§ 3. Государственное управление и регулирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов и земель лесного фонда

Важнейшее значение для обеспечения рационального использования и охраны лесов и земель лесного фонда играет организация государственного управления в этой области. В основе классификации органов, осуществляющих государственное управление в данной сфере, лежат объем и характер их компетенции. Поэтому принято различать органы государственного управления общей и специальной компетенции.

Органы государственного управления общей компетенции

Органами государственного управления общей компетенции выступают исполнительные органы государственной власти, полномочия которых в области организации использования лесов и земель лесного фонда связаны с административно-территориальным делением. Такими функциями наделены Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Каждый из этих органов в пределах предоставленных ему полномочий осуществляет функции управления лесами и землями лесного фонда на всей территории административно-территориальной единицы независимо от того, в чьем ведении или пользовании находятся леса.

Правительство Российской Федерации осуществляет государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов непосредственно или через уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти.

Функции государственного управления в данной сфере осуществляют органы исполнительной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Эти органы осуществляют свои полномочия на территориях субъектов Российской Федерации непосредственно или через территориальные органы федерального органа управления лесным хозяйством, если это предусмотрено соглашением между соответствующими федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий.

Органы государственного управления специальной компетенции

Существуют также органы специальной компетенции, которые осуществляют государственное управление в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов в качестве своей основной задачи. Таким федеральным органом управления является Федеральная служба лесного хозяйства России. Этот орган является специально уполномоченным государственным органом управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства природных ресурсов.

Федеральная служба лесного хозяйства России осуществляет соответствующие функции непосредственно и через свои территориальные органы. К территориальным органам относятся органы управления лесным хозяйством в субъектах Российской Федерации, лесхозы Федеральной службы лесного хозяйства России, в том числе лесхозы-техникумы, опытные и другие специализированные лесхозы, а также национальные парки.

Федеральная служба лесного хозяйства России действует на основании одноименного положения о ней, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 1994 г № 808. На эту службу, в частности, возлагается выполнение таких задач, как организация государственной лесной охраны Российской Федерации; государственный контроль за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов, организация лесовосстановительных и гидролесомелиоративных работ, авиационная и наземная охрана лесов от пожаров и их тушение, охрана лесов от незаконных порубок и других действий, причиняющих ущерб лесам; защита их от болезней и вредителей, а также работы по лесоразведению, проведение учета лесного фонда и лесоустройства.

Регулирование использования и охраны лесов и земель лесного фонда

Порядок использования земель лесного фонда, режим их правовой охраны зависит от того, к какой группе и категории защитности относятся леса расположенные на соответствующем участке земель данной категории. Поэтому при отнесении лесов к той или иной группе и категории защитности одновременно определяются границы участков лесного фонда по каждой группе лесов и каждой категории защитности лесов первой группы. Параметры особо защитных участков лесов утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению территориальных органов федерального органа управления лесным хозяйством на основании материалов лесоустройства или специального обследования. Перечень особо защитных участков лесов устанавливается Федеральной службой лесного хозяйства России.

Порядок перевода лесных земель в нелесные земли

В зависимости от группы лесов и категории защитности устанавливается порядок ведения хозяйства в них, использования лесов и соответствующих земель, а также изъятия земель для государственных и общественных надобностей. В целях охраны земель лесного фонда в законодательстве установлен специальный порядок перевода лесных земель в нелесные земли.

Перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и изъятие земель лесного фонда осуществляются в лесах первой группы – Правительством Российской Федерации по представлению органа государственной власти субъекта Российской Федерации, согласованному с Федеральной службой лесного хозяйства России, в лесах второй и третьей групп — органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению соответствующего территориального органа Федеральной службы лесного хозяйства России.

При переводе лесных земель в нелесные земли для указанных целей с граждан и юридических лиц, в интересах которых осуществляются перевод или изъятие, взимается плата, размер которой устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации на основании кадастровой оценки соответствующего участка лесного фонда и которая направляется лесхозу на возмещение потерь лесного хозяйства. Убытки, связанные с изъятием земель лесного фонда, возмещаются лесопользователю в полном объеме в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Порядок перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и порядок изъятия земель лесного фонда устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Законодательством предусмотрен несколько иной порядок перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом. Перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в указанных целях осуществляется соответствующим лесхозом с разрешения территориального органа Федеральной службы лесного хозяйства России.

На участках лесного, фонда, переданных в аренду или на концессию, при строительстве лесопользователем лесовозных дорог, срок действия которых более двух лет, возведении лесопользователем строений и сооружений, пунктов хранения древесины перевод лесных земель в нелесные земли осуществляется в указанном выше порядке.

