Глава 8 СУБЪЕКТЫ, ЗАЩИЩАЮЩИЕ В ГРАЖДАНСКОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ ОТ СВОЕГО ИМЕНИ ПРАВА, СВОБОДЫ И ЗАКОННЫЕ ИНТЕРЕСЫ ДРУГИХ ЛИЦ

Вопросы к теме

1. Основания и цель участия в гражданском судопроизводстве органов го­сударственной власти, органов местног о самоуправления, организаций и граждан.

2  Процессуальные права и обязанности субъектов, защищающих в граж­данском судопроизводстве от своего имени права и интересы других лиц

3  Формы участия государственных органов, органов местного самоуправ­ления и других субъектов, защищающих в гражданском судопроизвод­стве от своего имени права и интересы других лиц

4  Виды органов местного самоуправления, участвующих в гражданском судопроизводстве

5  Отличие участвующих в гражданском судопроизводстве субъектов, за­щищающих от своего имени права и интересы других лиц, от судебных представителей, прокурора, третьих лиц, эксперта

§ 1. Основания и цель участия в гражданском судопроизводстве

субъектов, защищающих от своего имени права

и интересы других лиц

Российское государство призвано охранять и защищать права и за­конные интересы граждан и организаций. Эта правоохранительная (правозащитная) функция возложена, в частности, на государствен­ные органы и на органы местного самоуправления как средство непо­средственного и оперативного руководства обществом. Одним из спо­собов осуществления правозащитной функции государства является участие государственных органов и органов местного самоуправления в гражданском судопроизводстве.

Кроме государственных органов и органов местного самоуправле­ния, полномочиями на осуществление правозащитной функции наде­лены профсоюзы, некоторые организации и отдельные граждане.

Судебной практике известны случаи участия районного (городско­го) жилищного управления в делах по спорам, вытекающим из зкшшщно-правовых отношений. Несомненно, в жилищных судебных делах жилищный орган может выступать в качестве истца (например, когда иск о выселении квартиросъемщика предъявлен им самим) или в качестве ответчика (например, когда лицо, претендующее на спорную жилую площадь, предъявляет иск к фактически занимающему эту жи­лую площадь лицу о выселении и к жилищному органу о признании ордера недействительным). Такие случаи особых затруднений для су­допроизводства не представляют.

Но часто жилищный орган вступает (или привлекается) в дело, ко­гда и самостоятельное требование у него отсутствует, и судебное реше­ние не способно затронуть его субъективные права или обязанности либо его материально-правовой интерес (например, в деле по спору ме­жду жильцами по поводу самовольной перепланировки жилой площа­ди или переоборудования жилого помещения в нежилое).

В судебной практике довольно распространены случаи участия в гражданском судопроизводстве органов социальной защиты населе­ния, органов опеки и попечительства при рассмотрении и разрешении дел, затрагивающих права и интересы недееспособных граждан, детей (на основании ст. 78 и 125 СК).

В соответствии с ч. 4 п. 1 ст 42 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» (в ред. от 9 января 1996 г.)1 федераль­ные органы исполнительной власти (их территориальные органы) в пределах компетенции вправе предъявлять иски в суды к изготовите­лям (исполнителям, продавцам) в целях защиты прав потребителей.

Органы местного самоуправления, общественные объединения по­требителей (их ассоциации, союзы) вправе обращаться в суды в целях защиты прав неопределенного круга потребителей (ст. 44, 45 Закона «О защите прав потребителей»).

Исковые требования о прекращении экономически вредной дея­тельности могут быть предъявлены в суд предприятиями, учреждения­ми, организациями и гражданами в соответствии со ст. 11, 12 Феде­рального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»,

СЗ РФ 1996 № 3 Ст 140

100    Глава 8 Субъекты, защищающие в гражд процессе права, свободы и интересы др лиц

если эта деятельность причиняет вред здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству и окружающей среде1.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что в этих случаях органы и лица участвуют в судопроизводстве не в качестве сторон или третьих лиц, поскольку у них нет материально-правовой заинтересо­ванности в деле, а в силу осуществления своих функций в области управления той или иной отраслью народного хозяйства или культуры.

Участие в гражданском судопроизводстве органов и лиц по вопро­сам своей компетенции представляет собой самостоятельный граждан­ский процессуальный институт, включающий в себя нормы, закреп­ленные ст. 34, 46, 47 ГПК.

