§ 4. Классификация  административно-правовых отношений по территории их распространения

По территории распространения советские административно-правовые отношения делятся соответственно национально-государственному и административно-территориальному делению страны и вытекающим из него различиям в территориальных масштабах деятельности органов Советского государства и действии издаваемых ими нормативных актов.

Управленческие отношения, регулируемые нормами права, устанавливаемыми органами государственной власти СССР, как правило, одинаковы на всей территории нашей страны. Таковы, например, отношения, регулируемые Законом Верховного Совета СССР о всеобщей воинской обязанности от 12 октября 1967 г.,6 Указом Президиума Верховного Совета СССР «Об утверждении Положения об  охране государственной    границы

6 Ведомости Верховного Совета СССР, 1967, № 42, ст. 552. 100

>>>101>>>

СССР» от 5 августа 1960 г.,7 постановлением Совета Министров СССР «Об улучшении организации технического контроля за качеством промышленной продукции» от 13 июля 1962 г.8 и др.

На всей территории СССР состав участников таких отношений, их права и обязанности и ответственность за нарушение норм, регулирующих эти отношения, одинаковы. Нормативными актами СССР могут устанавливаться основы правового регулирования тех или иных управленческих отношений, конкретизируемые затем в республиканских актах. В этих случаях административно-правовые отношения в своих главных чертах во всей стране одинаковы, но имеют в республиках те или иные особенности.

Примерами могут быть отношения, регулируемые Указом Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке». Этим Указом установлено, что «в условиях расширения прав союзных республик в государственном строительстве законодательство о штрафах, налагаемых в административном порядке, должно быть отнесено к ведению союзных республик, с оставлением за Союзом ССР лишь определения основных положений этого законодательства и установления штрафов за нарушение правил, утверждение которых относится к ведению Союза ССР».9 Указом предусматриваются три группы правил, за нарушение которых может быть установлен штраф в качестве меры административного взыскания.

Первую их группу составляют правила, утверждение которых относится к исключительному ведению Союза ССР: правила, обеспечивающие безопасность движения железнодорожного, морского и воздушного транспорта и правила пользования этими видами транспорта; правила воинского учета, пограничного режима и таможенные правила. Штрафы за нарушение этих правил могут устанавливаться законами СССР, указами Президиума Верховного Совета СССР и постановлениями Совета Министров СССР.10

Вторую их группу составляют правила, утверждение которых относится к совместному ведению Союза ССР и союзных республик: правила техники безопасности и охраны труда в промышленности, строительстве, на транспорте и в сельском хозяйстве; правила регистрации некооперированных кустарей и ремесленников; санитарно-противоэпидемические и санитарно-гигиенические правила; правила по карантину животных и растений; правила  общественного порядка и паспортной  системы;

7  Ведомости Верховного Совета СССР, 1960, № 34, ст. 324.

8  СП СССР, 1962, № 14, ст. 114.

э Ведомости Верховного Совета СССР, 1961, № 35, ст. 368.

ю См. например: постановление Совета Министров СССР от 2 января 1963 г. «О дальнейшем ограничении применения на железнодорожном, морском, воздушном транспорте штрафов, налагаемых в административном порядке» (СП СССР, 1963, № 1, ст. 6).

101

>>>102>>>

правила охраны атмосферного воздуха, почвы, недр и лесов, водных ресурсов и рыбных запасов; правила пожарной безопасности; правила, обеспечивающие безопасность движения автомобильного и речного транспорта, и правила пользования этими видами транспорта; правила связи.

Штрафы за нарушения этих правил могут устанавливаться законами союзных республик, указами президиумов верховных Советов союзных республик и постановлениями советов министров союзных республик в соответствии с законодательством СССР.

Третью группу составляют правила, утверждение которых относится к исключительному ведению союзных республик.