Виды права лесопользования

Порядок использования земель лесного фонда в значительной степени определяется нормами, регулирующими режим лесоэксплуатации. В лесном фонде могут осуществляться следующие виды лесопользования заготовка древесины, заготовка живицы; заготовка второстепенных лесных ресурсов (пней, коры, бересты, пихтовых, сосновых, еловых лап, новогодних елок и др.), побочное лесопользование (сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, заготовка древесных соков, заготовка и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пищевых лесных ресурсов, лесной подстилки и опавших листьев, камыша и другие виды побочного лесопользования, перечень которых утверждается Федеральной службой лесного хозяйства России), пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства; пользование участками лесного фонда для научно-исследовательских целей, пользование участками лесного фонда для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей.

Основные положения законодательства, регулирующего осуществление различных видов лесопользования, заключаются в следующем.

Так, заготовка древесины в лесах осуществляется путем проведения рубок главного пользования в перестойных и спелых древостоях. Заготовка древесины также осуществляется при рубках промежуточного пользования (рубках ухода за лесом, выборочных санитарных рубках, рубках реконструкции и иных рубках) и прочих рубках (сплошных санитарных рубках, расчистке лесных площадей для строительства гидроузлов, трубопроводов).

Применение соответствующих способов рубок зависит от групп лесов и категорий защитности лесов первой группы. Так, в лесах третьей группы рубки главного пользования проводятся способами, обеспечивающими своевременное восстановление этих лесов, эффективное и рациональное использование лесных ресурсов. В лесах второй группы рубки главного пользования проводятся способами, направленными на восстановление ценных пород деревьев, сохранение природных функций лесов этой группы и позволяющими эффективно и рационально использовать лесные ресурсы. В лесах первой группы, которые подлежат особой охране, проводятся рубки главного пользования, направленные на улучшение состояния древостоев, усиление природных функций лесов этой группы, а также на своевременное и рациональное использование перестойных и спелых древостоев.

Заготовка древесины при рубках главного пользования и рубках промежуточного пользования проводится в соответствии с региональными правилами рубок (наставлениями).

Очень важные положения, касающиеся охраны лесов, установлены относительно объема древесины при рубках главного пользования ЛК РФ предусматривает, что заготовка древесины при рубках главного пользования на территории каждого лесхоза, по группам лесов и хозяйствам осуществляется в объеме расчетной лесосеки. Заготовка древесины в объеме, превышающем расчетную лесосеку, запрещается.

Расчетная лесосека определяется при лесоустройстве по каждому лесхозу федерального органа управления лесным хозяйством раздельно по хозяйствам (хвойному, мягколиственному и твердолиственному) в пределах групп лесов исходя из принципов рационального, непрерывного и неистощительного пользования лесным фондом Федеральная служба лесного хозяйства России определяет случаи, в которых расчетная лесосека устанавливается по каждому лесничеству и участку лесного фонда, передаваемому в аренду, безвозмездное пользование и на концессию. Расчетная лесосека утверждается Федеральной службой лесного хозяйства России с участием Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды.

Заготовка живицы осуществляется в хвойных перестойных и спелых древостоях, которые после окончания установленного срока подсочки предназначены в рубку. При недостатке перестойных и спелых древостоев допускается подсочка приспевающих древостоев, которые к сроку окончания подсочки достигнут возраста рубок. Не допускается передача таких древостоев в подсочку без утвержденных планов рубок главного пользования и подсочки этих древостоев.

Участки лесного фонда предоставляются гражданам и юридическим лицам Правила пользования лесным фондом для заготовки второстепенных лесных ресурсов утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Для нужд охотничьего хозяйства участки лесного фонда предоставляются в соответствии с порядком, устанавливаемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Для организации любительской и спортивной охоты общественным объединениям охотников участки лесного фонда передаются в безвозмездное пользование.

Проведение научно-исследовательских работ соответствующими организациями осуществляется бесплатно. Лесхоз может ограничить или запретить гражданам или юридическим лицам пользование участками лесного фонда, на которых проводятся такие работы, если данное лесопользование несовместимо с целями проведения научно-исследовательских работ.

На участках лесного фонда, предоставленных для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей, лесопользователи проводят мероприятия по благоустройству этих участков при условии сохранения лесов и природных ландшафтов, соблюдения правил пожарной безопасности и санитарных правил в лесах. Порядок пользования лесом для этих целей утверждается органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Титулы права лесопользования

В соответствии с ЛК РФ право пользования участками лесного фонда и участками лесов, не входящими в лесной фонд, могут возникать на основании договора аренды, договора безвозмездного пользования, договора концессии либо лесорубочного билета, ордера или лесного билета.