Юридическая заинтересованность в исходе того или иного граж­данского дела органов и лиц, участвующих в гражданском судопроиз­водстве в порядке ст. 46,47 ГПК по вопросам своей компетенции, яви­лась основанием для отнесения их к лицам, участвующим в деле.

Итак, государственные органы и органы местного самоуправления, организации или отдельные граждане являются в силу компетенции заинтересованными лицами, участвующими в деле. Их заинтересован­ность носит государственно-правовой или общественный характер.

Государственные органы, органы местного самоуправления, а так­же другие органы и лица, участвуя в гражданском судопроизводстве, оказывают суду непосредственное содействие в решении дела, затраги­вающего государственные, общественные или личные интересы.

Органы и лица, названные в ст. 46, 47 ГПК, будучи лицами, участ­вующими в деле, обладают всеми процессуальными правами, принад­лежащими этой категории лиц, закрепленными ст. 35 ГПК. В лице сво­их представителей они имеют право знакомиться с материалами дела, заявлять ходатайства (в частности ходатайства об отводах), давать объ­яснения, представлять доказательства, участвовать в исследовании до­казательств, совершать другие процессуальные действия, предусмот­ренные законом. Так, органы и лица, участвующие в судопроизводстве, вправе просить о привлечении новых участников процесса, обжало­вать судебное решение. Однако, не являясь субъектами спорного пра­воотношения, они не могут совершать такие процессуальные действия, которые направлены на распоряжение объектом процесса — спорным правом (признать иск, заключить мировое соглашение).

1   СЗ РФ 2002 № 2 Ст 133.

_____§ 2 Обращение в суд с иском (заявлением) в интересах другого лица_____101

Таким образом, цель участия в гражданском судопроизводстве го­сударственных органов, органов местного самоуправления, а также иных органов и лиц, участвующих в процессе в порядке ст. 46, 47 ГПК, — защита прав и охраняемых законом интересов других лиц.

Основание участия — государственная или общественная заинтере­сованность в гражданском деле, вытекающая из тех обязанностей, ко­торые возложены на органы и лица в силу функциональных полномо­чий. Государственные органы, органы местного самоуправления, дру­гие органы и лица, участвующие в гражданском судопроизводстве, вы­ступают в процессе от своего имени.

Гражданское процессуальное законодательство предусматривает две формы защиты прав и охраняемых законом интересов других лиц: а) обращение в суд с иском или заявлением и б) дача заключения по делу.

§ 2. Обращение в суд с иском (заявлением) в интересах другого лица

В соответствии с ч. 1 ст. 46 ГПК государственные органы и органы местного самоуправления, организации и отдельные граждане могут обращаться в суд в целях защиты прав и охраняемых законом интере­сов других лиц. В решении этого вопроса следует исходить из того, что право на обращение в суд в целях защиты интересов других лиц обу­словлено функциональными полномочиями, компетенцией того или иного органа или лица. Компетенция соответствующего органа как со­вокупность полномочий определяется законом, уставом, положением.

Заявления, подаваемые органами и лицами в порядке ст. 46 ГПК в защиту прав и интересов других лиц, государственной пошлиной не оплачиваются (пп. 13 п. 2 ст. 5 Закона «О государственной пошлине»).

В ст. 46 ГПК прямо оговорено, что такое обращение возможно лишь по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неоп­ределенного круга лиц. Заявление в защиту законных интересов недее­способного или несовершеннолетнего гражданина в этих случаях мо­жет быть подано независимо от просьбы заинтересованного лица или его законного представителя.

Субъекты, которые по закону имеют право обращаться в суд в целях защиты интересов других лиц, представляют собой самостоятельный вид лица, участвующего в деле (ст. 34 ГПК).

В гражданском процессуальном законодательстве не существует специального термина для обозначения органов и лиц, которых закон

102    Глава 8 Субъекты, защищающие в гражд процессе права, свободы и интересы др. лиц

уполномочивает на обращение в суд с иском в целях защиты прав и ох­раняемых законом интересов других лиц. Это вызывает затруднения у работников правоохранительных органов при определении их процес­суального положения.

В теории гражданского процессуального права и на практике этих органов и лиц нередко относят к сторонам и называют истцами в про­цессуальном смысле, процессуальными истцами или истцами особого рода. Но использование термина в не свойственном ему смысле для обозначения органа или лица, участвующего в гражданском судопро­изводстве в порядке йт. 46 ГПК, может послужить поводом для судеб­ных ошибок.

Несмотря на то, что довольно широкий круг общих процессуаль­ных прав государственных органов, других органов, организаций и лиц, обращающихся в суд с целью защиты «чужих» интересов, такой же, как у остальных лиц, участвующих в деле, в целом он не совпадает.

