§ 1. Принципы производства по делам об административных правонарушениях
В производстве по делам об административных правонарушениях уполномоченными на то органами административной юрисдикции реализуются общеюрисдикционные принципы, имеющие свою специфику, обусловленную административно-правовой природой возникающих правоотношений, регулируемых посредством применения административно-процессуальных норм. Принципы— это основные, носящие обобщенный характер положения, руководящие идеи, закрепленные в Конституции Российской Федерации, законодательстве об административной ответственности или вытекающие из конституционного и текущего законодательства. Если цели процесса выражают назначение и суть административно-юрисдикционного процесса, то принципы процесса определяют средства достижения этих целей.
Принципами процесса являются:
1. законность;
2. оперативность;
3. непосредственность;
4. равенство всех граждан перед законом и органом, рассматривающим дело;
5. публичность;
6. гласность;
7. состязательность;
8. национальный язык;
9. объективная истина;
10. двухстепенность;
11. диспозитивность;
12. устность.
Краткая правовая характеристика их сущности может быть представлена следующим образом.
1
>>>2>>>
Глава І Возбуждение и рассмотрение дел
1. Принцип законности
Этот принцип находит свое выражение в том, что применение административного принуждения допустимо только на основаниях и в порядке, установленных законом. Это значит, что такие меры могут быть применены только к лицам, виновным в совершении противоправных деяний, за которые предусмотрена административная ответственность (ст. 10 Ко АЛ). При этом административные взыскания могут быть наложены только компетентными органами (должностными лицами), с соблюдением материально-правовых и процессуально-правовых норм. Эти принципиальные положения подкрепляются четким указанием закона на то, что соблюдение требований законодательства при применении мер административного взыскания обеспечивается систематическим контролем со стороны вышестоящих органов и должностных лиц, прокурорским надзором, правом обжалования (ст. 8 КоАП). Надо иметь в виду, что названные способы обеспечения законности реализуются и на заключительном этапе производства по делам об административных правонарушениях — при исполнении постановлений, а также в порядке осуществления административного, судебного и прокурорского надзора в исключительном, надзорном порядке.
Реализация принципа законности в производстве по делам об административных правонарушениях предполагает не только соблюдение требований закона по содержательной характеристике административной юрисдикции, но и соблюдение формальных требований:
• сроков наложения административного взыскания (ст. 38,39);
• формы протокола и постановления по делу об административном правонарушении и соблюдении их реквизитов (ст. 235,260,261);
• места и сроков рассмотрения дел (ст. 256,257);
• порядка и сроков исполнения постановлений (ст. 277—283).
2. Принцип оперативности
Он выражается в краткости материально-правовых и процессуально-правовых сроков в сфере административной ответственности. В их числе срок давности наложения административного взыскания (не позже двух месяцев со дня совершения или обнаружения правонарушения — ст. 38). Установлен (в ведомственном порядке) краткий 10-дневный срок предварительной подготовки по делу и направления его по подведомственности для рассмотрения по существу. КоАП установил сжатые сроки рассмотрения дел:
>>>3>>>
Принципы производства по делам § 1
одни сутки, трое, пять и семь суток со дня поступления дела в соответствующий орган. Во всяком случае, дело подлежит рассмотрению в 15-дневный срок (ст. 257).
КоАП предусматривает также краткие сроки исполнения постановлений о применении административных взысканий — 15 дней для добровольного исполнения взысканий имущественного характера. Постановления судей подлежат немедленному исполнению (ст. 266). Постановление о наложении административного взыскания должно быть обращено к исполнению до истечения трех месяцев со дня вынесения (ст. 282, 285).
Приведенные положения подтверждают реальность принципа неотвратимости административной ответственности в сочетании с быстрым реагированием на совершенные правонарушения и своевременным применением к виновным мер административного взыскания.
3. Принцип непосредственности
Он проявляется в том, что дела рассматриваются самими органами (должностными лицами), правомочными разрешать административные правонарушения. В числе немногих принцип непосредственности наиболее четко регламентирован правовыми нормами, которые соответствуют Декларации прав и свобод человека и гражданина. В ст. 31 этого гуманистического документа записано: «Государственные органы, учреждения и должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность познакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом». Именно в таком плане в КоАП изложены права и обязанности лица, привлекаемого к административной ответственности, потерпевшего, их законных представителей, адвоката, эксперта, переводчика, прокурора (ст. 230, 232, 247—250, 252, 253). В этой связи особенное значение имеет выполнение предписания ст. 247 о том, что дело об административном правонарушении рассматривается в присутствии лица, привлекаемого к административной ответственности. Закон допускает рассмотрение дела в отсутствие этого лица лишь в случаях, когда имеются данные о своевременном его извещении о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела. Кроме того, в целях обеспечения конституционных гарантий прав и свобод граждан и правильного рассмотрения дела закон предусматривает возможность признания обязательной явки указанного лица. При необходимости оно может быть подвергнуто приводу.
