§ 2. Государственная лесная политика

До XVII в. лес рассматривался, в том числе в Уложении Алексея Михайловича, прежде всего как способ бортничества, охоты, заграждения от набегов врагов. В XVIII в., при Петре I и Екатерине, лесу придается значение корабельного материала для строительства российского флота. В XIX и XX вв. учреждаются и функционируют государственные органы управления лесом, который становится средством извлечения прибыли: достаточно сказать, что в 1913 г. лесная отрасль давала 2% государственного бюджета (97 млн. ру5., из которых одна треть шла на лесное хозяйство).

Лесным кодексом РСФСР 1923 г. устанавливались новые отношения в области лесопользования. Экспорт лесной продукции давал значительные средства для индустриализации и обеспечения независимости страны. Плановое ведение лесного хозяйства, его централизация (наряду с крайностями и недостатками) позволили наладить надлежащую государственную охрану лесных и земельных ресурсов, реализовать полезащитные и водоохранные свойства лесов, бороться с пожарами и вредителями лесов, в значительной мере обеспечивать воспроизводство лесов, снабжать древесиной малолесные районы страны, занимающей одну шестую часть суши.

Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик (1977 г.) и принятый вслед за ними Лесной кодекс РСФСР (1978 г.) закрепили исключительную собственность государства на леса и предоставление их только в пользование, "оторвали" регулирование лесных отношений от регулирования земельных, водных и горных отношений, что было изменено Основами лесного законодательства 1993 г.

Усиление государственных функций в области лесных отношений и некоторые ограничения частных форм владения землями и расположенными на них лесами можно наблюдать в России уже в конце XIX а; лесоохранительный закон 1888 г. и Лесной устав 1913 г (входившие в Свод законов Российской империи) предусматривали вмешательство государства в права частного собственника, запрещение бесконтрольного использования леса, право государства на экспроприацию лесов у тех лесовладельцев, которые нарушают законодательство. Хозяин леса, признанного защитным, оказывался: под надзором государства, его права урезывались настолько, что лес переставал быть источником прибыли. Созданные лесоохранительные комитеты включали представителей местных администраций, губернатора, определяли социальную значимость лесов с вытекающими отсюда последствиями.

Учитывая общественно-социальную значимость лесов, ЛК РФ 1997 г. посвящает специальный раздел государственному управлению в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Он включает три группы норм – об основах государственного управления (полномочия Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, основные принципы государственного управления), о системе органов исполнительной власти (федеральные, субъектов Федерации, специально уполномоченный орган государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства природных ресурсов в порученных Правительством областях управления), об основах организации лесного хозяйства (деление лесов на группы и отнесение их к категории защитности, порядок установления возраста рубок и утверждение расчетной лесосеки, перевод лесных земель из одной категории в другую, государственный учет лесного фонда, лесной кадастр, мониторинг, лесоустройство, государственный контроль, государственная лесная охрана Российской Федерации).

Странами развитой рыночной экономикой не чуждо осуществление государственного управления лесами, закрепление их за государством, В Европе не более половины лесных земель находится в частной собственности: доля общественных земель варьируется от 15% в Исландии до 99% в Турции. В Канаде общественные леса составляют 94%, в США — 39%. При этом размежевание собственности и управления следующее: в Канаде федерации принадлежит около 110, а провинциям — около 910 лесов, находящихся в собственности государства; в США на долю федеральных приходится 23 государственных лесов, а на долю штатов и местных общественных образований около 13 лесов.

Во многих странах идет приобретение государством, властями частновладельческих лесов и земель, могущих иметь природоохранные, заповедные функции. На характере управления и форм г собственности сказываются исторические (время освоения, завоевания), социальные, политические факторы, тенденции к объявлению важнейших природных ресурсов и всей окружающей среды общенациональным благом, предметом публичного регулирования. Понятно, что крайности здесь, как и в любом деле, недопустимы и должны предупреждаться и пресекаться с позиций обеспечения высшей ценности – признания и гарантированности прав и свобод человека и гражданина, которые должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, обеспечиваться правосудием.

В этой связи необходимо обратить внимание на разрешение споров и ответственность за нарушение лесного законодательства. Как общее правило предусматривается судебный порядок разрешения конфликтов в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. В настоящее время в России действует подробное законодательство о судебной системе, Верховном Суде и судах общей юрисдикции, Высшем Арбитражном Суде и арбитражных судах, гражданском и арбитражном процессе и т.д.

Однако допускается и административный порядок разрешения  споров – "только в случаях, предусмотренных Федеральным законом". Комментаторам и правоприменителям предстоит ответственная работа по выявлению и толкованию этих случаев, обеспечению последовательной реализации принципов судебно-правовой реформы.

В ЛК РФ подтверждаются, во-первых, полномочия Федеральной лесной службы и ее территориальных органов по наложению штрафов за административные правонарушения, а во-вторых, оправдавшие себя виды отрицательных воздействий на правонарушителе – обязанности возмещения причиненного вреда, недействительность сделок, совершенных с нарушением лесного законодательства. Здесь также проявляется системность российского законодательства, взаимодействие и «экологизация» различных отраслей права.

Современное стремление общества регулировать законом непосредственно и напрямую основные правила поведения на земле физических и юридических лиц находит отражение в соответствующих разделах и главах ЛК РФ, направленных на использование (основные требования, виды лесопользования, лицензирование, права и обязанности лесопользователей, гарантии), воспроизводство (цели, требования, порядок, обязанности), охрану и защиту (цели и задачи, порядок осуществления мероприятий, обязанности, в том числе по защите от пожаров, от вредителей и болезней леса, участие граждан и общественности) лесов.

Актуальным является регулирование платежей за пользование лесным фондом и финансирования расходов на ведение лесного хозяйства – видов платежей за пользование лесным фондом, лесных податей, арендной платы, распределения и использования средств, получаемых при взимании платежей за пользование лесным фондом. С этим вопросом связаны и льготы по платежам за пользование лесным фондом, и финансирование расходов на государственное управление и на ведение лесного хозяйства.