§ 1. Основания и порядок обжалования и опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях

Обжалование и опротестование постановлений по делам об административных правонарушениях является факультативной стадией производства по таким делам. Как и всякая иная, эта стадия осуществляется строго на нормативной основе, включающей в себя КоАП и другие законодательные акты.

Правом обжалования наделены не только лица, в отношении которых выносятся постановления, но и потерпевшие (ч. 1 ст. 266). Установлены альтернативные пути подачи жалоб — в порядке производства по делам об административных правонарушениях (иначе это называется обжалованием в административном порядке) или в судебном порядке. Для обжалования постановлений по некоторым категориям дел об административных правонарушениях путь обжалования постановлений определяется в зависимости от вида наложенного административного взыскания (предупреждение, лишение специального права, предоставленного гражданину) и установлен двухстепенный (инстанционный) порядок — жалоба сначала подлежит рассмотрению вышестоящим органом (вышестоящим должностным лицом)1 по отношению к органу (должностному лицу), вынесшему постановление, и только после этого может быть предметом рассмотрения в районном (городском) суде2 (ч. 1 ст. 267). Постановления судей обжалованию не подлежат (ч. 2 ст. 266).

В соответствии со ст. 267 жалобы подаются в следующем порядке:

1)  на постановление административной комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних — в исполнительный комитет

1 В дальнейшем — вышестоящий орган.

2 В дальнейшем — суд.

44

>>>45>>>

Основания и порядок обжалования и опротестования постановлений             § 1

соответствующего Совета народных депутатов или в районный (городской) суд, решение которого является окончательным1;

2)   на решение исполнительного комитета поселкового, сельского Совета народных депутатов — в исполнительный комитет районного, городского, районного в городе Совета народных депутатов или в районный (городской) суд, решение которого является окончательным;

3)   на постановление иного органа (должностного лица):

•  о наложении административного взыскания в виде штрафа — в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или в районный (городской) суд, решение которого является окончательным;

•   о наложении иного административного взыскания — в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу), после чего жалоба может быть подана в районный (городской) суд, решение которого является окончательным;

4)   на постановление органа внутренних дел (должностного лица) о наложении административного взыскания в виде предупреждения, зафиксированного на месте совершения правонарушения без составления протокола, — в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу);

5)    на постановление должностного лица военной автомобильной инспекции о наложении административного взыскания в виде предупреждения, зафиксированного на месте совершения правонарушения без составления протокола, — вышестоящему должностному лицу, правомочному рассматривать жалобу.

Приведенные положения ст. 267 неоднозначно интерпретировались в теории административной юрисдикции и правоприменительной практике. В связи с этим и практические работники допускали ошибки в применении закона, ставшие предметом рассмотрения в Верховном Суде РСФСР. Пленум Верховного Суда РСФСР в постановлении от 14 апреля 1988 г. «О некоторых вопросах рассмотрения судами в порядке гражданского судопроизводства жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях» разъяснил:

•    постановление может быть обжаловано либо в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу), либо в народный суд (ч. 1 п. 2);

1 В настоящее время функции районного исполкома выполняет глава районной администрации, а функции исполкома поселкового, сельского Совета — глава поселковой, сельской администрации (РГ. 1991.1 авг.).

45

>>>46>>>

Глава II                                        Обжалование и опротестование постановлений

•    судья должен отказать в принятии жалобы, если она рассматривалась вышестоящим органом (ч. 2 п. З)1.

Такое решение остается спорным, хотя, как было отмечено, для правоприменительной практики является обязательным.

Согласно ст. 267 КоАП пути обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях зависят от ряда факторов: органа, вынесшего постановление, вида примененного административного взыскания и формы решения.

Приведем ч. 1 ст. 273 — решение органа (должностного лица), рассматривающего жалобу или протест.

Орган (должностное лицо) при рассмотрении жалобы или протеста на постановление по делу об административном правонарушении принимает одно из следующих решений:

1)    оставляет постановление без изменения, а жалобу или протест без удовлетворения;

2)    отменяет постановление и направляет на новое рассмотрение;

3)   отменяет постановление и прекращает дело;

4)   изменяет меру взыскания в пределах, предусмотренных нормативным актом об ответственности за административное правонарушение, с тем, однако, чтобы взыскание не было усилено.