>>>4>>>
Глава І Возбуждение и рассмотрение дел
Принцип непосредственности характеризуется и тем, что разбирательство по делу производится устно, что дает участникам административного процесса возможность немедленного реагирования по ходу рассмотрения дела. При рассмотрении административных правонарушений коллегиальными органами ведется протокол заседания (ст. 260).
В производстве по делам об административных правонарушениях принцип непосредственности реализуется путем объявления дела, подлежащего рассмотрению, разъяснения прав и обязанностей участникам процесса, заслушивания их объяснений (выступлений), открытого исследования доказательств (ст. 258), немедленного объявления вынесенного постановления по окончании рассмотрения дела (ч. 1 ст. 263).
4. Принцип равенства
Равенство перед законом и органом, рассматривающим дело, всех граждан независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств закреплено в ст. 228 КоАП.
Особое значение этот принцип приобретает в связи с требованием ст. 3 Декларации прав и свобод человека и гражданина, в которой более обстоятельно определены равенство всех перед законом и судом и государственные гарантии равенства прав и свобод независимо от расы, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и провозглашен принцип ответственности за нарушение равноправия граждан.
5. Принцип публичности
Этот принцип находит свое проявление в том, что применение законодательства об административных правонарушениях осуществляется в интересах государства, от имени государства и органами (должностными лицами), уполномоченными на это государством. Так, меры административной ответственности за правонарушения устанавливаются законодательными органами государства (ч. 1 ст. 10); заинтересованность государства в искоренении административных правонарушений и воспитании граждан в духе законопослушности и правомерности определены в задачах законодатель-
>>>5>>>
Принципы производства по делам § 1
ства об административных правонарушениях (ст. 1, 23, 225); применение мер административного воздействия производится только уполномоченными на то государством органами и должностными лицами в пределах их компетенции и в точном соответствии с законодательством (ч. 3 ст. 8); вынесенное постановление неправомочным органом (должностным лицом) отменяется, и дело направляется на рассмотрение компетентного органа или должностного лица (ч. 2 ст. 273); перечень органов и должностных лиц, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях, установлен законом (ст. 199—-22412).
Принцип публичности наиболее ярко выражается в том, что дело об административном правонарушении может быть возбуждено по инициативе органов милиции, прокурора и иных органов, имеющих на это полномочия (ст. 230). Все дела об административных правонарушениях рассматриваются официально. Орган (должностное лицо), рассматривающий дело, в силу своих государственно-служебных обязанностей должен обеспечить полное, объективное и всестороннее рассмотрение дела, по своей инициативе принимает меры к собиранию доказательств по делу, а также меры по взысканию имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением, иные меры по защите интересов государства и обеспечению правовых гарантий личности. Это проявляется также в представлении информации по результатам рассмотрения дел в трудовые коллективы или общественные организации (ст. 264), контроле за исполнением вынесенного постановления (ч. 2 ст. 283), внесении и реализации предложений по устранению причин и условий, способствующих совершению административных и иных правонарушений (ст. 265).
6. Принцип гласности
Соблюдение гласности проявляется прежде всего в том, что все дела об административных правонарушениях рассматриваются открыто как по месту нахождения органа административной юрисдикции, так и в иных местах — непосредственно в трудовых коллективах, по месту учебы или жительства нарушителей (ст. 229). В целях предупредительно-профилактического воздействия, с учетом характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя производство по делу об административном правонарушении может быть прекращено с передачей материалов на рассмотрение общественной организации или трудового коллектива либо комиссии по борьбе с пьянством, образованной на предприятии, в учреждении, организации и их структурных подразде-
>>>6>>>
Глава І
Возбуждение и рассмотрение дел
лениях, для применения к нарушителю мер общественного воздействия. Закон предусматривает, что органы административной юрисдикции обязаны контролировать исполнение указанных решений, а администрация, общественная организация, названная комиссия по борьбе с пьянством обязаны в 10-дневный срок сообщить о мерах общественного воздействия, примененных к лицам, виновным в совершении правонарушений. Основания и порядок такого решения предусмотрены ст. 21 КоАП.
Сочетание начал публичности и гласности в производстве по делам об административных правонарушениях проявляется в том, что в состав административных комиссий по делам несовершеннолетних и комиссий по борьбе с пьянством входят представители объединений, трудовых коллективов, врачи и педагоги, а также члены исполнительно-распорядительных органов.
