. «Советское государство и право», 1966, № 10.

64  С. Н.    Братусь. Предмет и система советского гражданского права, стр. 56.

65   С. Н.   Братусь, ук. ст. в сб.: Проблемы гражданского и административного права. Изд. ЛГУ, 1962, стр. 57—58.

37

>>>38>>>

характерно также для многих неимущественных административно-правовых отношений.

По нашему мнению, наиболее близко к истине по-прежнему находится выдвинутое в 1954 г. А. В. Дозорцевым положение о том, что гражданским правом регулируются имущественные отношения на базе обособленного в сфере оборота имущества и связанные с ними неимущественные отношения.66 Это положение, исходящее из единого критерия разграничения отраслей советского права (предмет правового регулирования), дает возможность отграничить гражданское право не только от административного, но и от других отраслей советского права.

Административные отношения отличаются и от трудовых отношений. Трудовое право определяется как отрасль советского права, «регулирующая общественно-трудовые отношения рабочих или служащих и некоторые другие отношения, связанные с трудовыми отношениями  рабочих и служащих».67

Многие общественные отношения, регулируемые административным и трудовым правом, органически связаны между собой. Это отношения, возникающие в процессе труда служащих аппарата советского государственного управления, а также непосредственно связанные с ними отношения по материальному обеспечению служащих в старости, в случае болезни, инвалидности и т. д., отношения по надзору за охраной труда служащих и т. п.

Осуществляя свои административные служебные обязанности и права, служащие вступают в административно-правовые отношения. В качестве носителей личных прав они являются участниками трудовых правовых отношений.

Административное право отличается от колхозного права, регулирующего «общественные отношения, возникающие в процессе организации и производственной деятельности колхозов»/'8

Многие советские юристы в колхозное право включают нормы, регулирующие отношения по государственному руководству колхозами. По нашему мнению, эти отношения, несомненно связанные с колхозными отношениями, по своему конкретному характеру весьма существенно отличаются от них и ле могут быть объединены в одну общую группу колхозно-правовых отношений.

Отношения по повседневному государственному руководству колхозами складываются в сфере исполнительной и распорядительной деятельности Советского государства, в ходе осуществления   хозяйственно-организаторской    и   культурно-воспита-

66   См.: А.  В.    Дозорцев. О предмете советского гражданского права и  системе  Гражданского  кодекса  СССР.  «Советское  государство  и  право», 1954, № 7, стр. 107.

67  Трудовое право. Под ред. Н. Г. Александрова. М., «Юридическая литература», 1966, стр. 18.

68   Колхозное право. Под ред. В. К. Григорьева. М., «Юридическая литература», 1970, стр. 21.

38

>>>39>>>

тельной функций органами государственного управления. Эти отношения имеют управленческий характер и регулируются нормами административного права. Не случайно Примерный устав колхоза, на основе которого принимаются уставы всех колхозов, регулирует порядок образования и деятельности лишь органов внутриколхозного управления.69

Административные отношения отличаются от уголовных правоотношений. Уголовными признаются «те общественные отношения, которые возникают вследствие совершения наиболее общественно опасных посягательств на охраняемые государством отношения социалистического общества. Эти общественные отношения приобретают в результате их юридического регулирования вид уголовных правоотношений».70

Уголовные правоотношения имеют много общего с отношениями, возникающими вследствие совершения дисциплинарных и административных проступков, наложение взысканий за которые регулируются административным правом.

Общность этих двух видов общественных отношений выражается в том, что, во-первых, они порождаются правонарушениями (преступлениями и проступками); во-вторых, их целью является защита общества от правонарушений. .Вместе с тем между этими видами общественных отношений имеются различия, вытекающие из особенностей преступлений и проступков. Исходя из этих различий делятся и нормы права, регулирующие указанные отношения.

Вопрос о различиях между преступлениями и проступками, относится к спорным в юридической науке. По нашему мнению, признание проступков общественно опасными устраняет материальный критерий, отличающий преступления от проступков. «Советский уголовный закон, — сказано в „Курсе советского уголовного права", — к числу признаков преступлений относит общественную опасность и противоправность деяния».71 Это не вызывает возражений. В следующем же параграфе доказывается, что общественная опасность является свойством любого правонарушения. Этим объективно затушевывается выраженная в уголовном законе грань между преступлением и любым другим правонарушением, в частности проступком. В качестве критерия разграничения преступления и проступка сторонниками этой точки зрения выдвигается степень общественной опасности. Но качественные различия между преступлениями и другими правонарушениями, исходя из такого критерия, установить невозможно вследствие его относительности. А отождествление всех правонарушений привело бы к тяжелым последствиям в теории и практике. Попытка авторов «Курса» выделить преступления из

69  СП СССР, 1969, № 26, ст. 150.

70   Курс советского уголовного права. Часть Общая, т. I. Изд. ЛГУ,  1968, стр. 9.

71   Там же, стр. 163.

39

>>>40>>>

других видов правонарушений в определении советского уголов ного права как «наиболее опасные для трудящихся и социали стического правопорядка деяния»72 и в определении уголовного    правоотношения    как    «наиболее     общественно     опасные посягательства на  охраняемые государством отношения социалистического общества»73 несостоятельна, она расходится с определением    преступления    как   предусмотренного    уголовным законом общественно опасного деяния.

В отличие от общественной опасности, означающей посяга тельство на экономические или политические устои советского общества, государства, развития личности и являющейся материальным признаком преступления, признаком любого другого правонарушения,   в  частности   проступка,   является   тот  вред, который оно наносит обществу, государству, личности, но который   не   угрожает   социалистическим    общественным   устоям Этим объясняются различия в тяжести санкций за проступки и преступления, а также в порядке их применения.

Границы между этой частью административного права и уго ловным правом подвижны, так как с изменением общественны* условий отдельные, относящиеся к проступкам действия и бездействия могут быть отнесены к преступлениям, и наоборот, действия или бездействия, относящиеся к преступлениям, могут быть отнесены к проступкам. Советское административное право управленческим характером регулируемых им общественных отношений отличается также от уголовно-процессуального и от гражданско-процессуального права.

Итак, советские административно-правовые отношения составляют специфическую часть советских общественных отношений, а регулирующие их нормы в своей совокупности образуют советское административное право.

72   Там же, стр. 8.

73   Там же, стр. 9.

>>>41>>>