Различная по характеру заинтересованность обусловливает разли­чие содержания и объема процессуальных прав (и процессуальных обязанностей) лиц, обращающихся в суд за защитой субъективных прав и охраняемых законом интересов, и лиц, по заявлению которых возбуждается гражданское судопроизводство в защиту законно пору­ченных им прав других лиц или в целях охраны государственных и об­щественных интересов.

Поскольку государственный орган, а также какой-либо другой ор­ган, организация, участвующие в процессе в целях защиты «чужих» прав и охраняемых законом интересов, не являются стороной (ист­цом), личность представителя, уполномоченного ими на выступление в процессе, для суда не имеет значения. Это означает, что правило, пре­дусматривающее обязанность стороны по требованию суда лично явиться в суд для дачи объяснений по делу, если разбирательство было отложено из-за ее неявки, к таким представителям неприменимо.

К лицам, предъявляющим иск в защиту «чужих» прав и интересов, неприменимо правило ч. 3 ст. 29 ГПК, в силу которого истец по делам о взыскании алиментов может обращаться в суд по месту своего житель­ства. На органы и лиц, обращающихся в суд в порядке ст. 46 ГПК, не может быть возложена обязанность в случаях обеспечения иска возме­щения возможных для ответчика убытков (ст. 146 ГПК).

Все это говорит о том, что использование терминов «сторона», «ис­тец» по отношению к органам и лицам, предъявляющим иск в защиту прав и интересов других лиц, хотя бы с той или иной оговоркой, нельзя признать удачным и соответствующим закону.

___    §3 Участие в гражданском судопроизводстве государственных органов...      103

Статья 38 ГПК четко определяет, что в случаях, когда иск предъяв­лен лицами и органами в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, истцом является тот, в чьих интересах иск предъявлен. Что касается тех, кто обратился в суд за защитой прав других лиц, то их для практического удобства можно было бы называть «госорганами-заяви­телями», «организациями-заявителями» или «заявителями иска».

Гражданскому процессуальному законодательству известен тер­мин «заявитель», применяемый к участникам неисковых производств. Так, заявителем называется лицо, по инициативе которого судом воз­буждается дело особого производства (ст. 263,265,284 и др. ГПК). Тер­мином «заявитель иска» можно подчеркнуть, что гражданское исковое дело начато не по инициативе лица, защищающего свое право или ох­раняемый законом интерес, а по инициативе органа или лица, уполно­моченного в силу закона защищать права и интересы других лиц.

Лица, подавшие заявление в защиту законных интересов других лиц, пользуются всеми процессуальными правами и несут все процес­суальные обязанности истца за исключением права на заключение ми­рового соглашения.

В случае отказа органов, организаций или граждан поддерживать требования, заявленные ими в интересах другого лица, а также отказа истца от иска наступают процессуальные последствия, предусмотрен­ные ч. 2 ст. 45 ГПК.

§ 3. Участие в гражданском судопроизводстве государственных органов, органов местного самоуправления для дачи заключения

В соответствии с ч. 1 ст. 47 ГПК государственные органы, органы местного самоуправления в предусмотренных законом случаях могут привлекаться судом к участию в процессе или вступить в процесс по своей инициативе для дачи заключения по делу. Например, дела о при­знании гражданина ограниченно дееспособным и недееспособным суд рассматривает с обязательным участием органов опеки и попечитель­ства (ст. 284 ГПК). При рассмотрении споров, связанных с воспитани­ем детей, независимо от того, кем предъявлен иск в защиту ребенка, к участию в деле должен быть привлечен орган опеки и попечительства (ст. 78 СК). С участием органов опеки и попечительства должны рас­сматриваться дела об установлении усыновления (ст. 125 СК). Закон предусматривает и другие категории гражданских дел, в которых обя­зательно дают заключение органы местного самоуправления.

104    Глава 8 Субъекты, защищающие в гражд процессе права, свободы и интересы др лиц

§ 3 Участие в гражданском судопроизводстве государственных органов        105

Кроме случаев обязательного в силу закона участия в гражданском судопроизводстве органы местного самоуправления могут вступать в процесс по собственной инициативе или привлекаться судом к уча­стию и в других делах. Основанием для такого участия государствен­ных органов и органов местного самоуправления является их заинте­ресованность в правильном разрешении дела, вытекающая из тех обя­занностей, которые возложены на них в силу их компетенции. Участ­вуя в рассмотрении и разрешении судебных гражданских дел, государственный орган и орган местного самоуправления в своеобраз­ной по сравнению со своей обычной деятельностью форме осуществ­ляют функциональные полномочия по управлению какой-либо отрас­лью народного хозяйства или культуры, либо определенной областью общественных отношений. Таким образом, цель участия в процессе го­сударственного органа, органа местного самоуправления, дающего за­ключение по делу, — осуществление возложенных на него обязанно­стей, что прямо оговорено в законе (ч. 1 ст. 47 ГПК).