7. Принцип состязательности
Он выражается в том, что лица, привлеченные к административной ответственности, и потерпевшие, а также их представители, адвокат, прокурор, представители трудовых коллективов, участвующие в рассмотрении дел, наделены законом равными процессуальными правами и свободны в выборе предусмотренных законом доказательств и средств доказывания. Они вправе знакомиться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства, участвовать в рассмотрении дела, приносить жалобы (протесты) на постановления. Прямо эти возможности регламентированы в отношении лиц, привлекаемых к ответственности, потерпевших и адвоката (ст. 247, 248, 250). По аналогии такие же права распространяются на других участников процесса. И хотя в соответствии со ст. 250 адвокат может участвовать на стороне лица, привлекаемого к административной ответственности, на практике не встречается препятствий для приглашения адвоката к участию в рассмотрении дела для защиты интересов потерпевшего. В настоящее время такое право потерпевшего закреплено в ст. 37 Декларации прав и свобод человека и гражданина, где записано: «Каждому гарантируется право на пользование квалифицированной юридической помощью. В случаях, предусмотренных законом, эта помощь оказывается бесплатно». Возможность участия адвоката дает основания считать, что принцип состязательности «смыкается» с принципом права на защиту. Это важнейшее положение впервые закреплено в кодифицированном законодательстве об административных правонарушениях.
6
>>>7>>>
Принципы производства по делам § 1
Состязательность видна из разделения функций защиты и обвинения. Они могут характеризовать как сторону привлекаемого к административной ответственности лица, так и сторону потерпевшего. Наибольшую выразительность состязательности придаст участие в рассмотрении дел прокурора, чьи полномочия также определены законом. Прокурор вправе:
• возбудить производство об административном правонарушении;
• проверить законность действий органов (должностных лиц) при производстве по делу;
• участвовать непосредственно в рассмотрении дела;
• заявлять ходатайства;
• давать заключения по делу;
• опротестовать вынесенное решение (ст. 230).
Эти положения закреплены и в Законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г.1
Требования закона обязывают органы, рассматривающие дело, учитывать позицию участников процесса и мотивировать в постановлении принимаемое решение по делу с учетом мнения участников процесса.
8. Принцип национального языка
Этот принцип закреплен в ст. 253, в которой регламентировано правовое положение переводчика:
• он назначается органом (должностным лицом), в производстве которого находится дело;
• обязан явиться по вызову и полно и точно выполнить порученный перевод.
Это значит, что возможен перевод как письменных материалов дела, так и выступлений участников процесса при рассмотрении дела.
Особое значение принцип национального языка приобретает в современных условиях регулирования межнационального общения. Важность этого вопроса подтверждает Закон РФ от 25 октября 1991 г. «О языках народов Российской Федерации»1. В соответствии с этим Законом народам Российской Федерации и каждой личности гарантируется языковой суверенитет (ст. 1). Это очень
1 СЗ. 1995 № 47. Ст. 4472.
2 ВВС. 1995. № 47. Ст. 4472.
>>>8>>>
Глава І Возбуждение и рассмотрение дел
важно. На территории Российской Федерации официальное делопроизводство в государственных организациях, на предприятиях, в учреждениях ведется на русском языке как государственном языке; официальное делопроизводство в республиках в составе Российской Федерации ведется также на государственных языках данных республик (ст. 16). Гражданам Российской Федерации, не владеющим русским языком и государственным языком республики в составе Российской Федерации, предоставляется право выступать при рассмотрении дел об административных правонарушениях на том языке, которым они владеют. При необходимости обеспечивается перевод. Такие положения закреплены теперь в ст. 15 упомянутого закона и в ст. 16 Декларации прав и свобод человека и гражданина1.
9. Принцип объективной истины
Указанный принцип обеспечивается посредством строгого соблюдения порядка рассмотрения таких дел, установления фактических обстоятельств дела и оценки имеющихся в материалах дела доказательств. Доказыванию и оценке подлежат:
• факт совершения правонарушения;
• виновность (или невиновность) лица, привлекаемого к административной ответственности;
• смягчающие и отягчающие ответственность обстоятельства;
• основания для взыскания имущественного ущерба и его размер;
• основания для прекращения производства по делу и применения к виновному мер общественного воздействия и воспитания (ст. 259).
Доказательства по делу об административном правонарушении оцениваются соответствующим органом (должностным лицом) по внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании обстоятельств дела в их совокупности (ст. 231). Это значит, что недопустимо немотивированное предпочтение одних доказательств перед другими или их игнорирование. Здесь важны объективность, справедливость, законность получения доказательств, высокий уровень общественного сознания правоприменителя. Только при соблюдении таких правил можно гарантировать выполнение задач производства по делам об административных правонарушениях, установленных в ст. 225.
Весьма важные положения, обеспечивающие реализацию принципа объективной истины, содержатся в законодательных актах
ВВС. 1991. №52. Ст. 1865.