Таким образом, п. 1 и 2 ч. 1 ст. 267 и п. 1 и 2 ч. 1 ст. 273 КоАП следует понимать только однозначно: может быть обжаловано или опротестовано в порядке производства по делам об административных правонарушениях всякое постановление, в том числе в части наложения основного и дополнительного административного взыскания, а также и постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении по предусмотренным законом основаниям (при направлении материалов на рассмотрение товарищеского суда, трудового коллектива или общественной организации либо при наличии обстоятельств, исключающих производство по делу, — ст. 21,227). Но в то же время п. 3 ч. 1 ст. 267 предусматривает порядок обжалования взыскания, наложенного иным органом (должностным лицом), кроме административной комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, исполнительного комитета поселкового, сельского Совета народных депутатов2. Однако надо иметь в виду, что "иных" органов, правомочных рассматривать дела об административных правонаруше-

1 ВВС. 1988. №7. С. 14.

2 В настоящее время — глава администрации сельского, поселкового округа.

46

>>>47>>>

Основания и порядок обжалования и опротестования постановлений

§1

ниях, очень много (Кодекс называет их 39), а должностных лиц — во много раз больше. Например, от имени органов охраны лесного хозяйства уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях такие должностные лица:

•     министр лесного хозяйства;

•     руководители и главные лесничие органов лесного хозяйства автономных республик, краев и областей;

•     начальники областных государственных инспекций лесов и начальники баз авиационной охраны лесов;

•     начальники отделов охраны и защиты леса органов лесного хозяйства автономных республик, краев и областей;

•     руководители и главные лесничие лесхозов и других государственных лесохозяйственных предприятий и организаций;

•     заместители начальников баз авиационной охраны лесов;

•     старшие инженеры и инженеры по охране и защите леса лесхозов и других государственных лесохозяйственных предприятий и организаций;

•     начальники авиационных отделений, старшие летчики-наблюдатели и летчики-наблюдатели баз авиационной охраны лесов;

•     лесничие;

•     начальники производственных участков лесомелиоративных станций (ст. 221).

В соответствии с пп. 2 п. 3 ч. 1 ст. 267 "иные" органы (кроме административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних) в числе "иных" мер административного взыскания (кроме штрафа) могут применять основные взыскания в виде предупреждения или лишения специального права (права на управление транспортными средствами, права охоты). Необходимо учитывать также, что "иные" органы (должностные лица) наряду с применением основных административных взысканий вправе применить в предусмотренных законом случаях дополнительные взыскания (конфискацию или возмездное изъятие предмета либо орудия совершения административного проступка). Так, из 259 статей Кодекса, предусматривающих ответственность за конкретные проступки, возможность применения альтернативного взыскания (предупреждения или штрафа) установлена в 158 статьях, применения дополнительного взыскания — в 21 статье, лишения специального права — в семи статьях.

В правоприменительной практике встречаются случаи, когда лица, в отношении которых применены административные взыс-

47

>>>48>>>

Глава II                                        Обжалование и опротестование постановлений

кания, не обжалуют постановления о наложении штрафа, но обжалуют дополнительные взыскания. Кроме того, встречаются случаи немотивированного отказа от применения дополнительного взыскания при альтернативных санкциях (при рассмотрении дел о нарушении правил приобретения или использования огнестрельного гладкоствольного охотничьего оружия — ч. 1 ст. 172). При рассмотрении дел об административных правонарушениях иногда остается нерешенным вопрос о взыскании с виновного имущественного ущерба (ст. 40).

Все административно-юрисдикционные органы, в том числе и "иные", обязаны прекратить производство по делу об административном правонарушении по предусмотренным законом основаниям (ст. 21,227). С решением по делу может не согласиться не только лицо, в отношении которого вынесено постановление, но и потерпевший.