По договору аренды участка лесного фонда лесхоз Федеральной службы лесного хозяйства России – арендодатель обязуется предоставить лесопользователю – арендатору участок лесного фонда за плату на срок от одного, года до сорока девяти лет для осуществления одного или нескольких видов лесопользования Добытые в соответствии с договором аренды лесные ресурсы (продукция) являются собственностью арендатора. Субаренда участков лесного фонда запрещается. Порядок передачи лесов в аренду регулируется Положением об аренде участков лесного фонда, которое утверждается Правительством Российской Федерации. Договор аренды заключается в письменной форме и подлежит государственной регистрации.

Участки лесного фонда предоставляются в аренду на основании решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принимаемых по представлению территориальных органов Федеральной службы лесного хозяйства России, или по результатам лесных конкурсов. Арендатор должен иметь лицензию на осуществление соответствующей деятельности Леса и земли, на которых они расположены, не подлежат переходу в собственность арендатора. Запрещен также выкуп арендованных участков.

По договору безвозмездного пользования участком лесного фонда лесхоз Федеральной службы лесного хозяйства России обязуется предоставить лесопользователю участок леса на срок до сорока девяти лет для осуществления одного или нескольких видов лесопользования. Решения о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование принимаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, принимаемых по представлению территориальных органов Федеральной службы лесного хозяйства России.

По договору концессии участка лесного фонда одна сторона обязуется предоставить другой стороне на срок от одного года до сорока девяти лет право возмездного пользования на определенных условиях лесными ресурсами. На условиях договора концессии обычно предоставляются в пользование неосвоенные участки лесного фонда, без сложившейся инфраструктуры и требующие значительных средств для вовлечения лесов в эксплуатацию. Сторонами договора концессии являются Правительство Российской федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти (Федеральная служба лесного хозяйства России) и лица, признаваемые в соответствии с законодательством Российской Федерации инвесторами.

Данный договор заключается в письменной форме и подлежит государственной регистрации. Договор концессии участка лесного фонда заключается по результатам проведения конкурса или аукциона. Участки лесного фонда, передаваемые в концессию выставляются на конкурсы или аукционы Правительством Российской Федерации по согласованию с органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Осуществление лесопользования допускается на основании лесорубочного билета, ордера или лесного билета. Лесорубочный билет или лесной билет выдаются в случае, если заключены договор аренды, договор безвозмездного пользования или договор концессии участка лесного фонда либо имеется протокол о результатах лесного аукциона или решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Лесорубочный билет, ордер или лесной билет выдаются лесо-пользователю при краткосрочном пользовании лесным фондом на срок до одного года. Лесорубочный билет на заготовку живицы выдается на весь срок подсочки древостоев. Лесорубочный билет или лесной билет выдаются лесопользователю ежегодно на осуществление видов лесопользования, указанных в соответствующем договоре. Лесорубочный билет предоставляет лесопользователю право на заготовку и вывозку древесины, живицы и второстепенных лесных ресурсов и выдается лесхозом Федеральной службы лесного хозяйства России.

Основанием для выдачи лесничеством ордера является выданный этому лесничеству лесорубочный билет. На основании ордера осуществляются отдельные виды заготовки и вывозка древесины заготовка второстепенных лесных ресурсов Лесной билет предоставляет право всех иных видов лесопользования, за исключением заготовки и вывозки древесины. Лесной билет на осуществление побочного лесопользования выдается лесничеством, а на осуществление других видов лесопользования – лесхозом Федеральной службы лесного хозяйства России.

Обеспечение охраны лесов в процессе их эксплуатации

Осуществление лесопользователями соответствующих прав и выполнение ими своих обязанностей, предусмотренных ст. 82 и 83 ЛК РФ, имеет одной из главных своих целей обеспечить сохранность наших лесных ресурсов.

Лесопользователи вправе получать информацию об участках лесного фонда, передаваемых им в пользование; осуществлять лесопользование в установленных пределах; возводить на срок лесопользования строения и сооружения, пункты хранения древесины и осуществлять иные права.

Одновременно на лесопользователей возлагаются следующие обязанности осуществлять лесопользование в соответствии с требованиями лесного законодательства; соблюдать условия договоров аренды, безвозмездного пользования, концессии и условия лесорубочного билета, ордера, лесного билета, не допускать нанесения вреда здоровью граждан, окружающей природной среде, вести работы способами, предотвращающими возникновение эрозии почв, исключающими или ограничивающими негативное воздействие лесопользования на состояние и воспроизводство лесов, на состояние водных и других природных объектов, соблюдать правила пожарной безопасности в лесах и проводить противопожарные мероприятия, а в случае возникновения пожара обеспечивать его тушение, не оставлять недорубов (лесосек с незаконченными рубками) и заготовленной древесины в местах рубок по истечении сроков ее заготовки и вывозки, проводить очистку лесосек от порубочных остатков одновременно с заготовкой древесины, осуществлять лесовосстановительные мероприятия, приводить земли лесного фонда в состояние, пригодное для использования, и ряд других.