>>>9>>>
Принципы производства по делам
§1
последнего времени. Так, в ст. 26 Закона РСФСР «О милиции»1 установлено, что показания сотрудника милиции по делу об административном правонарушении оцениваются наравне с иными доказательствами, полученными в установленном законом порядке. Принципиальное значение имеют в этом отношении нормы, содержащиеся в Декларации прав и свобод человека и гражданина:
• никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется законом (ст. 36);
• признаются не имеющими юридической силы доказательства, полученные с нарушением закона (ст. 34).
10. Принцип двустепенности
Реализация этого принципа обеспечивается гарантируемым законом правом обжалования постановления как лицом, в отношении которого оно вынесено, так и потерпевшим (ст. 266). При этом закон предусматривает возможность обжаловать постановление в суд (ст. 267). Следует иметь в виду, что действующее законодательство об административных правонарушениях усиливает судебный контроль за деятельностью органов административной юрисдикции. Такой контроль признается наиболее действенным и наиболее отвечающим конституционным гарантиям прав и законных интересов граждан.
Двустепенность характеризуется возможностью проверки вынесенного постановления в органе второй инстанции. Такая проверка может быть произведена и по протесту прокурора на постановление по делу (ст. 269). Надо иметь в виду, что прокурор вправе опротестовать постановление независимо от того, участвовал он в рассмотрении дела или нет. Заметим, что подача жалобы в установленный законом 10-дневный срок или принесение протеста прокурором на постановление о применении административного взыскания приостанавливает исполнение постановления до рассмотрения жалобы или протеста. При применении взысканий в виде предупреждения и административного ареста исполнение постановлений не приостанавливается (ст. 268—270).
Наряду с отмеченным закон предусматривает ряд исключений порядка обжалования (опротестования) постановлений в инстан-ционном порядке по некоторым категориям дел. Установлена особая процедура пересмотра дел, рассматриваемых судьями, кото-
1 ВВС. 1991. № 16. Ст. 503; СЗ. 1996. № 25. Ст. 2964.
>>>10>>>
Глава І Возбуждение и рассмотрение дел
рым подведомственны дела об административных правонарушениях, по применению взысканий в виде исправительных работ, административного ареста или штрафа в значительном размере (ст. 202).
Следует отметить, что заметна тенденция к увеличению числа дел об административных правонарушениях, подведомственных народным судьям. Если в первоначальной редакции ст. 202 КоАП указывалось всего шесть составов таких правонарушений, то к настоящему времени их уже более 50, включая предусмотренные специальными законами. Имеется более 20 законодательных актов, предусматривающих применение штрафа по единоличным постановлениям судей. Установлено, что постановление судьи по делам об административных правонарушениях может быть отменено или изменено по протесту прокурора самим народным судьей, а также независимо от наличия протеста прокурора председателем вышестоящего суда.
Не подлежит обжалованию по инстанции постановление начальника органа милиции по делу о мелком хулиганстве (ст. 158). Такое постановление может быть отменено по протесту прокурора самим начальником органа милиции, а также независимо от наличия протеста прокурора начальником вышестоящего органа милиции (ст. 274).
Таким образом, запрет на обжалование указанных постановлений судей и начальников органов милиции не исключает пересмотра постановлений и означает лишь то, что эти постановления подлежат исполнению в добровольном и принудительном порядке немедленно после их вынесения. В соответствии со ст. 32 Декларации прав и свобод человека и гражданина следовало бы установить, что постановления начальников органов милиции по делам о мелком хулиганстве (ст. 158) могут быть обжалованы начальникам вышестоящих органов милиции или в суд, а постановления судей по подведомственным им делам — председателю вышестоящего суда или в судебную коллегию вышестоящего суда (см. § 1 гл. II данного пособия).
11. Принцип диспозитивиости
Этот принцип проявляется в использовании участниками процесса предоставленной законом возможности распорядиться своими правами. Например, лицо, которому административным правонарушением причинен имущественный или иной вред, вправе обратиться в органы милиции с устным или письменным заявлением либо не обращаться вовсе; участники процесса имеют право
10
>>>11>>>
Возбуждение дел об административном правонарушении
§2
знакомиться со всеми материалами дела, заявлять ходатайства, пользоваться помощью переводчика, в предусмотренных законом случаях обжаловать постановления по делам об административных правонарушениях и т. п. (ст. 247—253). Но они также могут и не использовать такую возможность. Это, конечно, не освобождает органы административной юрисдикции от обязанности разъяснять имеющиеся права участникам процесса, обеспечивать реальную возможность для участия в деле адвоката, обжалования постановления и т. п. Разумеется, что прокурор обязан реагировать на нарушения закона в административно-юрисдикционном процессе.
12. Принцип устности
Он проявляется в том, что, по общему правилу, участники процесса по делам об административных правонарушениях дают устные объяснения и эти объяснения записываются в протоколах.
«все книги «к разделу «содержание Глав: 36 Главы: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. >