В отмеченных ситуациях на практике возникает вопрос: вправе ли названные лица обжаловать постановление только в части применения дополнительного взыскания (или неприменения его), либо в части решения вопроса о взыскании (либо невзыскании) имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением, либо в случае прекращения производства по делу? Этот вопрос довольно сложен. Он разрешен в п. 2 упомянутого постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 14 апреля 1988 г. следующим образом: «Жалоба на постановление иного органа (должностного лица) о наложении административного взыскания в виде предупреждения, возмездного изъятия или конфискации предметов, являющихся орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, лишения специального права (права управления транспортными средствами, права охоты), исходя из требований абз. 2 п. 3 ч. 1 ст. 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, рассматривается в народном суде лишь в том случае, если она предварительно разрешалась вышестоящим административным органом (вышестоящим должностным лицом).

В случае несогласия в полном объеме с постановлением иного органа (должностного лица), которым одновременно наложен штраф и применено в качестве дополнительного взыскания возмездное изъятие или конфискация предметов, являющихся орудием совершения или непосредственным объектом правонарушения (ст. 25), жалоба подается в порядке, установленном для обжалования основного взыскания.

Обжалование в суд постановления иного органа (должностного лица) в части дополнительного взыскания производится с соблю-

48

>>>49>>>

Основания и порядок обжалования и опротестования постановлений             § 1

дением порядка, установленного абз. 2 п. 3 ч. 1 ст. 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях».

В Кодексе нет норм о форме и содержании жалобы на постановление по делу об административном правонарушении. Такой документ составляется по произвольной форме. Главное условие — жалоба должна содержать сведения, необходимые для ее правильного рассмотрения. В п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 14 апреля 1988 г. даны достаточно полные рекомендации по содержанию жалобы: наименование заявителя и его адрес; наименование административного органа (должностного лица), постановление которого обжалуется, а также место его нахождения; какое постановление обжалуется и дата его вынесения; обращался ли заявитель в указанных законом случаях с аналогичной жалобой в вышестоящий административный орган (к должностному лицу), какое решение ими было принято по этой жалобе; обстоятельства, которыми заявитель обосновывает свое несогласие с постановлением, и доказательства, подтверждающие его доводы; просьба заявителя.

Пленум Верховного Суда РСФСР указал также на правовые последствия несоблюдения рекомендаций по форме и содержанию жалобы:

«Если жалоба не отвечает требованиям о ее форме и содержании, а также в случае, если к жалобе не приложены ее копии, подлежащие направлению административному органу, вынесшему постановление, а в необходимых случаях потерпевшему или лицу, в отношении которого вынесено постановление, то в соответствии со ст. 130 ГПК РСФСР судья выносит определение об оставлении жалобы без движения и предоставляет заявителю срок для исправления ее недостатков.

При неустранении недостатков жалобы в установленный срок она считается неподанной и возвращается заявителю.

В жалобе могут быть указаны и другие обстоятельства, необходимые для ее рассмотрения, в частности, изложены причины пропуска срока обжалования, если он заявителем был пропущен».

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении государственной пошлиной не оплачивается (ч. 3 ст. 267).

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается в 10-дневный срок (ст. 268) органу, рассмотревшему дело, и вместе с делом направляется в 3-дневный срок по подведомственности (ч. 2 ст. 267).

49

>>>50>>>

Глава II                                        Обжалование и опротестование постановлений

Соблюдение срока на подачу жалобы имеет большое значение, так как только своевременная подача жалобы влечет приостановление исполнения постановления о наложении административного взыскания (ст. 270).

С поступившей жалобой (протестом) целесообразно знакомить заинтересованных лиц, не подававших жалобу, а при необходимости с поступившими жалобами желательно знакомить прокурора. Это связано с тем, что в правоприменительной практике встречаются случаи, когда заинтересованные лица обжалуют постановления с целью высказать возражения по поступившей жалобе. Таким образом можно предотвратить раздельное рассмотрение жалоб заинтересованных лиц. Это будет способствовать реализации принципа процессуальной экономии. При изучении дела необходимо обращать внимание также на то, как решен вопрос о взыскании имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением, и проверить данные, имеющиеся в материалах дела.

В правоприменительной практике встречаются случаи пропуска срока на подачу жалобы по разным причинам: ввиду недостаточной юридической осведомленности заинтересованного лица, в связи с выездом с постоянного места жительства, по семейным обстоятельствам и т. п.