Государственные органы, органы местного самоуправления, участ­вующие в процессе для дачи заключения, наделены такими же процес­суальными правами, что и органы и лица, обращающиеся в суд с иском за защитой прав и интересов других лиц. Порядок участия государст­венных органов и органов местного самоуправления в судебном засе­дании регулируется ст 174, 190 ГПК

Заключение государственного органа и органа местного самоуправ­ления, привлеченного судом к участию в процессе или вступившего в процесс по своей инициативе, оглашается в судебном заседании после исследования всех обстоятельств дела. Лица, участвующие в деле, и их представители могут задавать уполномоченным этих органов вопросы в целях разъяснения и дополнения заключения. В ГПК не оговорено, что заключение должно быть представлено в письменной форме. Но использование законодателем применительно к заключению слова «оглашается» дает основание полагать, что имеется в виду письменная форма, так как огласить можно только то, что написано.

Обычно письменное заключение составляется до судебного разби­рательства и подписывается руководителем государственного органа, органа местного самоуправления. Однако нельзя не учитывать, что да­леко не всегда их заключение основано на материалах предварительно­го обследования, как, например, в делах по спорам о детях. Кроме того, будучи заинтересованными в исходе дела, государственный орган, ор­ган местного самоуправления в своем заключении касаются не только

отдельных фактов, но и существа спора (чем они значительно отлича­ются от юридически не заинтересованного в исходе дела эксперта).

В своем заключении государственный орган, в компетенцию кото­рого входит охрана определенной группы общественных отношений, оценивает конкретный судебный спор не только с позиций интересов сторон, но и с позиции государственного интереса, помогая суду пра­вильно разрешить этот спор. Следовательно, выраженное в письмен­ном заключении его мнение по делу окончательно формируется только в процессе установления фактических обстоятельств дела в самом су­дебном заседании.

В судебных прениях представители государственных органов, орга­нов местного самоуправления выступают с речью после сторон и треть­их лиц (ст. 190 ГПК). Именно в судебных прениях представитель госу­дарственного органа, органа местного самоуправления с учетом уста­новленных в процессе исследования доказательств оглашает краткое окончательно сформированное заключение. Заключение государст­венного органа, органа местного самоуправления для суда необяза­тельно. Если же суд не согласился с заключением, он должен мотиви­ровать свое несогласие. Такое указание по конкретным делам давал Верховный Суд РФ.

Государственный орган, орган местного самоуправления участвуют в гражданском судопроизводстве лишь в целях осуществления возло­женных на них функциональных обязанностей и только в случаях, пре­дусмотренных законом.

В судебной практике органы, участвующие в гражданском судопро­изводстве по вопросам своей компетенции, иногда признаются третьи­ми лицами, не заявляющими самостоятельных требований на предмет спора. Такое решение вопроса ошибочно. Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований на предмет спора, имеют к исходу дела материально-правовой, личный интерес. Этот интерес основан на свя­зи третьего лица с одной из сторон материально-правовым отношени­ем Наконец, третьи лица никакого заключения по делу не дают.

Таким образом, цель участия государственного органа и органа ме­стного самоуправления в гражданском судопроизводстве и характер его заинтересованности в деле являются теми критериями, с помощью которых можно определить, кто участвует в процессе — государствен­ный орган, орган местного самоуправления, дающий заключение по Делу, или третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований на предмет спора.

106    Глава 8. Субъекты, защищающие в гражд процессе права, свободы и интересы др. лиц

Чаще всего для дачи заключения в порядке ст. 47 ГПК в граждан­ском судопроизводстве участвуют такие органы, как жилищно-комму­нальные, здравоохранения, просвещения, финансирования.

Отличие судебных представителей от государственных органов и органов местного самоуправления состоит в том, что судебными пред­ставителями могут быть только физические лица. Судебные предста­вители участвуют в гражданском судопроизводстве не только в инте­ресах сторон или третьих лиц, но и от их имени в пределах предостав­ленных им законом полномочий.