К исключительному ведению РСФСР отнесено установление правил благоустройства и сохранения жилищного фонда, правил охоты, торговли, правил, обеспечивающих безопасность движения городского электротранспорта и пользования этим транспортом, правил пользования автомобильными дорогами и охраны их и дорожных сооружений, правил борьбы с сорными растениями и вредителями сельского хозяйства. Штрафы за нарушение этих правил могут быть установлены законами РСФСР, указами Президиума Верховного Совета РСФСР и постановлениями Совета Министров РСФСР.11

Управленческие отношения, регулируемые правилами первой группы, на всей территории СССР одинаковы. Отношения, регулируемые правилами второй группы, в своих основных чертах одинаковы, но могут обладать теми или иными различиями, вытекающими из особенностей их правового регулирования в той или иной союзной республике. Отношения, регулируемые правилами третьей группы, могут быть различными, что определяется спецификой состояния и развития данных отношений в той или иной союзной республике.

Это деление административно-правовых отношений относится также к образованию и порядку деятельности административных комиссий при исполнительных комитетах районных,-городских, сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся. Основы порядка образования и деятельности этих комиссий определены названным Указом, детали — законодательством союзных республик. Аналогичные примеры можно привести из многих других областей управления.

Расширение прав союзных республик в управлении хозяйственным и культурным строительством повлекло резкое увеличение круга административно-правовых отношений, регулируемых республиканскими актами и, следовательно, имеющих те или иные республиканские особенности.

11 См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»  (Ведомости  Верховного Совета РСФСР,   1962, № 9,  ст.  121).

102

>>>103>>>

По территории своего распространения на общесоюзные и республиканские делятся также общественные отношения, регулируемые нормами других отраслей советского права: государственного, гражданского, уголовного, гражданско-процессуального, уголовно-процессуального и т. д. Это определяется тем обстоятельством, что правовое регулирование соответствующих общественных отношений находится в совместном ведении СССР и союзных республик.

В отличие от отношений, регулируемых этими отраслями советского права, административно-правовые отношения могут иметь в качестве территории своего распространения автономную республику, край, область, автономную область, национальный округ, район, город, поселок, село, ибо нормы административного права могут устанавливаться также республиканскими (АССР) и местными органами государственной власти и управления. При этом круг вопросов, по которым устанавливаются эти нормы, суживается «сверху вниз» и является сравнительно небольшим в органах власти сел и поселков, что соответствует объему их компетенции в правотворчестве.

Соответственно делятся и административно-правовые отношения-. Они могут иметь не miibKos республиканские, но и местные (областные, районные, городские и т. д.) особенности. Приведем примеры. Советам депутатов трудящихся краев, областей, автономных областей, национальных округов, районов и городов РСФСР предоставлено право принимать решения, предусматривающие за их нарушение наложение штрафов в административном порядке по следующим вопросам: охраны общественного порядка, благоустройства и сохранения жилищного фонда, санитарного состояния населенных пунктов, охраны лесов, зеленых насаждений, природных источников, водных ресурсов, водохозяйственных сооружений, рыбных запасов, правил рыболовства, охоты, правил, обеспечивающих безопасность движения автомобильного транспорта и городского электротранспорта и правил пользования этим транспортом, правил торговли на колхозных рынках, правил борьбы с вредителями сельского и лесного хозяйства.

Исполнительные комитеты этих Советов могут принимать решения, предусматривающие за их нарушение наложение штрафов в административном порядке только по вопросам борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями.

Эти решения названными местными органами государства могут приниматься, если эти вопросы не регулируются актами вышестоящих органов государственной власти или государственного управления и если необходимость принятия таких решений вызывается местными условиями.12

?2 Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1962, № 9, ст. 121.

103

>>>104>>>

В отличие от органов государства, территория деятельности которых совпадает с национально-государственным и административно-территориальным делением страны, имеются такие, территория деятельности которых с названным делением не совпадает. Издаваемые ими акты действуют в границах особой территории их деятельности. Этим определяется территория распространения управленческих отношений, регулируемых их актами. Таковы отношения, регулируемые актами управлений гражданского воздушного флота на местах, управлений железных дорог и т. д.