Законодательство об административных правонарушениях не связывает пропуск срока на подачу жалобы с существом решения по делу. С пропуском срока на подачу жалобы связано только обращение постановления к исполнению, так как только подача жалобы в срок приостанавливает исполнение постановления (ч. 1 ст. 270). Не приостанавливается исполнение постановлений о применении административных взысканий в виде предупреждения и ареста, а также штрафа, наложенного на месте совершения проступка. Принесение протеста приостанавливает исполнение постановлений во всех случаях (ч. 2 ст. 270). При пропуске срока по уважительным причинам этот срок может быть восстановлен органом, правомочным рассматривать жалобу (ст. 268). Но закон не содержит указаний о том, когда решается такой вопрос и какова процессуальная форма его выражения.

По правовой природе срок на подачу жалобы (принесение протеста прокурором) является процессуальным сроком. Но вместе с этим он имеет и материально-правовое содержание, так как, по смыслу закона, при признании неуважительной причины пропуска срока на подачу жалобы возможно вынесение решения об отказе в удовлетворении жалобы (ч. 1 ст. 270 КоАП; ч. 4 ст. 105 ГПК РСФСР).

50

>>>51>>>

Основания и порядок обжалования и опротестования постановлений

§1

Отмеченные обстоятельства убеждают в том, что при решении вопроса о причине пропуска срока на подачу жалобы нельзя допускать формализма. Неверным будет решение об отказе в восстановлении срока, если очевидна ошибка в применении материального закона (например, в случае наложения административного взыскания на лицо, не достигшее 16-летнего возраста, — ст. 13).

Кодекс не содержит правил порядка разрешения вопроса о восстановлении срока на подачу жалобы. Но этот вопрос достаточно детально регламентирован действующими нормами гражданского процессуального законодательства, которые регулируют порядок рассмотрения в суде жалоб на действия административных органов: такие дела рассматриваются по общим правилам гражданского судопроизводства с учетом установленных законом изъятий и дополнений (ст. 232, 236—239 ГПК РСФСР).

Достаточно полные нормативно-правовые предписания ГПК РСФСР в рассматриваемой части четко разъяснены в п. 6 уже называвшегося постановления Пленума Верховного Суда РСФСР. В случае пропуска указанного срока по уважительной причине он может быть восстановлен судом по заявлению лица, в отношении которого вынесено постановление.

Уважительность причин пропуска проверяется в судебном заседании. Вывод о причинах пропуска срока и о том, подлежит ли он восстановлению, должен быть отражен в решении суда.

Если же будет установлено, что этот срок пропущен без уважительной причины, суд оставляет жалобу без удовлетворения, а постановление об административном правонарушении — без изменения.

При выяснении причин пропуска срока на подачу жалобы следует проверить, были ли административным органом (должностным лицом) выполнены требования ст. 263 КоАП о немедленном объявлении постановления и вручении (высылке) копии постановления в установленный срок, имея в виду, что несоблюдение указанных требований могло значительно затруднить или лишить возможности заявителя своевременно обжаловать постановление.

Кодекс не регламентирует сроки и порядок принесения прокурором протеста на постановление по делу об административном правонарушении (ст. 269). В ст. 23 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» это зафиксировано следующим образом: протест на противоречащий закону правовой акт приносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, издавшему этот акт, или в суд и подлежит рассмотрению в 10-дневный срок; при рассмотрении протеста коллегиаль-

3—621

51

>>>52>>>

Глава II                                        Обжалование и опротестование постановлений

ньш органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Постановление судьи районного (городского) суда о наложении административного взыскания является окончательным и обжалованию в порядке производства по делам об административных правонарушениях не подлежит. Но "окончательным" оно является в том смысле, что должно быть обращено к немедленному исполнению после его вынесения. Такие постановления могут быть пересмотрены в порядке, установленном ст. 174: по протесту прокурора самим судьей, вынесшим постановление (либо судьей того же суда), а также независимо от наличия протеста прокурора — председателем вышестоящего суда. Постановление судьи вышестоящего общего суда либо военного суда может быть отменено или изменено по протесту прокурора самим судьей, а также независимо от наличия протеста прокурора — председателем соответствующего суда.

Из общего порядка пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях имеется еще одно исключение: постановление начальника органа внутренних дел по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 158, может быть отменено или изменено по протесту прокурора самим начальником орг'ана внутренних дел, в также независимо от наличия протеста прокурора — начальником вышестоящего органа внутренних дел.